Решение № 6871 от 19.06.2026 г. на ВАС по адм. д. № 404/2026 г.

Производството е по реда на чл. 216, ал. 1 от Закона за обществените поръчки (ЗОП) във връзка с чл. 208-228 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от ДЗЗД „ЧИСТ ВЪЗДУХ–СОФИЯ“, със съдружници: „БЪЛГАРО–АВСТРИЙСКА КОНСУЛТАНТСКА КОМПАНИЯ“ АД, ЕИК 175129387, и „МЕНИДЖЪР ГРУП“ АД, ЕИК 205372309, представлявано от управителя на ДЗЗД Ц. И. Н., чрез пълномощник адв. Х. Василева, против решение № 1157 от 04.12.2025г., постановено от Комисията за защита на конкуренцията (КЗК, Комисията) по преписка № КЗК-844/2025г. В касационната жалба са наведени доводи, че атакуваното решение на КЗК е неправилно поради допуснати съществени нарушения на производствените правила и нарушения на материалния закон. Изложени са подробни съображения, с които се отричат изводите на КЗК за допуснати пропуски в дейността на помощния орган на възложителя във връзка с възприетия от него формален подход при оценката на офертата на класирания на първо място участник, настоящ касатор. Наред с това се възразява срещу разсъжденията на КЗК за същността и значението на понятието „автореференция“, довели, според касатора, до погрешната й преценка за характера на представените от дружеството документи–референции за експерти с номера № 4, 5, 16, 17, 18 и 19, неправилно квалифицирани като „автореференции“. Прави се искане за отмяна на решението на КЗК и произнасяне по същество с отхвърляне на жалбата на „Норстат“ ДЗЗД срещу решението за определяне на изпълнител. Ответникът – заместник-кмет на Столична община не взема становище по касационната жалба. Ответникът – „Норстат“ ДЗЗД, чрез пълномощник адв. И. Беров, счита касационната жалба за неоснователна и моли решението на КЗК за бъде оставено в сила. Като прецени данните по делото, Върховният административен съд, четвърто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима - подадена от надлежна страна в преклузивния срок, визиран в нормата на чл. 216, ал. 1 ЗОП. Разгледана по същество касационната жалба е основателна по следните съображения: Производството пред КЗК по преписка № КЗК-844/2025г. е образувано по жалба на „Норстат“ ДЗЗД срещу решение № D48378059 от 17.09.2025 г. на заместник-кмета на Столична община /упълномощено лице, съгл. чл. 7, ал. 1 ЗОП, съгласно заповед № СОА23-РД09-2482/17.11.2023 г. на кмета на Столична община/, за класиране на участниците и определяне на изпълнител на обществена поръчка, след проведена процедура по вид "открита процедура" за възлагане на обществена поръчка с предмет: "Техническа подкрепа за: набиране на заявления от представители на целевата група за подмяна на топлоуреди, оказване на съдействие на потенциалните крайни получатели на помощта за попълване и подаване на изискуемите документи, посещения на място по домовете (обходи), както и за подписване на договори между Столична община и гражданите, крайни получатели на помощта, за подмяна на топлоуреди на твърдо гориво с екологични алтернативи, разработване на електронен онлайн калкулатор, поддръжка и надграждане на съществуваща информационна система за обработка на информацията от заявленията/формулярите и приложените документи", открита с решение № F687221/13.05.2025 г. на възложителя, вписана в Регистъра по обществените поръчки към АОП под уникален номер 00087/2025-0100. С обжалвания акт е обявено класирането на участниците в процедурата, като класираният на първо място участник – ДЗЗД „ЧИСТ ВЪЗДУХ–СОФИЯ“ е определен за изпълнител на обществената поръчка, а жалбоподателят „Норстат“ ДЗЗД е класиран на второ място. С обжалваното решение № 1157 от 04.12.2025г. е отменено решение № D4837805/17.09.2025 г. на заместник-кмета на Столична община за определяне на изпълнител на обществена поръчка с гореописан предмет, като процедурата е върната на етап ново мотивирано разглеждане на техническото предложение на ДЗЗД „ЧИСТ ВЪЗДУХ–СОФИЯ“ при съобразяване с указанията, дадени в решението, и е възложено на Столична община да заплати на „Норстат“ ДЗЗД направените по производството разноски в общ размер от 4000 лв. За да постанови този резултат, КЗК е счела за основателни доводите на жалбоподателя „Норстат“ ДЗЗД, че при проверката за съответствие на офертата на определения за изпълнител участник ДЗЗД „ЧИСТ ВЪЗДУХ–СОФИЯ“ с поставените в документацията изисквания комисията на възложителя е възприела формален подход, свидетелстващ за липса на действителен и конкретен анализ на относимите обстоятелства. При което е обективно неустановимо как помощният орган е преценил, че за всеки ключов експерт се доказва необходимия специфичен опит, който да доведе до оценяването му с максималните възможни точки, съгласно избраната от възложителя скала за оценяване по показател П1 от утвърдената Методика. На следващо място, КЗК е приела за основателни и допълнително изложените аргументи, че в техническото предложение на определения за изпълнител, за ключови експерти № 4, 5, 16, 17, 18 и 19 са представени референции, по същество представляващи автореференции, за които в Методиката ясно е указано, че не се приемат за документални доказателства. Решението на КЗК е правилно. В депозираната пред КЗК жалба от класирания на второ място участник в процедурата са релевирани оплаквания, че всички предложени от класирания на първо място и определен за изпълнител участник ключови експерти не отговарят на условията за получаване на минималния брой точки – за специфичен професионален опит по показател П1 от Методиката за оценка и/или не отговарят на изискванията за квалификация. Впоследствие, с допълнително подадена молба, тези оплаквания са доразвити и конкретизирани, като конкретно се твърди, че за част от ключовите експерти участникът е представил автореференции, независимо че Методиката изрично ги изключва като допустими доказателства. От документацията за обществената поръчка се установява, че в Раздел V. „Екип от експерти“ от техническата спецификация е предвидено изпълнителят да разполага с екип от ключови експерти, необходими за изпълнение на поръчката: „Ръководител на екипа“; „Координатор“; „Административен сътрудник“; „Юрист“ (2 броя); „Отопление, вентилация и климатизация“ (6 броя); „Строителен инженер“ (2 броя); „Администратор“ (6 броя). Според Методиката за определяне на комплексната оценка на офертите, показателите и относителната им тежест /Методиката/ класирането на офертите се извършва в зависимост от комплексната оценка, която се формира като сбор от получените точки по отделните показатели за оценка. Максималната комплексна оценка КО=100 точки, се изчислява по формулата: КО= П1х0,40+П2х0,60, където П1–точките, получени по показател „Професионална компетентност на екипа за изпълнение“. Оценката по показател П1 представлява оценка на професионалната компетентност на екипа за изпълнение, предложен от участника. Максималната оценка, която може да получи оферта на участник по показател П1 е 100 точки, а относителната тежест на показателя в комплексната оценка на участника е 40%. Точките по показателя се получават след сумиране на получените точки за всеки един от експертите от екипа за изпълнение. Предложеният екип за изпълнение трябва да съдържа минимум следните експерти: Ключов експерт 1 „Ръководител на екипа“; Ключов експерт 2 „Координатор“; Ключов експерт 3 „Административен сътрудник“; Ключови експерти 4 и 5 „Юрист“; Ключови експерти 6, 7, 8, 9, 10 и 11 „Отопление, вентилация и климатизация“; Ключови експерти 12 и 13 „Строителен инженер“; Ключови експерти 14, 15, 16, 17, 18 и 19 „Администратор“, с конкретно посочени за всеки експерт изискуема квалификация и специфичен професионален опит. В Методиката е отбелязано, че след като прецени, че съответните експерти отговарят на изискванията за квалификация, комисията поставя съответния брой точки при съобразяване с избраната от възложителя скала за оценяване, съобразно декларирания специфичен опит. Видно от Протокол № 2/22.07.2025г., отразяващ дейността на оценителната комисия, е възприет еднакъв формален подход