Решение № 2270 от 26.02.2026 г. на ВАС по адм. д. № 261/2026 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма „Околна среда“ 2014-2020 г. (ОПОС) срещу Решение №1667 от 16.10.2025 г. на Административен съд (АС) – Перник по адм. дело № 303/2025 г.

С обжалваното решение е отменено решение от 26.01.2024 г. на ръководителя на УО на ОПОС 2014-2020 г., с което на Община Перник е определена финансова корекция в размер на 25 % от стойността на допустимите разходи, по сключени договори: Договор № BG16M1OP002-5.004-0010-S-05 от 17.08.2023 г. по Обособена позиция (ОП) № 1, с изпълнител „А и В Билд“ ЕООД, на стойност 144 000 лв. без ДДС и Договор № BG16M1OP002-5.004-0010-S-06 от 17.08.2023 г. по ОП № 2, с изпълнител „ А и В Билд“ ЕООД, на стойност 300 000 лв. без ДДС, за допуснати нарушения на чл. 112, ал. 2, т. 2 от Закона за обществените поръчки (ЗОП), във връзка с чл. 64, ал. 1, т. 6 ЗОП, квалифицирани като нередност по т. 16, буква „а“ от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Наредбата, загл. изм. – ДВ, бр. 59 от 2024 г.).

Касационният жалбоподател – ръководителят на УО на ОПОС 2014-2020 г., счита обжалваното решение за неправилно, постановено в противоречие с материалния закон и необосновано – отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК.

Касаторът приема, че първоинстанционният съд правилно е установил фактите по делото, а именно, че дружеството избрано за изпълнител по двете особени позиции - „А и В Билд“ ЕООД не е доказало по категоричен начин минимално изискуемия специфичен професионален опит на ключови експерти, които ще изпълнят предмета на обществената поръчка, предвид което е налице нарушение на чл. 112, ал. 2, т. 2 ЗОП във вр. с чл. 64, ал. 1, т. 6 ЗОП. Счита за неправилен извода на първоинстанционния съд, че нарушението на сочените разпоредби на ЗОП не попада в хипотезата на т. 16, б. „а“ от Приложение № 1 към Наредбата и не съставлява нередност по чл. 70, ал. 1, т. 9 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ). Намира този извод на съда за материално незаконосъобразен, доколкото квалификацията, дадена от УО, е точна, съответна и напълно приложима към установените факти. Твърди, че както в акта е изложено, така и в съдебното производство е доказано, че представените документи от избрания изпълнител не позволяват да се провери реалното изпълнение на критериите за подбор, което представлява именно „недостатъчна документална проследимост“ по смисъла на т. 16, б. „а“ от Наредбата. Според касатора е налице „недостатъчна одитна пътека“ по смисъла на т. 16, б. „а“ от Наредбата. Счита, че под „недостатъчна одитна пътека“ не следва да се разбира единствено пълна липса на документи в досието на поръчката, а че тя е налице и в случаите, когато формално са представени определени документи, но тяхното съдържание не позволява да се установи изпълнение на поставените в документацията критерии за подбор или да се провери законосъобразността на оценяването и избора на изпълнител. Сочи, че в досието на обществената поръчка са налице документи - списъци на персонала, референции, декларации и други, представени от изпълнителя по двете особени позиции - „А и В Билд“ ЕООД, но от тяхното съдържание не се доказва категорично изискуемият специфичен професионален опит на предложените ключови експерти. Твърди, че наличието само на „формални документи“, които не удостоверяват изискуемите фактически обстоятелства, не изпълнява задължението на възложителя по чл. 112 ЗОП да провери и удостовери преди сключване на договора, че участникът действително отговаря на предварително обявените условия. В този смисъл, несъответствието между формалното наличие на документи и липсата на доказателствена стойност в тяхното съдържание попада пряко в хипотезата на „недостатъчна документална проследимост“ по т. 16, б. „а“ и правилно е било квалифицирано като нередност от Управляващия орган

Касаторът излага доводи, че възложителят е сключил договор с участник, който не е доказал съответствие с предварително обявените изисквания за подбор, което от своя страна означава, че липсва необходимата прозрачност и проверяемост на оценъчния процес и на взетото решение за определяне на изпълнител.

