Решение № 7912 от 29.06.2015 г. на ВАС по адм. д. № 9514/2014 г.

Решение № 7912 от 29.06.2015 г. на ВАС по адм. д. № 9514/2014 г., III о., докладчик председателят Жанета Петрова Кметът на община Ямбол е подал касационна жалба срещу решението от 11.06.2014 г. по адм. дело № 52/2014 г. по описа на Административния съд - Ямбол, с което е било отменено решението по точка пета от дневния ред на XXXII заседание на Общинския съвет - Ямбол, проведено на 14.02.2014 г., за приемането на Правилник за устройството и дейността на Музей за бойната слава - град Ямбол. Направени са оплаквания за неправилност на решението и е поискана отмяната му поради противоречие с материалноправните разпоредби и целта на закона, които, макар квалифицирани по този начин, по същността представляват оплаквания за недопустимост на постановеното решение. Управителят на област с административен център Ямбол не е взел становище. Представителят на Върховната административна прокуратура е дал заключение, че решението е правилно и следва да бъде оставено в сила. Върховният административен съд, като провери допустимостта на решението с оглед направеното касационно оплакване, намира, че жалбата е основателна. Производството пред административния съд е започнало по оспорване на областния управител на основание чл. 45, ал. 8 от Закона за местното самоуправление и местната администрация. Със заповед № АК11/0004 от 26.02.2014 г. областният управител върнал на Общинския съвет - Ямбол, върнал на Общинския съвет - Ямбол решението по точка пета от дневния ред на XXXII заседание на Общинския съвет - Ямбол, проведено на 14.02.2014 г. Тъй като общинският съвет не се произнесъл в 14-дневен срок от получаване на върнатото решение, областният управител отнесъл спора до съда. Административният съд е установил, че кметът на община Ямбол направил предложение от 30.01.2014 г. до Общинския съвет - Ямбол за приемането на Правилник за устройството и дейността на Музей за бойната слава - град Ямбол. С решение по точка пета от дневния ред на XXXII заседание на Общинския съвет - Ямбол, проведено на 14.02.2014 г., бил приет Правилник за устройството и дейността на Музей за бойната слава - град Ямбол. Решението било взето с 22 гласа "за", 2 гласа "против" и 1 "въздържал се". От правна страна съдът приел, че оспорването е допустимо, тъй като върнатото за ново обсъждане решение не е било разгледано отново от общинския съвет в срока по чл. 45, ал. 7 от Закона за местното самоуправление и местната администрация. Според съда, оспореният административен акт бил издаден в писмена форма, от компетентен орган, който упражнил правомощието си по чл. 21, ал. 1, т. 23 от Закона за местното самоуправление и местната администрация във връзка с чл. 29, ал. 1, т. 3 от Закона за културното наследство. При издаването на акта обаче били допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, които уреждат издаването на нормативни актове. Административният съд посочил, че правилникът е нормативен административен акт, който се отнася до неопределен брой адресати и има многократно действие. С него се уреждали дните и часовете на посещения, индивидуалните и групови посещения, цените на входните билети, преференциите за деца, учащи се, пенсионери, хора с увреждания и други. При издаването му бил нарушен чл. 26, ал. 2 от Закона за нормативните актове, който задължава съставителя на проекта да го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта, преди проектът да бъде внесен за издаване или приемане от компетентния орган. Към проекта за нормативен акт липсвали мотиви със съдържание, каквото предвижда чл. 28, ал. 3 от Закона за нормативните актове. Поради тези нарушения съдът отменил оспореното решение на Общинския съвет - Ямбол. Решението е подписано от чл. на съдебния състав с особено мнение, според което оспорването е недопустимо, тъй като областният управител е оспорил пред съда акт, който не подлежи на съдебен контрол. Касационната инстанция намира, че решението е недопустимо. По аргумент от чл. 45, ал. 4 от Закона за местното самоуправление и местната администрация следва да се приеме, че областният управител може да оспори пред административния съд не всички актове, приети от общинския съвет, а само онези от тях, които представляват индивидуални, общи и нормативни административни актове. Правилникът, приет с решението по точка пета от дневния ред на XXXII заседание на Общинския съвет - Ямбол, не носи характеристиките на някой от посочените административни актове, поради което съдът не е имал правото и задължението да се произнесе по повдигнатия пред него спор. Административният съд е дал неправилна квалификация на оспорения акт, като го е определил като нормативен административен акт. Отделно от това не е направил разграничение между решението на общинския съвет и правилника, приет с това решение, поради което е обсъждал в мотивите правилника като нормативен акт, а е отменил оспореното от областния управител решение на общинския съвет. Нормативните актове като общи правила за поведение се приемат от държавните органи чрез съответния акт, с който тези органи упражняват възложените им правомощия: Министерският съвет на Република България издава постановления, когато приема правилници, наредби или инструкции или когато урежда съобразно законите неуредени от тях обществени отношения в областта на неговата изпълнителна и разпоредителна дейност (чл. 6 ЗНА); общинските съвети издават наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение, които приемат с решение. Решението, с което се приема нормативният акт, е елемент от формата на този акт, поради което не би могло да е предмет на произнасянето на съда вместо самия нормативен акт. В разглеждания случай следва да се приеме, че правилникът не e нормативен акт. Правилникът се характеризира като нормативен акт, когато се издава за прилагане на закон в неговата цялост или урежда организацията на държавни и местни органи или за вътрешния ред на тяхната дейност (чл. 7, ал. 1 ЗНА). Общинският съвет - Ямбол е приел правилник за устройството и дейността на общински музей, който не е държавен или местен орган, а културна и научна организация, която издирва, изучава, опазва и представя културни ценности, природни образци и антропологични останки с познавателна, образователна и естетическа цел (чл. 24 ЗКН). Правилникът на Музея на бойната слава - Ямбол не съдържа правни норми като общи правила за поведение, адресирани към неопределен кръг субекти, а правила за реда на представяне и популяризиране на съответните културни ценности. Погрешната преценка на съда по отношение на вида на оспорения акт е станала причина за прилагането на съдопроизводствени правила по глава десета, раздел трети от Административнопроцесуалния кодекс и до постановяването на недопустимо решение в разширен състав, който има компетентност да се произнася само, ако се обжалва издаден от общинския съвет нормативен акт. С оглед направените констатации решението на административния съд следва да се обезсили и оспорването на областния управител да се остави без разглеждане, като се постанови прекратяване на съдебното производство. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 3 АПК Върховният административен съд