при преглед, оценка и анализ на техническите предложения на допуснатите четирима участника – ДЗЗД „ЧИСТ ВЪЗДУХ-СОФИЯ“, „ЕЪР ЛУКС СИСТЕМИ“ ЕООД, „НОРСТАТ“ ДЗЗД и ДЗЗД „ТП СОФИЯ 2025“. Първо е отбелязано, че предложените ключови експерти отговарят на изискванията за квалификация, а след това – за всеки от изброените 19 експерта е посочено, че се доказва изискуемия опит, обуславящ присъждане на максималния брой точки съобразно утвърдената скала за оценяване. Видно е, че липсва не само детайлно и изчерпателно, а каквото и да било описание по отношение на всеки от предлаганите експерти, каква е неговата квалификация и какъв е специфичния му професионален опит. Използвана е обща формулировка, че комисията е установила, че за всеки от ключовите експерти се доказва опит в съответната област /с конкретен цитат/, даващ основание за присъждане на максималния брой точки съгласно скалата за оценяване, която предвижда различен брой точки в зависимост от декларирания опит /напр. за ключов експерт 1 „Ръководител на екипа“ декларираният опит дава максимален брой точки – 10, но също 1, 3 и 6 точки, в зависимост от спецификата на опита/. Вярно е, че за резултатите от своята работа комисията е изготвила протоколи и доклад, последният с изискуемото съдържание по чл. 60, ал. 1 ППЗОП. Вярно е също така, че в приложимата нормативна уредба не е разписано как точно помощната комисия отразява действията си по преглед и анализ на техническите предложения на участниците, още по-малко съществува изискване комисията да възпроизвежда изцяло/отчасти информация от офертите на участниците в изготвените от нея протокол и доклад. Но в случая, както се каза, видно от протокол № 2 от 22.07.2025г., подходът на помощния орган при преценката за съответствие на техническото предложение е лишен дори от минимално ниво на конкретика и яснота – нито са изброени конкретно предложените експерти, нито са цитирани документи, удостоверяващи изискуемата им квалификация и специфичен професионален опит. Аргументацията е формулирана твърде общо, по начин, който би могъл да бъде отнесен към всяко друго техническо предложение. Формулировките в съставения Протокол № 2 могат да бъдат приложени към произволно техническо предложение и не отразяват спецификите на конкретната обществена поръчка. Това се отнася до констатации от типа: „След като прецени, че съответните експерти отговарят на изискванията за квалификация, комисията постави съответния брой точки при съобразяване с избраната от възложителя скала за оценяване, съобразно декларирания специфичен опит, относим към показател – „Професионална компетентност на екипа за изпълнение (П1)….“; „…Ключов експерт 1 „Ръководител на екипа“ – 10 точки. Комисията установи, че се доказва опит на ръководна позиция в изпълнението на три или повече дейности с предмет, идентичен или сходен с предмета на обществената поръчка, като поне една от дейностите е с "насоченост в областта на опазване на околната среда (опазване на въздуха; опазване на води; управление на отпадъци; биоразнообразие или еквивалентни дейности относно опазването на околната среда)";…“ и т.н. Тези констатации не съдържат индивидуализирана връзка с конкретните ключови експерти и тяхната квалификация и опит, представени в офертата на класирания на първо място участник. Поради бланкетния характер на направените обобщения, правилно КЗК е счела, че се касае за подход на формално приемане на дадено техническо предложение за съответстващо на изискванията на възложителя, като чрез цитат от документацията какъв е изисквания специфичен опит е изведено заключение, че такъв опит е налице. След като използваните изрази са еднакво приложими към всяко едно предложение, те не позволяват да се разбере в какво се изразява съответствието на офертата на класирания на първо място участник, съответно предимството му спрямо останалите икономически оператори. По този начин се създава риск от произволна и немотивирана оценка на предложенията, която не е съобразена с принципа на