Прави искане решението да бъде отменено. Алтернативно моли съда да отмени първоинстанционното решение и оспорения административен акт и да върне административната преписка на органа за ново произнасяне. Претендира присъждане на разноски за две съдебни инстанции. Прави възражение за прекомерност на размера на разноските, претендирани от ответната страна по основание и размер, предвид решение от 25.01.2024 г. на Съда на Европейския съюз (СЕС) по дело С-438/22 г. и решение от 23.11.2017 г. на СЕС по присъединени дела С-427/16 и С-428/16 г. Моли размера на претендираното адвокатско възнаграждение да бъде определен под минимума предвиден в Наредба № 1 от 9.07.2004 г. за възнаграждения за адвокатска работа

Ответникът по касационната жалба – Община Перник, в представен по делото писмен отговор, изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Излага подробни съображения по същество на оспорването в подкрепа на мотивите изложени от първоинстанционния съд.

Прави искане съдът да остави в сила обжалваното решение като валидно, допустимо и правилно. Претендира присъждане на разноски.

Ответникът се представлява се от адв. Първанов – Софийска адвокатска колегия.

Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, Седмо отделение, като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника и провери обжалваното решение, с оглед правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното:

Касационната жалба е допустима – подадена е в срока по чл. 211 АПК, от надлежна страна и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна.

За да постанови съдебния си акт съдът е приел за установена следната фактическа обстановка:

На 22.04.2020 г. между УО на ОПОС 2014-2020 г. и Община Перник като бенефициер и „Градски транспорт - Перник“ ЕООД като партньор е сключен Административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ №Д-34-18 (АДПБФП) в максимален размер до 5 999 600 лв. по процедура № BG16M1OP002-5.004 “Превенция и противодействие на свлачищните процеси за ограничаване на риска от тях (вкл. по републиканската пътна мрежа)”, за изпълнение на проект № BG16M1OP002-4. 003-0010 „Мерки за адресиране на транспорта като източник на замърсяване на атмосферния въздух“ по приоритетна ос 5 „Подобряване качеството на атмосферния въздух“ на Оперативна програма „Околна среда 2014-2020 година“ за изпълнение на проект но предложение ИСУН № BG16M1OP002-5.004-0010 „Подобряване качеството на атмосферния въздух чрез въвеждане на екологосъборазен обществен електротранспорт в община Перник“.

Сключени са и три допълнителни споразумения към АДПБФП, както следва: Допълнително споразумение № 1 от 19.01.2021 г., Допълнително споразумение № 2 от 10.04.2023 г. и Допълнително споразумение № 3 от 18.12.2023 г.

На 08.02.2023 г., с Решение, изх. № 73, управителя на „Градски транспорт - Перник“ ЕООД, в качеството му на възложител, обявява публично състезание за възлагане на обществена поръчка по чл. 18, ал. 1, т. 12 ЗОП с предмет: „Инженеринг (проектиране, строителство и авторски надзор) за изграждане на кабелни трасета и на покрито хале“ по две обособени позиции, като предмет по ОП № 1 е „Инженеринг (проектиране, строителство и авторски надзор) за изграждане на кабелни трасета за захранване на зарядни станции“, а предмет по ОП № 2 е „Инженеринг (проектиране, строителство и авторски надзор) за изграждане на покрито хале за престой и зареждане на електрически автобуси“.

В указанията за участие в процедура за възлагане на обществената поръчка, в Раздел I „Общи условия на процедурата“, т. 1.3 „Критерии за подбор“, възложителят е поставил следните минимални изисквания към участниците:

• т.1.3.4.2.1 „при изпълнение на поръчката участникът да разполага с минимум един технически ръководител, който: а) да има опит като технически ръководител на поне един изпълнен обект в областта на транспортната инфраструктура, на сходна или същата позиция; б) има призната образователно-квалификационна степен и специалност, отговаряща на изискванията на чл.163а, ал. 4, във връзка с ал. 2 от ЗУТ, или еквивалентна специалност (вкл. и за чуждестранни експерти и/или експерти с придобита в чужбина специалност);

• т.1.3.4.2.4 „при изпълнение на поръчката да разполага с минимум един експерт по част „електро“, който да има опит в изпълнението на монтажа и/ или ремонт и/или реконструкция на електрически мрежи и/или инсталации и/или съоръжения на поне един изпълнен строителен обект“;

• т.1.3.4.4.3 „при изпълнение на поръчката участникът трябва да разполага с минимум един отговорник/ специалист по контрола на качеството, който да: а) има опит в осъществяването на контрола на качество при изпълнение на строително-монтажни работи и/или строително-ремонтни работи на поне един изпълнен строителен обект; б) притежава валиден към датата на подаване на офертата документ (Удостоверение/ Сертификат/ Диплома или еквивалент) за преминат курс за осъществяване контрола върху качеството на изпълнение на строителството и за съответствие на влаганите в строежите строителни продукти със съществените изисквания на ЗУТ или еквивалентен документ за чуждестранните участници/ лица“.

Възложителят е посочил изрично начина на доказване на тези изисквания, а така също и че на основание чл. 67, ал. 5 ЗОП, в хода на процедурата или преди сключване на договора за възлагане изпълнението на обществената поръчка, за доказване съответствието с поставените минимални изисквания, включително за подизпълнителите и третите лица се представят документите по чл. 64, ал. 1, т. 6 ЗОП, чрез които се доказва декларираната в ЕЕДОП информация, а именно: 1) списък на лицата от персонала, който ще изпълнява поръчката, който ще отговаря за изпълнение на поръчката, както и 2) документи, които доказват професионалната компетентност на тези лица.

На 17.08.2023 г. между „Градски Транспорт – Перник“ ЕООД и „А и В Билд“ ЕООД по ОП № 1 е сключен Договор № BG16M1OP002-5.004-0010-S-05 с предмет: „Инженеринг (проектиране, строителство и авторски надзор) за изграждане на кабелни трасета за захранване на зарядни станции“, на стойност 144 000,00 лв. без ДДС, респективно 172 800,00 лв. с ДДС.

На 17.08.2023 г. между „Градски Транспорт – Перник“ ЕООД и „А и В Билд“ ЕООД по ОП № 2 е сключен Договор № BG16M1OP002-5.004-0010-S-06 с предмет: „Инженеринг (проектиране, строителство и авторски надзор) за изграждане на покрито хале за престой и зареждане на електрически автобуси“, на стойност 300 000,00 лв. без ДДС, респективно 360 000,00 лв. с ДДС.

На 09.01.2024 г. бенефициерът Община Перник е уведомен с Писмо, изх. № 5-004-0010-2-16 от ръководителя на УО на ОПОС за установени нарушения по двата договора и предстоящо определяне на финансова корекция.

На 03.01.2024 г. Община Перник е представила възражение.

С решение от 26.01.2024 г., ръководителят на УО на ОПОС е определил на Община Перник финансова корекция в размер на 25 % от стойността на засегнатите от нарушението и признати от УО на ОПОС за допустими за финансиране по ОПОС 2014-2020 г. разходи по Договор № BG16M1OP002-5.004-0010-S-05 от 17.08.2023 г. по ОП № 1, с изпълнител „А и В Билд“ ЕООД, на стойност 144 000 лв. без ДДС и Договор № BG16M1OP002-5.004-0010-S-06 от 17.08.2023 г. по ОП № 2, с изпълнител „ А и В Билд“ ЕООД, на стойност 300 000 лв. без ДДС, за допуснати нарушения на чл. 112, ал. 2, т. 2, във връзка с чл. 64, ал. 1, т. 6 ЗОП, квалифицирани като нередност по т. 16, буква „а“ от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата.

Компетентността на органа е доказана със Заповед № РД-572 от 07.08.2023 г. на министъра на околната среда и водите, с която издателят на акта е определен за ръководител на Управляващия орган на Оперативна програма "Околна среда“ 2014 – 2020 г.

С Решение № 1078 от 14.06.2024 г. на Административен съд – Перник по адм. д. № 94/2024 г. е отнемано решение от 26.01.2024 г. на ръководителя на УО на ОПОС.

С Решение № 6505 от 17.06.2025 г. на Върховния административен съд по адм. д. № 7809/2024 г. е отменено Решение № 1078 от 14.06.2024 г. на Административен съд –Перник по адм. д. № 94/2024 г. и делото е върнато за ново разглеждане от друг състав на административния съд. Дадени са указания при новото разглеждане на делото съдът да направи фактически установявания въз основа на анализ на събраните доказателства и след събирането на нови, с които да провери релевантните за решаване на спора факти във връзка с решението на Съда на Европеския съюз (СЕС) по съединени дела С-471/23 и С-477/23 г., а именно има ли "Градски транспорт - Перник" ЕООД качеството на „бенефициер“ по проекта, въпреки че е наименован „партньор“ по същия (едновременно и "бенефициер“ в АДБФП); как и от кого се понася отговорността за финансова корекция пред ръководителя на УО според АДБФП и Условията за кандидатстване по програмата; могъл ли е финансово отговорният икономически оператор да знае, че в случай на нередност при изпълнението на разглеждания проект той ще отговаря по този начин за посочената финансова корекция пред съответния управляващ орган; осъществено ли е преразпределяне на отговорността за финансова корекция с партньорско споразумение и регламентирана ли е солидарна отговорност на същите пред УО; ако има такова преразпределяне на отговорността за финансова корекция, осигурено ли е право на участие на отговорния за корекцията бенефициер на някакъв етап от процедурата/производството по определяне/оспорване на определена финансова корекция. Постановено е, че след направените установявания съдът следва да формира своите изводи в контекста на проверката за спазване на общите принципи на правото на Съюза.

При тези факти първоинстанционният съд приема от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, в исканата от закона писмена форма, съдържа изискуемите реквизити и органът не е допуснал съществени нарушения на административнопроизводствените правила. По отношение на материалния закон, съдът заключава, че същият не е приложен правилно.

Във връзка с дадените указания с Решение № 6505 от 17.06.2025 г. на ВАС по адм. дело № 7809/2024 г. първоинстанционният съд е обосновал извод, че, правилно с оспорения административен акта УО на ОПОС е определил финансова корекция на бенефициера по АДБФП - Община Перник, а не партньора - „Градски транспорт – Перник“ ЕООД, който макар и възложител на проведената обществена поръчка, не следва да е адресат по определената с решението финансова корекция.

Анализирайки фактите по делото първоинстанционният съд е приел, че от представените в административната преписка доказателства, действително правилни се явяват изводите на административния орган, че избраният за изпълнител участник в обществената поръчка - „А и В Билд“ ЕООД, към момента на сключване на договорите за обществена поръчка, не доказва, чрез представените документи, че лицата – С. И. М., И. И. М. и С. Г. И. притежават посочения професионален опит и съответно отговарят на поставения от възложителя критерий за подбор, изразяващи се в притежание на сходен опит.

Съдът е счел за правилни изводите на административния орган, за допуснато от страна на бенефициера (Община Перник) нарушение на чл. 112, ал. 2, т. 2 във вр. с чл. 64, ал. 1, т. ЗОП, доколкото партньорът („Градски транспорт – Перник“ ЕООД) е сключил договори с участник, който не установява по категоричен начин, че лицата, които ще изпълняват предмета на обществената поръчка по двете особени позиции отговарят на поставените от възложителя критерии за подбор, изразяващи се в притежаван специфичен професионален опит.

Първоинстанционният съд след анализ на приетите за нарушени на ЗОП разпоредби е достигнал до извод, че обстоятелството, че представените документи не доказват специфичен опит, не води до липса на „документална проследимост“, както и до липса на прозрачност, което е част от условията за приложение на т. 16, б. „а“ от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата. Приел е, че недостатъчна документална проследимост означава липса на документи, документална непълнота, което всъщност води до липса на прозрачност, докато в случая обявените от възложителя документи са налице. Формалната обвързаност на чл. 112, ал. 2, т. 2 ЗОП с нередност по чл. 16, б.“а“ от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата, при обосновка от фактическа страна за непосочване в обявлението за обществена поръчка на всички документи в чл. 64, ал. 1, т. 6 ЗОП от страна на възложителя обосновава извод за немотивираност на фактическата установеност и правната обосновка на състава на нередността, така както се претендира от страна на органа.

Въз основа на горното, първоинстанционният съд е направил извод за незаконосъобразност на оспорения акт и го е отменил.

Решението е правилно.

Доводите на касатора за нарушение на материалния закон и необоснованост на съдебното решение са свързани с преценката на съда относно приетото за осъществено нарушение на приложимото право, обосноваващо нередност, за която е определена финансова корекция.

В случая, за да определи финансова корекция на Община Перник, на основание т. 16, б. „а“ от Наредбата, административният орган, е установил нарушаване на чл. 112, ал. 2, т. 2 и чл. 64, ал. 1, т. 6 ЗОП. Приел, че възложителят на обществената поръчка е сключил договор с изпълнител, който е представил документи, които не доказват професионалната компетентност на лицата, както и че не е доказан специфичен опит по отношение на експертите “технически ръководител“ в рамките на двете особени позиции, експерт по част „електро“ в рамките на ОП №1 и „отговорник/специалист по контрола на качеството“ в рамките на ОП № 2.

Съгласно разпоредбата на чл. 112, ал. 1, т. 2 ЗОП възложителят сключва с определения изпълнител писмен договор за обществена поръчка, при условие че при подписване на договора с определения изпълнител представи документи по чл. 58, удостоверяващи липсата на основанията за отстраняване от процедурата, както и документи за съответствието с поставените критерии за подбор, включително за третите лица и подизпълнителите, ако има такива. От друга страна в ал. 2, т. 2 от същата разпоредба е регламентирано, че възложителят не сключва договор, когато участникът, класиран на първо място не изпълни някое от условията по ал. 1.

Съгласно, чл. 64, ал. 1, т. 6 ЗОП за доказване на техническите и професионалните способности на кандидатите или участниците се представят един или няколко от следните документи, във връзка с поставените изисквания: списък на персонала, който ще изпълнява поръчката, и/или на членовете на ръководния състав, които ще отговарят за изпълнението, както и документи, които доказват професионална компетентност на лицата.

Настоящият касационен състав изцяло възприема изводите на първоинстанционния съд, че цитираното нарушение на ЗОП неправилно е квалифицирано като нередност по т. 16, б. а) от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата и на основание чл. 221 ал. 2 АПК намира за ненужно да ги преповтаря.

Съдебната проверка за съответствието на акта с материалноправните разпоредби е ограничена до проверка на фактическите твърдения на органа и неговите правни изводи. Ръководителят на УО твърди в акта си, че бенефициерът е допуснал нарушение на чл. 112, ал. 2, т. 2 и чл. 64, ал. 1, т. 6 ЗОП, което е посочил като нередност по т. 16, б. "а" от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата - недостатъчна документална проследимост за възлагането на обществената поръчка.

Съгласно описанието на твърдяната нередност по т. 16, б. „а“ от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата (в приложимата редакция преди изм. и доп., ДВ бр. 59 от 12.07.2024 г.), същата е налице при недостатъчна документална проследимост (одитна пътека) за възлагането на обществената поръчка, като изискуемите по ЗОП документи от досието на обществената поръчка са недостатъчни, за да се обоснове възлагането на поръчката, което води до липса на прозрачност.

В съответствие с чл. 121, ал. 1 ЗОП възложителите поддържат досие за всяка обществена поръчка с цел осигуряване на документална проследимост (одитна пътека) по отношение на всички свои действия и решения, както и на действията на комисиите за възлагане на обществени поръчки, независимо дали поръчките се възлагат с електронни средства. Разпоредбата на чл. 121, ал. 2 ЗОП регламентира какво съдържа досието на обществената поръчка. В Правилника за прилагане на Закона за обществените поръчки (ППЗОП) допълнително са изброени още документи, които представляват част от досието на обществената поръчка. Съгласно чл. 98, ал. 1, т. 7 ППЗОП досието за всяка обществена поръчка освен документите и информацията по чл. 121, ал. 2 ЗОП включва и документите, представени от определения за изпълнител участник преди сключването на договора.

В случая, описаните фактически установявания обосновават извод за незаконосъобразно сключени договори с изпълнител, по отношение на който се установява, че предложените лица на позиция „Технически ръководител“ по ОП №1 и ОП №2, „Експерт по част Електро“ по ОП №1 и „Експерт на позиция Отговорник/специалист по качеството“ по ОП №2, не отговарят на изискванията на възложителя, касаещи доказване на сходен опит по чл. 64, ал. 1, т. 6 ЗОП. Липсата на основанието по чл. 112, ал. 2, т. 2 ЗОП за сключване на договор за възлагане на обществена поръчка не покрива признаците на описаната в т. 16, б. "а" от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата нередност, поради което, определената от административния орган квалификация е неправилна.

Излагането на фактически и правни основания, които си кореспондират, е изискване за законосъобразност на административния акт, съгласно чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК. Противоречието между изложените от органа факти и правните норми, под чиито хипотези същият счита, че фактите се субсумират, води до незаконосъобразност на акта.

По изложените съображения, доводите на касатора, за неправилност на обжалваното съдебно решение, са неоснователни. Изводът на първоинстанционния съд за незаконосъобразност на оспорения акт е правилен, постановен в съответствие с доказателствата по делото и материалния закон, поради което съдебното решение следва да бъде оставено в сила.

С оглед изхода на спора и на основание чл. 143 АПК, на ответника се дължат разноски за касационното производство. В представеното от процесуалния представител на Община Перник банково извлечение, като основание е посочена Фактура №94 от 22.12.2025 г.

Съгласно т. 1 от Тълкувателно решение № 6 от 6.11.2013 г. на Върховния касационен съд по тълк. д. № 6/2012 г., ОСГТК, съдебни разноски за адвокатско възнаграждение се присъждат, когато страната е заплатила възнаграждението. В договора следва да е вписан начина на плащане - ако е по банков път, задължително се представят доказателства за това, а ако е в брой, то тогава вписването за направеното плащане в договора за правна помощ е достатъчно и има характера на разписка. Само когато е доказано извършването на разноски в производството, те могат да се присъдят по правилата на чл. 78 ГПК, като доказването се извършва посредством договора за правна помощ, който следва да е приложен по делото.

В случая по делото не е приложен нито договор за правна помощ, нито цитираната в банковото извлечение фактура. Не става ясно и кой е титулярът на посочената в извлечението банкова сметка.

По изложените съображения претенцията за извършени разноски за платено адвокатско възнаграждение в настоящото производство, се явява недоказана, поради което разноски на ответника не следва да бъдат присъждани.

Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение