Решение № 2689 от 11.03.2026 г. на ВАС по адм. д. № 10049/2025 г.

Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по оспорване от „Елпром - ЕМЗ“ ООД, гр. Шабла на Методика за определяне размера на финансови корекции по проекти, финансирани от Оперативна програма за развитие на сектор „Рибарство“ 2007-2013г. /Методиката/, одобрена със Заповед № РД-142 от 31.03.2020г. на изпълнителния директор на Изпълнителна агенция по рибарство и аквакултури/ ИАРА/, обн. в неофициалния раздел на ДВ бр. 38 от 24.04.2020г. На основание чл. 189, ал.2 АПК към оспорването са се присъединили „Еврика ЗМ“ ЕООД, гр. Варна и „Фратерра“ ООД, гр. Шабла, конституирани като жалбоподатели с протоколно определение от 28.01.2026г. Оспорващите, чрез процесуалните си представители, поддържат, че са страни по договори за предоставяне на безвъзмездна помощ, финансирани в рамките на мярка 4.1 „Развитие на рибарските области“ на Оперативна програма за развитие на сектор „Рибарство“ 2007-2013г.(ОПРСР) и адресати на издадени от изпълнителния директор на ИАРА решения за налагане на финансова корекция от изплатената и сертифицирана безвъзмездна финансова помощ, определена въз основа на обжалваната Методика. Намират, че именно качеството им на адресати на цитираните решения обосновава правния им интерес от оспорването на атакувания акт, който пряко засяга тяхната правна сфера. Изтъкват, че административните съдилища и ВАС са последователни в разбирането си, че оспорената Методика е подзаконов нормативен акт, но считат, че обжалваният акт няма нито един от присъщите на тези актове белези. Сочат, че Методиката не е публикувана за целите на обществено обсъждане, а правната техника, използвана за съставянето й е в разрез с изискванията на закона, тъй като липсват членове и алинеи, както и групиране на части, дялове, глави и раздели. Акцентират, че дори самото наименование на акта не съответства на приложимите нормотворчески правила, а при обнародването й в неофициалния раздел на ДВ не е приложен редът за обнародване на нормативни актове. Развиват доводи, че разпоредбата на чл. 6, ал.6 от Закона за рибарството и аквакултурите /ЗРА/ не овластява изрично изпълнителния директор на ИАРА да издаде подзаконов нормативен акт, с който до доразвива предметното поле на посочената норма. Намират, че този извод следва пряко от мотивите към законопроекта на ЗИД ЗРА, с който е приета новата норма на чл. 6, ал.6 ЗРА, съгласно които „тези правила не са правно основание за издаването на решенията за налагане на финансова корекция“, но следва да се обнародват в ДВ „с цел публичност и прозрачност и за да достигнат до възможно най-широк кръг адресати“. Подчертават, че съгласно чл.7, ал.1 от Закона за Държавен вестник, в неговия неофициален раздел са обнародват актове с ненормативен характер, с оглед на което неправилното обнародване на Методиката следва да се отъждестви с липса на обнародване, представляващо особено съществено нарушение на административнопроизводствените правила, водещо до нищожност на акта. Идентично заключение следва и от липсата на компетентност на неговия издател, който не е изрично овластен с подзаконова нормотворческа компетентност. Считат, че разпоредбата на чл. 6, ал.6 ЗРА оправомощава изпълнителния директор с правомощието да „одобри“ правила, а не да „издаде“ или „приеме“ по смисъла на ЗНА подзаконов нормативен акт. Сочат още, че при одобряването на Методиката не е проведена обществена консултация, нито е изготвен доклад, съдържащ мотиви към законопроекта съобразно изискванията на чл. 26 и чл. 28, ал.1 ЗНА. В тези насоки излагат подробни доводи в жалбата и претендират да бъде обявена нищожността на оспорената Методика, а в условията на евентуалност – да бъде отменена изцяло. Ответникът – Изпълнителният директор на Изпълнителна агенция по рибарство и аквакултури, чрез процесуален представител, с писмено отговор изразява становище за неоснователност на оспорването от „Елпром- ЕМЗ“ ООД. Намира, че е оправомощен да одобри обжалваната Методика по силата на чл. 6, ал.6 ЗРА, а проектът на Правилата за определяне на размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ с наименование „Методика“ е предоставен за обществено обсъждане на заинтересованите лица. В периода на обществените консултации 12.02.-12.03.2020г. не са постъпили предложения и становища, за което на електронните страници на ИАРА е публикувано нарочно съобщение. Прокурорът от Върховна касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на оспорванията. Върховният административен съд, тричленен състав на Първо отделение, за да се произнесе, взе предвид следното: Оспорванията на „Елпром – ЕМЗ“ ООД и „Еврика ЗМ“ ЕООД са допустими като предявени от активно процесуално легитимирани с право на оспорване лица срещу годен за обжалване подзаконов нормативен акт. Оспорената Методика е одобрена на основание чл. 6, ал.6 ЗРА със Заповед № РД- 142 от 31.03.2020г. на Изпълнителния директор на ИАРА. Същата е обнародвана в неофициалния раздел на ДВ бр.38 от 24.04.2020г. С обжалваната Методика са приети правила във връзка с разпоредбите на чл. 56 от Регламент (ЕО) №1198/2006г. при извършване на проверки за дълготрайност на операциите, финансирани по ОПРСР и на изпълнение по задълженията от бенефициерите по договорите за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ. Според Раздел I от нея: „Целта на налагането на финансови корекции е да се възстанови ситуацията, при която 100 % от разходите, одобрени за финансиране по ОПРСР, са в съответствие с приложимото национално законодателство и правото на ЕС в тази област, както и със съответния договор. Методиката за определяне на размера на финансови корекции по проекти, финансирани от ОПРСР, следва да се прилага в случаи на нередности, които представляват нарушение на нормативни разпоредби и на договорите между ИАРА и ползвателите, получили безвъзмездна финансова помощ.“ При така очертаните цели, принципи и предметен обхват на оспорената Методика, анализът на съдържащите се в нея правила за поведение сочи, че те са общи по своя характер, имат многократно правно действие и се отнасят до неопределен и неограничен брой адресати. Именно тези характеристики на оспорения акт, субсумиращи се в хипотезите на чл. 75, ал.1 АПК и чл. 1а ЗНА, налагат извода, че обжалваната Методика е подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 7а ЗНА, с която са приети мерки на национално ниво, необходими за изпълнение и прилагане на посочените в нея актове на Европейския съюз. В качеството си на подзаконов нормативен акт Методиката е годен предмет на съдебно оспорване по реда на чл. 185 и сл. от АПК. / така и Решение № 7919 от 15.07.2025 г. по адм. д. № 6021/2025 г., VІІ отд. на ВАС, Решение № 8504 от 04.10.2022 г. по адм. д. № 4297/2022 г., VІІ отд. на ВАС и Определение № 14855/05.12.2017 г. по адм. д. № 13288/2017 г., петчленен състав от Първа колегия на ВАС, относимо към оспорването на Методика за определяне на санкциите след плащане по проекти по ПРСР 2007 - 2013, утвърдена от Изпълнителния директор на ДФ "Земеделие" и др./. Това заключение се подкрепя и от нормата на чл.6, ал.6 ЗРА, която изрично предвижда изготвянето на правила за определяне на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ, издаването на заповед за тяхното одобрение от законовоопределения компетентен орган и тяхното обнародване. Независимо, че Методиката и заповедта за одобряването й като вид актове не съответстват на установените в чл.7 ЗНА наименования на подзаконовите нормативни актове, то ВАС е имал възможност многократно да посочи, че характерът на акта се определя от неговото съдържание, а не от наименованието му. Що се отнася до начините, по които е структирирана Методиката и са формулирани нейните разпоредби, то настоящия състав намира, че те са в корелация с естеството на акта и възложената със закон компетентност за регулиране на конкретните обществени отношения, но не опровергават извода, че атакуваният акт притежава характеристиките на подзаконов такъв. Съгласно приложеното към оспорването на „Елпром – ЕМЗ“ ООД решение № РД-44/24.01.2025г., издадено от Изпълнителния директор на ИАРА, на дружеството е установена финансова корекция, чийто размер е определен по правилата на Методика за определяне размера на финансови корекции по проекти, финансирани от Оперативна програма за развитие на сектор „Рибарство“ 2007-2013г. Решението е обжалвано по съдебен ред, но неговият стабилитет не е настъпил към момента на приключване на устните състезания по настоящото дело / с Решение по адм. дело № 7537/2025г. на ВАС делото е върнато за ново разглеждане/, с оглед на което следва да се приеме, че за „Елпром ЕМЗ“ ООД е налице пряк, личен и непосредствен правен интерес от оспорване на процесната Методика, който обуславя възникването и надлежното упражняване на правото му на оспорване. Идентичен извод следва и спрямо „Еврика ЗМ“ ЕООД, което въз основа на осъществената от настоящия състав служебна справка по адм. дело № 1343/2025г. по описа на Административен съд – Варна също се легитимира като адресат на решение за налагане на финансова корекция. Този административен акт не е влязъл в сила, тъй като е обжалван по съдебен ред и образуваното производство е висящо. Установената с това решение финансова корекция е определена именно по правилата на оспорената Методика, с оглед на което следва да се приеме, че и за това дружеството е налице пряк, личен и непосредствен правен интерес от обжалването на атакувания нормативен акт и оспорването му е допустимо. Недопустимо обаче е оспорването от „Фратерра“ ЕООД. Съгласно разпоредбата на чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Република България, актовете и действията на администрацията, освен изрично посочените в закон, подлежат на съдебен контрол за законност. Визираната норма сочи, че правните субекти могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат. В решение № 21 от 26.10.1995 г. по к.д. № 18/95 г., КС на РБ е разяснил, че "административният акт "засяга" по смисъла на чл. 120, ал. 1 от Конституцията граждани и юридически лица, когато нарушава или застрашава техни права или законни интереси. Това обективно нарушаване или застрашаване на субективно право или законен интерес на гражданин или юридическо лице е материалноправното основание, обуславящо правния интерес от съдебно обжалване. За да се изясни съдържанието на това "засягане", разпоредбата на чл. 120, ал. 2 от Конституцията трябва да се тълкува в неразривна връзка и с чл. 56 от Конституцията, в който е уредено основното право на защита на всеки гражданин "когато са нарушени или застрашени негови права или законни интереси." Преценката, дали един административен акт нарушава или застрашава права или законни интереси на граждани и/или юридически лица, може да бъде извършена само от компетентния съд след изясняване на конкретните обстоятелства и тълкуване на конкретния административен акт. Недопустимо е обжалването на акта от лице, чиито права или законни интереси не са нарушени или застрашени." В този аспект следва да се посочи, че законният интерес не е идентичен с процесуално правнияти интерес, който съобразно чл. 159, т. 4 от АПК е положителна процесуална предпоставка от категорията на абсолютните, подлежаща на доказване във всеки конкретен случай. Именно с правния интерес се свързва признатата от закона възможност да се търси съдебна защита на засегнати права, свободи и законни интереси, с оглед на което в своята практика ВАС многократно е посочвал, че само прекият, личен и непосредствен правен интерес обуславя принадлежността на правото на оспорване. За да е пряк този интерес, то със самата отмяна на оспорения административен акт следва да бъде отстранена настъпилата вече или настъпващата щета от изпълнението му. За да е личен, той следва да е свързан със защита на свои субективни права, свободи и законни интереси. За да е непосредствен следва административният акт да засяга правната сфера на оспорващия, като отнема, изменя или ограничава права или противозаконно създава задължения за него или създава права за трето лице, с което го уврежда. Посочените принципни съображения, приложени към оспорването, депозирано от „Фратерра“ ООД, налагат извод, че за този присъединил се жалбоподател не е налице пряк правен интерес от релевираното оспорване на обжалваната Методика. Действително, „Фратерра“ ООД се легитимира като адресат на приложеното решение за налагане на финансова корекция, но към момента на приключване на устните състезания по делото този индивидуален административен акт е влязъл в сила, а с настъпването на неговия стабилитет прекият интерес на дружеството от оспорване на Методиката е отпаднал. Това е така, тъй като с отмяната на подзаконовия нормативен акт няма да бъде отстранена настъпилата вече или настъпващата щета от изпълнението му. Доколкото дружеството не поддържа, че договорът му от 2015г. с ИАРА все още е действащ, а и оспореният акт е приложим за програмен период 2007-2013г., то не може да се приеме, че Методиката би могла да засегне негови права, свободи или законни интереси по смисъла на чл. 186, ал.1 АПК. Ето защо, „Фратерра“ ООД не се явява активно процесуално легитимирана с право на оспорване на атакуваната методика, с оглед на което предявената от него жалба следва да се остави без разглеждане, а производството в тази му част да бъде прекратено. Разгледани по същество оспорванията на „Елпром - ЕМЗ“ ООД и „Еврика ЗМ“ ЕООД са основателни. Съгласно чл. 5, ал. 5 от Конституцията на Република България нормативните актове се обнародват в "Държавен вестник". В същия смисъл са и разпоредбите на чл. 78, ал. 2 АПК и чл. 37, ал. 1 ЗНА. В своята практика ВАС е последователен в разбирането си, че влизането в сила на нормативните актове е обусловено от изпълнение на изискването за обнародването им в "Държавен вестник". Именно обнародването на нормативните актове е условие за превръщането им в част от действащото право и е финален елемент от фактическия състав на тяхното издаване, представляващ условие за влизането им в сила и проявление на правното им действие. Чрез обнародването в "Държавен вестник" нормативните акове се довеждат до всеобщо знание и се определя началният момент, от който същите произвеждат действие. Тъй като до публикуването му нормативният акт не съществува като юридически факт, то необнародването на акта води до неизпънение на фактическия състав, обуславящ влизането му в сила и го опорочава до степен на нищожност. В случая, между страните не е спорно, че оспорената Методика и заповедта за одобрението й са обнародвани в неофициалния раздел на ДВ. Спорът е може ли обнародването в неофициалния раздел на ДВ да се приравни с дължимото по чл. 78, ал.2 АПК, чл. 37, ал.1 ЗНА във вр. с чл. 4, ал. 1, т. 12 от Закона за Държавен вестник обнародване в неговия официален раздел. В тази връзка оспорващите основателно поддържат, че обнародването на нормативните актове е уредено с императивни норми като дейност по тяхното разгласяване и оповестяване. Обнародването не се свежда до формална процедура в рамките на приемането на един нормативен акт, а го оповестява и прави ясен момента на влизането му в сила. Обнародването осигурява прозрачност и допринася за отчетността на административните органи, за върховенството на правото и за гарантиране на правата на гражданите. В контекста на принципа на разделение на властите, който установява механизъм за възпиране и контрол, обнародването има съществена роля в поддържането на баланса по между им. Сравнителният анализ на разпоредбите на чл.4, ал.1 и чл. 7, ал. 1 ЗДВ сочи, че както оповестяванията в официалния раздел, така и в неофициалния раздел на ДВ, са дефинирани от законодателя като „обнародване“. За разлика от тях, член 7, ал. 4 ЗДВ определя като „публикации“ обявленията, съобщенията и поканите с рекламен или с търговски характер. Отликата между обнародването и публикациите е в интензитета на тяхната оповестителна функция, скрепена в първия случай и с правни последици, обуславящи началото на vacatio legis, с изтичането на който нормативният акт влиза в сила. Приложимата нормативна уредба обаче, включително и чл. 41, ал.1 ЗНА, не обвързват обнародването и деня, в който то е направено на съответния брой на Държавен вестник, с обстоятелството дали това обнародване е в неговия официален или неофициален раздел. Безспорно, обнародването в неофициалния раздел при задължение за обнародване на подзаконов нормативен акт в официалния раздел на ДВ представлява нарушение на административнопроизводствените правила по издаване на акта, но това нарушение не може да се квалифицира като толкова съществено, че да доведе до извод за неговата нищожност. Определящо е, че с обнародването на акта, той е разгласен именно чрез ДВ и е доведен до знанието на своите адресати, като е конкретизиран и деня, в което това е сторено, с оглед на което следва да се приеме, че основната цел на обнародването е изпълнена - до знанието на лицата е достигнало съдържанието на одобрената Методика. Ето защо, не би могло да се приеме, че неправомерното обнародване на оспорения акт и одобряващата го заповед в неофициалния раздел на ДВ вместо в официалния следва да се отъждестви с липсата на обнародване, а от там до обуслови извод за нищожност на Методиката на това основание. Несподелими са и другите аргументи на оспорващите за нищожност на Методиката като издадена от материално некомпетентен административен орган. Съгласно чл. 2, ал.1 ЗНА, нормативни актове могат да издават само органите, предвидени от Конститицията, или от закон. Именно с изричната нормата на чл. 6, ал.6 ЗРА, изпълнителният директор на ИАРА е овластен да одобри със заповед правила за определяне на размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ, които по своето съдържание и съобразно изложените по - горе съображения са административноправни норми, отнасящи се за неопределен и неограничен брой адресати с многократно правно действие. Друг извод не следва от мотивите към Проекта на ЗИД ЗРА от 07.10.2019г., които акцентират на присъщата за обнародването на подзаконов нормативен акт цел на публичност и прозрачност, но не сочат към извод, че на изпълнителния директор на ИАРА е предоставена материална компетентност единствено за одобрение на вътрешнослужебен акт, а не на подзаконов такъв. / така и Решение № 5935 от 12.05.2017г. по адм. дело № 5611/2016 г., VІ отд. на ВАС/. При липсата на основания за обявяване на нищожността на оспорената Методика настоящият състав дължи произнасяне по релевираните в условията на евентуалност искания за нейната отмяна. В този аспект оспорващите правомерно сочат, че разпоредбата на чл. 26, ал.2 ЗНА задължава съставителя на проекта на нормативен акт, преди внасянето му за издаване или приемане от компетентния орган, да го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, и предварителната оценка на въздействието по чл. 20. Когато съставителят на проекта е орган на изпълнителната власт, публикуването се извършва на Портала за обществени консултации. Видно от представената административна преписка по издаване на оспорения акт, Методиката е публикувана единствено на електронните страници на ИАРА и ОПРСР 207-2013г., но не и на Портала за обществени консултации. След изтичането на срока по чл. 26, ал.3 ЗНА е изготвена справка, озаглавена „Доклад“, който също не е публикуван едновременно и на Портала съгласно изискванията на ал.5. Към проекта на Методиката липсват каквито и да е мотиви с изискуемото по чл. 28, ал.2 ЗНА съдържание, а изисквания на посочената норма са императивни, тъй като са гаранция за спазването на принципите за обоснованост, откритост, стабилност и съгласуваност при изработването и приемането на проект на нормативен акт. Именно поради това чл. 28, ал. 3 ЗНА ясно сочи, че проектът на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2, не се обсъжда от компетентния орган, тъй като липсата на обосновка представлява съществено нарушение на административно производствените правила. Това нарушение пряко рефлектира върху волята на издателя на акта, с оглед на което обуславя извод за неговата незаконосъобразност. С оглед гореизложеното оспорената Методика като незаконосъобразен подзаконов нормативен акт следва да бъде отменена в нейната цялост. Предвид изхода на спора и направеното искане ИАРА следва да бъде осъдена да заплати на „Еврика ЗМ“ ЕООД разноски в размер на 1329 евро на основание чл. 196 във вр.с чл.143, ал.1 АПК. В случай, че решението не бъде обжалвано или бъде оставено в сила при обжалване, съгласно чл. 194, ал. 1 АПК същото следва да бъде обнародвано в "Държавен вестник". Така мотивиран и на основание чл. 193, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, състав на Първо определение