равнопоставеност при възлагане на обществените поръчки. Мотивите на комисията по чл. 103, ал. 1 ЗОП се основават на хипотетичен, а не реален анализ и преценка, без от тях да може да се установи защо предложения от участника екип за изпълнение и включените в него ключови експерти отговарят на изискванията за квалификация, какъв специфичен опит притежава всеки от ключовите експерти и че за така декларирания опит му се следват максимален брой точки, предвидени за съответната позиция. Буквалното преписване на заложени от възложителя изисквания в документацията за участие, подкрепено единствено с обща и декларативна констатация за установено съответствие по отношение на техническото предложение на избрания изпълнител, не би могло да обоснове мотивираност на действията на помощния орган. Що се отнася до конкретно наведеното от жалбоподателя твърдение, с допълнително представена от него молба, каасещо използването на т.нар. „автореференции“, доказващи специфичния професионален опит на експерти № 4, 5, 16, 17, 18 и 19, следва да се съобрази следното: В Методиката за определяне на комплексната оценка на офертите, показателите и относителната им тежест /Методиката/, част от документацията за обществената поръчка, в частта за Показател – Професионална компетентност на екипа за изпълнение (П1), под черта са предвидени две забележки: „Забележка 1: Условията, посочени за получаване на минималния брой точки за съответния експерт, да се считат като минимални изисквания. В случай че за някои от описаните по-горе експерти не са изпълнени условията за получаване на минималния брой точки или пък същите не отговарят на изискванията за квалификация, участникът ще бъде отстранен от участие. Забележка 2: Освен информация за доказване на изискванията към експертите, подлежащи на оценка, която се попълва в образеца на предложение за изпълнение, следва да се представят и документи към настоящото предложение за изпълнение на поръчката, доказващи квалификацията и специфичния професионален опит на всеки един от посочените експерти. Примерните документи за доказване на специфичния професионален опит са копия на референции, договори за възлагане на дейности, трудови и/или граждански договори, длъжностни характеристики, приемо-предавателни протоколи и други, които доказват по недвусмислен начин заявената от участника информация. Автореференции не се приемат за документални доказателства.“ КЗК е установила, че представените от ДЗЗД „ЧИСТ ВЪЗДУХ-СОФИЯ“ референции за експертите с номера № 4, 5, 16, 17, 18 и 19 са издадени от "МЕНИДЖЪР ГРУП" АД, пряк участник в ДЗЗД „ЧИСТ ВЪЗДУХ-СОФИЯ“ (за ключов експерт № 19 – С. И.), както и от „ВХОД МЕНИДЖЪР“ ЕООД (за ключови експерти: № 4 – А. Г.; № 5 – А. Л.; № 16 – Д. Л.; № 17 – Е. Н.; № 18 – К. Г.), с едноличен собственик на капитала на дружеството - "МЕНИДЖЪР ГРУП" АД, т.е. дъщерно дружество на участник в ДЗЗД „ЧИСТ ВЪЗДУХ-СОФИЯ“. С оглед на което е направен извод, че референциите са издадени от дружество, участник в консорциума, и от негови свързани дружества, и по същността си представляват автореференции, изрично изключени от Методиката като възможни документи, доказващи опит на съответния експерт, като така констатираният порок сочи на явно несъответствие с документацията за участие и е достатъчно основание за отстраняване на участника от процедурата, по реда на чл. 107, т. 1 и/или 2 ЗОП. Настоящият съдебен състав споделя преценката на КЗК по отношение на представените от ДЗЗД „ЧИСТ ВЪЗДУХ-СОФИЯ“ референции за експертите с номера № 4, 5, 16, 17, 18, 19 и квалифицирането им като „автореференции“. Вярно е, че нито в документацията за разглежданата обществена поръчка, нито в ЗОП или в правилника за неговото прилагане, се съдържа легална дефиниция на понятието „автореференция“. Ето защо понятието следва да се разбира и прилага в неговия общоприет смисъл. Референцията представлява препоръка, сведение, отзив за някого или нещо, съответно - при автореференцията тази информация се дава от самото лице, за което се отнася. В контекста на материята по ЗОП понятието се свързва с препоръка/референция, дадена от самия участник за доказване на съответствието му с определени изисквания, напр. участник доказва опит, капацитет или качество чрез позоваване на собствена декларация /без външно потвърждение, напр. референция от възложител, приемо-предавателен протокол и т.