Решение № 146 от 6.01.2021 г. на ВАС по адм. д. № 11220/2020 г.

Решение № 146 от 6.01.2021 г. на ВАС по адм. д. № 11220/2020 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Александър Митрев Производството е по чл. 208 и сл. във връзка с чл. 185, ал. 1 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на от Община Карлово срещу решение № 9052/08.07.2020 г., постановено по адм. д. № 15332/2018 г. по описа на ВАС, Шесто отделение, с което е отхвърлена жалбата на община Карлово срещу писмо изх. № 08-00-657/9.10.2018 г. на министъра на околната среда и водите относно внесено от община Карлово предложение за прекатегоризиране в Природен парк на част от територията на Национален парк "Централен Балкан", съвпадаща с част от землището на гр. Калофер, на основание чл. 41, т. 4 от Закона за защитените територии В касационната жалба са развити доводи за неправилност поради съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост, моли се обжалваното решение да бъде изцяло отменено и вместо него да бъде постановено друго, с което жалбата да се уважи. Ответникът Министърът на околната среда и водите изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Настоящата инстанция счита, че касационното оспорване е процесуално допустимо, но по същество е неоснователно, поради следните съображения: От фактическа страна, началото на административното производство е поставено с направеното от Община Карлово предложение с правно основание чл. 36, ал. 2 ЗЗТ за прекатегоризиране в Природен парк на част от територията на НПЦБ, съвпадаща с част от землището на гр. Калофер. Упражненото правомощие е мотивирано с решения на ОбС – Карлово, с които на основание чл. 21, ал. 1, т. 23 ЗМСМА кметът на общината е задължен да внесе предложение по чл. 36, ал. 2, вр. чл. 41, т. 3 ЗЗТ (Решение № 97, обективирано в протокол № 37/26.04.2018 г. от заседание на ОбС – Карлово, потвърдено с Решение № 998 по протокол № 38 от 31.05.2018 г.). Същите са обосновани с факта на проведено събрание за организиране на гражданска инициатива по реда на Закона за прякото участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление. Инициативата има за цел провеждането на процедура по прекатегоризация на част от НПЦБ, съвпадаща с част от землището на гр. Калофер. Като причина за исканата промяна на защитената територия е изтъкната невъзможността собствениците на над 2 300 дка – частни имоти, попадащи в границите на НП, да ги използват. Посочено е също, че над 40 000 дка общински пасища са национализирани и в момента се разрешава ползването на половината от тях. По повод внесеното от Община Карлово предложение по чл. 41, т. 4 ЗЗТ е поискано становище от директора на Дирекция НПЦБ, който в писмо вх. № 08-00-657/18.09.2018 г. е заявил своята отрицателна позиция по поставения въпрос. Впоследствие е издадено оспореното в настоящото производство писмо изх. № 08-00-657/9.10.2018 г. на министъра на околната среда и водите, в което органът е посочил, че предложението за прекатегоризация съгласно чл. 41, т. 3 ЗЗТ ще доведе до понижаване на природозащитния статут на територията и смекчаване на режимите му на опазване и ползване. Изтъкнато е, че съгласно разпоредбите на ЗЗТ за национални паркове се обявяват територии, в чиито граници не попадат населени места и селищни образувания, и които включват естествени екосистеми с голямо разнообразие на растителни и животински видове и местообитания, с характерни и забележителни ландшафти и обекти на неживата природа. Акцентирано е, че една от основните цели на управлението на тази категория защитени територии е опазването и поддържането на екосистемите и на биологичното разнообразие в тях, както и защита на дивата природа. Органът се е позовал на разпоредбата на чл. 18, ал. 1 от Конституцията на Република България, чл. 8, ал. 1 ЗЗТ и чл. 2, ал. 2, т. 1 от Закона за държавната собственост (ЗДС), анализът на които сочи, че имотите, попадащи в границите на тази категория защитени територии - национални паркове, са изключителна държавна собственост и тяхното единствено предназначение е именно опазването и съхраняването на природата в тях. Административният орган е анализирал мотивите на решението на общинския съвет, при което е изтъкнал, че съгласно чл. 24, ал. 4 от Закона за собствеността и ползването на земеделски земи, действащ в периода на реституиране собствеността върху земеделските земи, не се възстановява правото на собственост върху земеделски земи, включени в резервати, определени по реда на ЗЗТ, както и други природни територии с национално и международно природоохранно значение. Изразил е становище, че наличието на друг вид собственост в границите на НПЦБ е недопустимо. Посочил е, че съгласно чл. 25 ЗЗТ (отм., ДВ 77/09.08.2002 г.), действал в посочения период, защитените природни обекти: резервати, народни паркове, природни забележителности, защитени местности и исторически места се степенуват като обекти от световно, национално и местно значение и се записват в държавните регистри. В изпълнение на посочената разпоредба със заповед № 988/04.11.1993 г. на министъра на околната среда са определени защитените природни обекти от международно и национално значение, като НПЦБ е включен в т. I на заповедта. Обосновал е тезата, че съгласно цитираната нормативна уредба по отношение имотите, попадащи в определените граници на НПЦБ, е било невъзможно предявяването на реституционни претенции от физически или юридически лица. Позовал се е на чл. 7, ал. 1 и ал. 4 ЗДС, съгласно които имотите и вещите - публична държавна собственост, не могат да бъдат обект на разпореждане и да се придобиват по давност; а собствеността върху имоти - публична държавна собственост, не подлежи на възстановяване. В писмото са обсъдени и мотивите в решението на общинския съвет, обосновани от твърдението, че над 40 000 дка общински пасища са национализирани и се разрешава ползването на половината от тях. Посочено е, че съгласно Плана за управление на НПЦБ 2016 - 2025 г., частта от землище Калофер, разположена на територията на НПЦБ е 7311.464 ха. От тях 3291.862 ха попадат в Резерват "Джендема" (Заповед № 606/28.03.1953 г., Заповед № 67/25.01.1991 г.), където съгласно ЗЗТ е забранена пашата. В рамките на землище Калофер (част от НПЦБ) са разположени 3977.360 ха тревни и храстови природни местообитания. В съответствие с Годишния план за паша и ползване на сено в НПЦБ - 2018 г. на земеделските стопани от гр. Калофер са предоставени за ползване 2156.45 ха. Изчислено е, че това е почти 100% от наличната пасищна площ в землището на гр. Калофер, попадащо в НПЦБ (971.921 ха са включени в Резерват "Джендема", 835.115 ха попадат в зона "Ограничено човешко въздействие"). Акцентирано е, че в посочените зони пашата на домашни животни е забранена, като годни за паша са около 50% от безлесните местообитания, т. к. останалите терени са заети от храстови местообитания, където пашата е затруднена поради голямото покритие с храстова и полухрастова растителност. Административният орган е изтъкнал, че ползвателите на пасища в НПЦБ имат предимството да бъдат субсидирани чрез мерките от Програмата за развитие на селските райони (ПРСР) 2014 - 2020 г. Посочено е, че само на територията на националните паркове в страната е допустимо компенсирането на поддържането чрез паша на полуестествени тревни местообитания, приоритетни съгласно Директива 92/43/ЕИО, т. е. само животновъди - ползвателите на пасища в националните паркове в страната, получават компенсаторни плащания по мярка 10 "Агроекология и климат" от ПРСР 2014 - 2020 г. (мярка 214 "Агроекологични плащания" от ПРСР 2007 - 2013 г.). Отбелязано е, че на 09.07.2018 г. в гр. Калофер е било проведено събрание на животновъдно Сдружение "Стария Балкан", на което са присъствали 84 човека. От тях 80 са гласували против исканията за промяната на статута на НПЦБ. Въз основа на това органът е направил извод, че предложението на Община Карлово не е съобразено с общите интереси на всички заинтересовани страни на местно ниво, като не е отчетено мнението на тези, които биха били засегнати от промяната на статута на част от националния парк. Анализирайки отделните категории защитени територии, министърът на околната среда и водите е преценил, че аргумент за прекатегоризиране чрез понижаване статута на част от НПЦБ може да бъде единствено обстоятелството, че същият не изпълнява предназначението си, или че територията му по някакъв начин е изгубила характеристиките си, свързани с опазване на ценни екосистеми и местообитания на видове. По подробно изложени съображения в тази насока органът е мотивирал своето становище, като е приел за нецелесъобразно предложението за прекатегоризация на част от територията на НПЦБ, попадаща в землището на гр. Калофер, в Природен парк. За да отхвърли жалбата на Община Карлово, съдът е приел, че исканата прекатегоризация на част от Национален парк "Централен Балкан" в природен парк действително представлява намаляване на площта на националния парк и промяна в режимите му на опазване и ползване, както и обявяване на нова защитена територия от друга категория, а именно природен парк с нови граници, режими и собственост. Обсъдил е подробно възраженията на Община Карлово, за нарушение на процедурата по чл. 42, ал. 2 ЗЗТ, а именно, че министърът на околната среда и водите не е извършил предварително съгласуване със заинтересованите държавни органи. Така наведеният довод е неоснователен. Всъщност липсват посочени какви са конкретните нарушения при провеждане на процедурата пред административния орган по издаване на оспореното писмо. Видно от постъпилото предложение на Община Карлово за промяна, същото е необосновано, не са налице мотиви, които да доказват необходимостта и причините за прекатегоризация на част от територията на националния парк с оглед критериите в ЗЗТ. Както се посочи по-горе, въпреки че внесеното предложение за промяна в защитените територии е декларативно, проверка на качествата на визираната територия, спрямо критериите, заложени в ЗЗТ, е извършена от Министерството на околната среда и водите и същото е разгледано обстойно от компетентния орган. Съгласно чл. 41 ЗЗТ промените в защитените територии са: заличаване (т. 1); увеличаване на площта (т. 2); намаляване на площта (т. 3); прекатегоризиране (т. 4); промени в режима на дейностите (т. 5). Посочената в ЗЗТ процедура се състои от следните етапи: 1. предложение от съответните имащи право на това субекти (чл. 36, ал. 1 от ЗЗТ); 2. произнасяне на Министерството на околната среда и водите по целесъобразност (чл. 36, ал. 2 от ЗЗТ), като в конкретния случай не е необходимо предварително съгласие на Министерството на земеделието, храните и горите и Изпълнителната агенция по горите, тъй като териториите на националните паркове не представляват горска територия по смисъла на чл. 2, ал. 3 от Закона за горите; 3. съгласуване със заинтересованите държавни органи; 4. изготвяне на документация (чл. 36, ал. 3 от ЗЗТ); 5. организира се обществено обсъждане (чл. 37 от ЗЗТ); 6. назначаване на комисии в определен състав (чл. 38, ал. 1 и 2 от ЗЗТ); 7. вземане на решение от комисията относно приемане/отхвърляне на предложението (чл. 38, ал. 3 от ЗЗТ); 8. в зависимост от решенията по чл. 38, ал. 3 и 5 от ЗЗТ министърът на околната среда и водите издава заповед за приемане или отхвърляне на предложението. Като етап от процедурата, посочена в Глава Трета от ЗЗТ законодателят в чл. 36, ат. 2 от същия закон е регламентирал една правна възможност, като е предоставил на административния орган, в случая - министърът на околната среда и водите, да извърши преценка за всеки конкретен случай да обяви или не нова защитена територия, както и дали да предприеме действия за промени в защитените територии. С писмо изх. № 08-00-657/9.10.2018 г. – предмет на настоящото производство - министърът е изразил становище по отношение на целесъобразността на предложението на кмета на община Карлово. В писмото са изложени мотиви, вкл. и научна информация, съгласно които посочената територия притежава качества на национален парк и покрива заложените в закона критерии. Оспореният административният акт е обоснован и с детайлна информация, свързана със статута на националния парк като обект на световното наследство на ЮНЕСКО (Организацията на обединените нации за образование, наука и култура) и като биосферен резерват (парк) на ЮНЕСКО. Настоящият състав приема, че касационната жалба е подадена в срок, от надлежна страна и е процесуално допустима, като по същество е неоснователна. Съдебното решение на тричленния състав на Върховен административен съд е правилно. При постановяването му не са били допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, като материалния закон правилно е бил приложен. При анализа на събраните гласни и писмени доказателства, тричленен състав на ВАС обосновано и мотивирано е приел, че оспореното пред него писмо изх. № 08-00-657/9.10.2018 г. на министъра на околната среда и водите е издадено от компетентен орган, в установената форма, при спазване на административнопроизводствените правила и правилно приложение на материалният закон, поради което е потвърдил същото. Правилно съдът е посочил, че съгласно закона за защитените територии за национални паркове се обявяват територии в границите на които не попадат населени места и селищни образувания и които включват в себе си естествени екосистеми и растителни и животински видове и местообитания, като една от основните цели на тези територии е опазването и поддържането на екосистемите и биологичното разнообразие, чрез създаването на режим на ползване и опазване на тези територии. В конкретният случай съдът е приел за установено, че Национален парк "Централен Балкан" е защитена територия в Р. България, като от 2008 година е обявен за Защитена зона за опазване на местообитанията и Защитена зона за опазване на дивите птици в Европейската екологична мрежа НАТУРА 2000, като притежава диплома за защитени територии до 21 октомври 2028 г. Видно от събраните по делото гласни и писмени доказателства, на територията на НПЦБ са установени 307 вида гръбначни животни, както следва: 3 вида риби, 9 вида земноводни, 15 вида влечуги, 220 вида птици и 60 вида бозайници. Паркът опазва световно значимите популации на осем вида бозайници: снежната полевка, лалугерът, сляпото куче, дългоухият нощник, дивата котка, горският сънливец, лешниковият сънливец и балканската дива коза. От всичките 30 вида европейски прилепи, 18 вида са установени в националния парк, а пет от тях са застрашени, според Червената книга на България. Паркът е една от най-важните защитени територии в световен мащаб за полубеловратата мухоловка, южния белогръб кълвач, бехщайновия нощник, лалугера и планинското сляпо куче. В парка се намира най-значимото национално находище на уралска улулица и на балкански кеклик, като НПЦБ е ключова територия за възстановяване на едрите европейски видове лешояди – белоглав, черен и брадата и на ловния сокол. Паркът е една от трите защитени територии с най-висока степен на естественост (над 70% от територията е заета от естествени екосистеми). Съхранява около 30 % от срещащите се в България безгръбначни таксони, 54 % от размножаващите се в страната видове сухоземни гръбначни животни, над 50% от видовете от сухоземната флора на страната. Наред с изложеното съдът е посочил, че землището на гр. Калофер, включено в рамките на НПЦБ, притежава уникален планински ландшафт, разположени са вековни гори с възраст над 100 години и изключително животинско и растително биоразнообразие. Част от буковите гори в парковата част на землището Калофер в резерватната територия са част от европейския сериен обект на световното наследство на ЮНЕСКО – "Старите и първични букови гори на Карпатите и други региони в Европа", одобрен от Комитета за световно наследство на ЮНЕСКО на 41-ата му сесия в Краков през юли 2017 г. На територията на парковото землище са установени 35 бр. природни местообитания по EUNIS habitat classification 2017 г., възприети като основна база данни на местообитанията от Европейската агенция по околна среда с обща площ 7311.35 ха. От установените на територията на парка природни местообитания по класификацията на EUNIS 62 са включени в Червена книга на България, от тях 17 са в категория Застрашени, а 30 са уязвими. Потенциално застрашени са 15 типа местообитания. Паркът е с висока степен на биологично разнообразие на макромицети, също така с над 1000 вида висши растения, като в тази група влизат и над 90 вида реликтни висши растения. При тези фактически установявания е обоснован изводът на съда, че към момента няма данни за промяна в качеството на тези територии, както и за тяхното увреждане или унищожаване, в този смисъл прекатегоризацията на част от Национален парк "Централен Балкан" в природен парк означа отпадане на възможността тези площи да бъдат използвани пълноценно за опазване на биоразнообразието. Като е приел, че в хода на административното производство са били спазени административнопроизводствените правила и материалният закон, както и че от събраните материали не може да се обоснове извод за настъпили промени в биотичните и абиотичните фактори на средата, както и съществуването на посочените местообитания в обхвата на националния парк в землището на гр. Калофер и е потвърдил изводите на административният орган в оспореното писмо, тричленният състав на ВАС е постановил обоснован и мотивиран съдебен акт, който следва да бъде оставен в сила. Така мотивиран и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, петчленен състав,