Решение № 4720 от 27.04.2015 г. на ВАС по адм. д. № 9290/2014 г.

Решение № 4720 от 27.04.2015 г. на ВАС по адм. д. № 9290/2014 г., V о., докладчик съдията Донка Чакърова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Емилия Енчева Илиева срещу решение № 17/06.06.2014 г., постановено по адм. д. 84/2014 г. по описа на Административен съд - Русе. Касационната жалбоподателка оспорва съдебното решение като твърди, че е неправилно, постановено в нарушение на материалния закон, при съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания за отмяна по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК. Иска да бъде отменено обжалваното решение и да бъде постановено друго, с което да бъде отменена Заповед № РД-08-7/04.02.2014 г., издадена от директора на Областна дирекция "Земеделие" - гр. Русе. Изключително подробни съображения в подкрепа на твърдените касационни основания и искането са изложени в касационната жалба. Претендира заплащане на разноски. Ответникът - директор на Областна дирекция "Земеделие" - гр. Русе оспорва касационната жалба по съображения, изложени в писмен отговор. Претендира разноски. Прокурорът от Върховна административна прокуратура заявява становище за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, пето отделение, намира, че касационната жалба е подадена от надлежна страна, в срок и е процесуално допустима, а разгледана по същество, е основателна. С обжалваното решение № 17/06.06.2014 г., постановено по адм. д. 84/2014 г. по описа на АС - Русе е отхвърлена жалбата на Емилия Енчева Илиева против Заповед № РД-08-7/04.02.2014 г., издадена от директора на Областна дирекция "Земеделие" - гр. Русе, с която е прекратено служебното й правоотношение на основание чл. 107, ал. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл). Административният съд е приел, че обжалваната заповед е издадена от компетентен орган и в предвидената писмена форма, без да са допуснати нарушения на материалния и процесуалния закон. Така постановеното решение е неправилно. Решаващият съд е установил фактическата обстановка по спора, като се е позовал на събраните по делото писмени доказателства, представляващи копия от всички страници на служебното досие на Емилия Енчева Илиева, след което е приел, че от правна страна е спорен само въпроса относно законосъобразността на третия етап от проведената процедура по атестиране на държавния служител. При този подход към разрешаване на спора по делото административният съд е допуснал нарушение на закона като е игнорирал съществена част от процедурата по атестиране, в резултат на което е формиран и неправилен правен извод за законосъобразност на оспорената заповед. Процесът по атестиране на държавните служители, така както е регламентиран в ЗДСл и Наредбата за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в държавната администрация ("Наредбата" има за цел да гарантира обективно оценяване на работата на държавния служител за едногодишен период, а не моментното състояние към края на атестирания период. Съгласно разпоредбата на чл. 76, ал. 1 и ал. 5 ЗДСл държавният служител се оценява ежегодно за изпълнението на длъжността, въз основа на постигането на предварително определени цели или изпълнението на преките задължения и поставените задачи и показаните компетентности. Основна цел на системата за оценяване на изпълнението на държавните служители е да се подобри дейността на съответната администрация чрез ефективно управление на изпълнението на всеки отделен служител по отношение на постигането на целите, изпълнението на задълженията и развиването на личната компетентност. Друга важна задача на атестирането е да се определят нуждите от развитие на всеки служител и подобряване на професионалната му компетентност, както и да се създадат условия за справедливи и прозрачни процедури за професионално и кариерно развитие. За постигането на така регламентираните цели са създадени задължителни правила за оценяване на изпълнението на служителите в държавната администрация, чието стриктно съблюдаване е гаранция за обективността, безпристрастността и компетентността на извършваното оценяване. Съгласно чл. 3, ал. 2 Наредбата, процедурата по атестирането чрез ежегодно оценяване на изпълнението на длъжността на всеки служител в държавната администрация се извършва от оценяващ ръководител под наблюдението и контрола на контролиращ ръководител и на синдикалната организация на работниците и служителите в администрацията. Оценяването на изпълнението на длъжността включва период от 1 януари до 31 декември на съответната година и се състои от следните етапи: изготвяне и съгласуване на работен план в началото на периода; междинна среща и заключителна среща за определяне на обща оценка на изпълнението на длъжността. Изготвянето, целите на работния план и общата оценка са регламентирани с разпоредбите на чл. 9 - 11 от Наредбата. Общата оценка следва да отразява изпълнението на целите на работния план и показаните компетентности от служителя за целия период на атестиране, да е извършена от оценяващия ръководител безпристрастно и компетентно въз основа на обективно установими факти и обстоятелства, да е мотивирана и да намери отражение в съответния формуляр по образец (чл. 16, ал. 1, чл. 18, ал. 1 и чл. 19, ал. 1 Наредбата). В случая периодът за оценяване, за който е получена годишна оценка "неприемливо изпълнение", послужила за издаване на оспорената пред АС - Русе заповед за прекратяване на служебното правоотношение на Емилия Илиева е 01.01.2013 г. - 31.12.2013 г. Оценяването е следвало да бъде извършено на три етапа, като по делото е представен попълнен формуляр за индивидуалния работен план на жалбоподателката за 2013 г., но разположен в непоследователно подредени отделни части. На л. 138 от адм. д. 84/2014 г. е представено заверено от Областна дирекция "Земеделие" - Русе копие от формуляр, приложение № 2 към чл. 19, ал. 1, т. 1 от Наредбата, в който са попълнени само данните за Емилия Илиева, но не се съдържа индивидуален работен план, за да е бъде извършена проверка относно вида и броя на целите в него, респективно за да е възможна проверка за съответствието му с изискванията на чл. 9 от Наредбата. На л. 157 от адм. д. 84/2014 г. е представен попълнен индивидуален работен план, който е съгласуван на 30.01.2013 г. и съдържа седем цели, с което формално е спазено изискването на чл. 9, ал. 4 от Наредбата, но целите са много общо формулирани и не отговарят на изискванията на чл. 9, ал. 3 от Наредбата, а именно трябва да са в максимална степен конкретни, постижими, съгласувани с целите на административната структура като цяло и/или на административното звено и измерими по обем, качество и срокове. Това нарушение не е констатирано от решаващият съд. Общата формулировка на целите ограничава тяхната измеримост доколко са достигнати както по обем, така и по качество. Липсата на поставени точни срокове за изпълнение ограничава напълно възможността да бъде оценено изпълняването на целите през атестирания период. Тези нарушения представляват достатъчно основания да се приеме, че е допуснато особено съществено нарушение в първия етап от атестирането на служителя, което се е отразило и върху крайната оценка. В случая това е особено видно, защото в съдържанието на крайната оценка е цитирано неизпълнение на конкретни цели с номера 2, 3, 4 и 5 и неточно изпълнение на цел 7. Цел номер 7 е максимално неясно формулирана - "да изпълнява и други задачи възложени от директора" (запазен словоред и пунктуация от формуляра), поради което напълно неясно е и в какво се изразява неточното й изпълнение според мотивите на оценяващия ръководител освен в неизпълнение на една конкретна заповед от 14.08.2013 г., която не се намира като доказателство по делото. Оценяващият ръководител не е спазил показателите за оценка на изпълнението на длъжността, предвидени в чл. 14, ал. 1 от Наредбата, първият, от които е степента на постигане на целите в работния план, а вторият - показаните компетентности. На Емилия Илиева е определена годишна оценка "неприемливо изпълнение", която не е конкретно мотивирана с нормативните показатели, а с изрази, които не могат пряко да бъдат отнесени към тях. Мотивите на оценяващият ръководител не съдържат конкретно посочени обективни установими факти, които да подлежат на проверка, за да е възможен реален контрол на формираната въз основа на тях оценка. Единственият конкретен факт е неизпълнение на заповед от 14.08.2013 г., но със забележката, че е това е повод за образуване на дисциплинарно производство, чийто изход не е установен по делото, респективно не е ясно дали е действително е допуснато нарушение. Според настоящият съдебен състав особено съществено нарушение при формиране на годишната оценка представлява обстоятелството, че не са взети предвид коментарите на оценяващия ръководител, изготвени по повод междинната среща на 24.07.2013 г. (л. 149 от адм. д. 84/2014 г.). Годишната оценка на изпълнението на длъжността следва да отразява анализ на целия атестиран период, а в случая към 24.07.2013 г. оценяващият ръководител не само, че не е констатирал неизпълнение и не е отправил препоръки към служителя, а изрично е мотивирал впечатления за отговарящо напълно на изискванията изпълнение на възложената работа. Тези констатации от междинната среща показват, че поне за първата половина от оценявания период изпълнението на длъжността от Емилия Илиева е далеч от поставената й годишна оценка "неприемливо изпълнение". По изложените съображения, настоящият състав приема, че са налице допуснати нарушения, които се отразили върху достоверността на поставената оценка "неприемливо изпълнение". Процедурата за атестация на държавния служител не е спазена, което обосновава незаконосъобразност на прилагането на чл. 107, ал. 2 от ЗДСл от страна на органа по назначаването и основание по смисъла на чл. 146, т. 3 и т. 4 от АПК за отмяна на обжалваната заповед. Като е достигнал до противоположен правен извод, АС - Русе е постановил незаконосъобразно съдебно решение, което на основание чл. 221, ал. 2 от АПК подлежи на отмяна, а вместо него следва да бъде постановено друго, с което да бъде отменена Заповед № РД-08-7/04.02.2014 г., издадена от директора на Областна дирекция "Земеделие" гр. Русе. По водене на делото жалбоподателката е направила разноски в размер на 550 лв., които с оглед изхода на спора и направеното искане, липсата на възражение за прекомерност, ответната страна й дължи. По изложените съображения, Върховният административен съд, пето отделение