н./ или дадено твърдение/декларирани данни се доказват чрез документ, издаден от самия субект, за когото се отнасят твърдението/данните. В случая референциите са издадени за експерти от екипа на „ВХОД МЕНИДЖЪР“ ЕООД, което е дъщерно дружество на "МЕНИДЖЪР ГРУП" АД /пряк участник в ДЗЗД „ЧИСТ ВЪЗДУХ-СОФИЯ“/, като "МЕНИДЖЪР ГРУП" АД притежава 100% от капитала на „ВХОД МЕНИДЖЪР“ ЕООД. Безспорно е, че двете дружества представляват „свързани лица“ по смисъла на § 2, т. 45 ДР на ЗОП, поради което изготвените от дъщерното дружество референции за притежаван специфичен професионален опит от ключови експерти № 4, 5, 16, 17, 18, които да послужат на дружеството майка, следва да се разглеждат именно като автореференции. Вярно е, че съдебната практика приема, че автореференция може да бъде използвана, ако е подкрепена с доказателства, изготвени от трети лица (възложители) или договори/документи, потвърждаващи декларираните за съответното лице обстоятелства (напр. решение № 1039 от 10.02.2025 г. по адм. д. № 11948/2024 г. на ВАС). Няма пречка участник в обществена поръчка да даде референция за лицата от собствения си екип, но при положение че е съпроводена от трудови договори или други документи, доказващи, че лицето е участвало в съответните дейности. В случая обаче, от една страна, видно от условията на процедурата, автореференциите изрично са изключени като документални доказателства, а от друга – като допълнителни доказателства към офертата на ДЗЗД „ЧИСТ ВЪЗДУХ-СОФИЯ“ са приложени копия на трудови договори /без длъжностни характеристики/, от които не може да се установи характера на извършваната трудова дейност, а оттам и наличието на изискуемия специфичен опит, който да е пряко свързан с възлаганите дейности. Останалите приложени доказателства – различни договори за услуги, по които страна /изпълнител/ е „ВХОД МЕНИДЖЪР“ ЕООД, а възложител е съответната Етажна собственост, по никакъв начин не установяват връзка между съответния предложен ключов експерти и възложената услуга – „пакет управление“ на обект – етажна собственост, тъй като в договора липсват вписани данни кои лица от екипа на изпълнителя ще извършват дейността по управление на ЕС. Ето защо основателно КЗК е приела, че за предложените от обединението експерти с номера № 4, 5, 16, 17, 18, 19 не е доказано съответствие с минималните задължителни изисквания за специфичен професионален опит. При положение че автореференцията удостоверява благоприятни за самия експерт факти, без всякакво съмнение следва да бъде съпроводена от допълнителни документи, доказващи тези факти. В случая тяхната липса има за законосъобразна последица отстраняване на участника от по-нататъшно участие в процедурата, което не е сторено, в каквато насока са правилните указания на КЗК. За разлика от хипотезата на чл. 104, ал. 5 ЗОП, в конкретния случай възложителят не може да изисква предоставяне на разяснения или допълнителни доказателства за опита на ключовите експерти, защото това би довело до промяна на техническото предложение на обединението. Поради всичко изложено, като е достигнала до същия извод по идентични съображения, КЗК е постановила правилно решение, което следва да бъде оставено в сила. Предвид изхода на спора в полза на ответника „Норстат“ ДЗЗД следва да бъдат присъдени претендираните от него разноски за адвокатско възнаграждение за касационната инстанция в размер на 1000 евро, платени в брой съгласно приложен на л. 48 от делото договор за правна защита и съдействие. На основание на горното и на чл. 216, ал. 7 ЗОП във връзка чл. 221, ал. 2, изр. първо АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение,