Решение № 6105 от 04.06.2026 г. на ВАС по адм. д. № 7788/2025 г.

Производството е по чл. 208 и следващите АПК. Образувано е по касационна жалба на "Синдикална взаимозастрахователна кооперация" /СиВЗК/ чрез нейния пълномощник срещу решение № 4849/12.05.2025 г. по адм. д. №2888/2018 г. по описа на Върховния административен съд, седмо отделение. Счита обжалваното решение за неправилно като постановено в нарушение на материалния и процесуалния закон и необосновано. Претендира от съда отмяната му и постановяване на друг съдебен акт по съществото на спора в смисъл на отмяна на оспорения индивидуален административен акт. Представя писмени бележки и претендира отправяне на преюдициално запитване до Съда на Европейския съюз. Ответникът по касационната жалба- Комисията за финансов надзор /КФН/ чрез процесуалния си представител намира касационната жалба за неоснователна. Представя писмено становище. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Касационната жалба е подадена в срок и от лице, за което първоинстанционният съдебен акт е неблагоприятен и е процесуално допустима. За да се произнесе по съществото на касационната жалба, разгледана съгласно чл. 218, ал. 1 АПК с оглед наведените основания за отмяна, настоящата инстанция взе предвид: Първоинстанционният съд е бил сезиран с жалба от касатора срещу Решение № 1501-ЖЗ от 01.12.2017 г. на Комисията за финансов надзор (КФН), с което е отнет лиценза на застрахователя за извършване на застраховане, издаден с решение по Протокол № 30 от 10.08.1998 г. на Националния съвет по застраховането; забранено е застрахователят да извършва свободно разпореждане с активи до започване на производство по ликвидация или несъстоятелност; забранено е застрахователят да сключва нови застрахователни договори по всички класове застраховки за срок от 6 месеца, считано от датата на издаване на решението; назначени са Р. С. и С. П. С. за квестори до назначаване на синдик или до вписване на ликвидатор на дружеството; определено е възнаграждение на квесторите и са им дадени задължителни предписания относно извършването на необходимите фактически и правни действия в срока на квестурата. С обжалваното решение съдът е отхвърлил жалбата. За да постанови този резултат, решаващият съд е развил следните доводи: Оспореният административен акт е издаден от Комисията за финансов надзор, която съгласно чл. 40, ал. 1 и 2 КЗ е компетентен административен орган. По делото е представен препис-извлечение от Протокол № 85 от заседание на КФН на 01.12.2017 г. (л. 330 от делото), от който се установява, че на посочената дата решението за отнемане на лиценза (т. 18 от дневния ред) е взето единодушно с пет гласа на: К. К. – председател на КФН, Б. А. – заместник-председател, ръководещ управление „Надзор на инвестиционната дейност“, Д. Й. - заместник-председател, ръководещ управление „Осигурителен надзор“, Р. А.-Г. - заместник-председател, ръководещ управление „Застрахователен надзор“ и В. С. – член на КФН. При приемането му са присъствали всички членове на комисията, които са гласували „за“, с което са изпълнени изискванията за кворум и мнозинство по чл. 8, ал. 3 и 4 ЗКФН. В този смисъл неоснователно е възражението в касационната жалба, че посоченият протокол не е сред изброените доказателства в мотивите на обжалваното решение, поради което не може да се направи извод за волята на компетентния орган. Цитираният протокол е приложен по административната преписка и част от доказателствата по делото, поради което този протокол сочи на компетентност на издателя на акта. Според съда обжалваният административен акт е постановен при спазване формата на акта, без допуснати съществени административнопроизводствени нарушени, в съответствие с материално правните приложими разпоредби и в съотвествие с целта на закона. Според съда Решението е издадено на основание чл. 13, ал. 1, т. 5 във връзка с чл. 16, ал. 1, т. 1 ЗКФН, § 11, ал. 1, изр. 2 от ПЗР на КЗ във връзка с чл. 40, ал. 1, т. 2 КЗ, чл. 40, ал. 2, т. 8 в хипотезата на извършване на груби нарушения на КЗ, както и чл. 588, ал. 4 КЗ във връзка с чл. 587, ал. 4 КЗ и чл. 42, ал. 2 КЗ във връзка с чл. 587, ал. 1, т. 1 и 3 КЗ, чл. 587, ал. 3, т. 6 КЗ, чл. 597, ал. 3 КЗ, чл. 598, ал. 3 КЗ, чл. 599, ал. 9 КЗ и чл. 600 КЗ във връзка с чл. 613, ал. 1 КЗ във връзка чл. 42, ал. 1 КЗ и чл. 22 от Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН). С посочените по-горе разпоредби органът обосновава две самостоятелни основания за отнемане на лиценза: Продължаващо неспазване на минималното капиталово изискване - допустимите собствени средства не са достатъчни за покритие на минималното капиталово изискване към 30.06.2016 г., 31.12.2016 г. и 30.06.2017 г. и Груби нарушения на КЗ при извършване на дейността на СиВЗК. В разглеждания аспект неоснователни са възраженията в касационната жалба за допуснати съществени нарушения на административно произоведствените правила и по специално,че оспореният административен акт е издаден преждевремнно. В този смисъл настоящата съдебна инстанция споделя мотивите на обжалваното съдебно решение, според които действително с Решение № 388-ЖЗ от 10.03.2017 г. на КФН е разпоредено в срок до 31.12.2017 г. кооперацията да предприеме необходимите мерки, за да постигне равнището на допустими собствени средства за покриване на капиталовото изискване за платежоспособност или за намаляване на рисковия си профил за гарантиране на спазване на капиталовото изискване за платежоспособност. А процесното решение за отнемане на лиценза е от 01.12.2017 г. На същата дата, на която е издадено Решение № 388-ЖЗ от 10.03.2017 на КФН, са издадени още две решения на КФН – Решение № 387-ЖЗ от 10.03.2017 г. за отразяване на корекциите от прегледа на независимия външен експерт и Решение № 389-ЖЗ от 10.03.2017 г. за представяне на краткосрочен план. И трите решения целят привеждане на застрахователя в съответствие с изискванията на Платежоспособност ІІ. Задължителното предписание за представяне на краткосрочен план е конкретно проявление и логическо продължение на предходните две принудителни административни мерки, приложени на същата дата. С плана се цели създаване на конкретен механизъм, съвкупност от реалистични мерки, които предварително са заявени от застрахователя и са одобрени от надзорния орган, т.е. законодателят създава условия за активно участие на заинтересованото лице при определяне на мерките и постигане на целения ефект в кратък срок. Неодобряването на плана и липсата на нов план е самостоятелно основание за отнемане на лиценза, без да е необходимо органът да изчаква изтичането на срока за изпълнение на останалите мерки. Още повече, че в случая застрахователят твърди, че спрямо него въобще не са приложими изискванията на Платежоспособност ІІ, т.е. изначално отрича необходимостта от спазването им. Изпълнението на условията по § 11, ал. 1, изр. 2 от ПЗР на КЗ във връзка с чл. 40, ал. 1, т. 2 КЗ е достатъчно основание за отнемане на лиценза. Посочените разпоредби не изискват неизпълнение в кумулация на всички предходни принудителни административни мерки. Относно твърдението за подобряване на финансовото състояние на кооперацията през периода 2017 – 2022 г. ответникът основателно възразява, че то не отговаря на действителността. От обявените актове в търговския регистър се установява, че и двата доклада на независимите одитори относно финансовото състояние на кооперацията съдържат отрицателно мнение. В първия доклад, изготвен от „Мазарс“ ООД и „Захаринова и партньори“ ООД, става въпрос за състоянието на кооперацията към 31.12.2017 г. В доклада се посочва, че приложеният финансов отчет не представя достоверно финансовото състояние на кооперацията към 31.12.2017 г. Във втория доклад, изготвен от „Захаринова Нексиа“ ЕООД става въпрос за състоянието на кооперацията към 31.12.2021 г. В него също се посочва, че приложеният финансов отчет не представя достоверно финансовото състояние на кооперацията към 31.12.2021 г. В касационната жалба се правят оплаквания, че са допуснати съществени административно производствени нарушения,, тъй като в нарушение на задължението си по закон органът не е събрал всички относими доказателства по делото по реда на чл. 35 и чл. 36 АПК, като не е разгледал наличието на необходимите технически резерви по чл. 123 КЗ и не е мотивирал своето решение с наличието на несъответствие с изискванията. Така формулирани оплакванията касаят не допуснати съществени нарушения от решаващия съд, а касаят доводи в касационната жалба досежно материалната законосъобразност на оспорения административен акт. В този аспект настоящата инстанция намира, че първоисстанционният съд е постановил решение без допускане на съществени процесулни нарушения, а обжалваното решение е постановено в съответствие с приложимия материален закон при следните съображения: В касационната жалба се правят оплаквания, че оспореният административен акт не е мотивиран. Оплакването е несъстоянетлно, тъй като както от самия акт, така и от прилжената по делото административна преписа, както и от спиране на делото пред първоинстанционния съд се установява, че всички заключения в административния акт се подкрепят от доказателствата по приложената административна преписка. Настоящата съдебна инстанция намира извода на решаващия съд за материална законосъобразност на оспорения административен акт за правилен. В разглеждания аспект съдът е изследвал две групи материално правни основания за поставяването на адмиситратвния акт, които основания се подкрепят от обсъдените от съда и от администратинтия огран приобщени доказателства. Материалната законосъобразност на административния акт се преценява в рамките на фактическите основания за издаването Те, като юридически факти, индивидуализират упражненото от органа административно субективно право, предмет на исканата с жалбата отмяна, а с това и предмета на административното дело и от тях произтича правото на органа да постанови съответния акт. В случая изводът на съда, че оспореният административен акт е в съответствие с материалния закон съобразно установените и релевантните факти е законосъобразен, тъй като са осъществени фактически констатации, които е направил административният орган и въз основа на кои доказателства, които по същество представляват фактическите основания за издаване на административния акт. Те се съдържат в обжалвания административен акт и подкрепят посочените от органа законови разпоредби за издаването му. Законосъобразен е изводът на решаващия съд, че административният орган се е позовал на законови /кодексови/ разпоредби, чиито фактически състав е осъществен. Според административния орган допустимите собствени средства на СиВЗК не са достатъчни за покритие на минималното капиталово изискване към 30.06.2016 г., 31.12.2016 г. и 30.06.2017 г. Този извод е аргументиран с резултатите от извършените прегледи от независими външни експерти за всеки от спорните периоди поотделно. Установява се от първоинстатницинонния съд, че жалбоподателят е застраховател, който притежава лиценз, издаден по реда и при условията на Кодекса за застраховането – чл. 12, ал. 1, т. 1, вр. § 21, т. е. местен застраховател. Вписан е в регистъра на Комисията за финансов надзор по смисъла на чл. 30, ал. 1, т. 9 ЗКФН, прилага изискванията по част втора, дял трети на кодекса и има достъп до единния пазар. С оглед на това освен разпоредбите на част втора, дял трети от Кодекса за застраховането, за него са задължителни и относимите актове на Европейския съюз и в частност Директива 2009/138 (Платежоспособност ІІ), която Кодексът за застраховането транспонира – чл. 15, ал. 2 КЗ.Оплакванията на жалбоподателя за неприложимост на Платежоспособност ІІ са неоснователни. Както е приел решаващият съд, всички решения на КФН, предхождащи отнемане на лиценза, са влезли в сила след тяхното съдебно обжалване. Във влезлите в сила съдебни актове еднозначно се приема не само, че спрямо жалбоподателя се прилагат правилата на Платежоспособност ІІ, но и че същите правила са приложени правилно при корекцията, извършена от независимия външен експерт „MILLIMAN SP.ZO.O.”, Полша, определен с Решение № 522-ЖЗ от 14.07.2016 г. на КФН. Въпросът относно нереалистичността на мерките, предложени от СиВЗК в представения краткосрочен план, също е решен с влязло в сила съдебно решение. Освен това не са налице достатъчно допустими основни собствени средства за покритие на минималното капиталово изискване. Безспорно е установено също така, че представеният от него краткосрочен план не е реалистичен. В случая Си ВЗК не отговаря на нито едно от двете кумулативно установени от закона предпоставки- Съдът законосъобразно е приел кои са приложимите правни норми към настоящия с казус, като ги е развил и отграничил. Един от спорните въпроси, които се повдигат и пред първоинстанционния и пред касационния съд е, че платежоспобността на застрахователя следва да се оцени по реда на Платежоспособност I, като се позовава на чл. 21, ал. 6 КЗ. Според цитираната разпоредба взаимозастрахователна кооперация, която извършва дейност по животозастраховане, не прилага изискванията по част втора, дял трети от този кодекс, ако застрахователните плащания варират в зависимост от наличните средства и вноските на всеки един от членовете на кооперацията са в еднакъв за всички размер. За взаимозастрахователната кооперация по изречение първо се прилага част втора, дял четвърти от този кодекс. В случая в Устава на СиВЗК не се предвижда, че застрахователните плащания варират в зависимост от наличните средства. Безспорно по делото се устнановав че СиВЗК не разполага с достатъчно допустими основни собствени средства за покритие на минималното капиталовото изискване по Платежоспособност II в частност Директива 2009/138 (Платежоспособност ІІ), която Кодексът за застраховането транспонира – чл. 15, ал. 2 КЗ. Съдът законосъобразно е приел кои са приложимите правни норми към настоящия с казус, като мотивите му се споделят и от настоящата инстанция при следните съображения: Решението е издадено на основание чл. 13, ал. 1, т. 5 във връзка с чл. 16, ал. 1, т. 1 ЗКФН, § 11, ал. 1, изр. 2 от ПЗР на КЗ във връзка с чл. 40, ал. 1, т. 2 КЗ, чл. 40, ал. 2, т. 8 в хипотезата на извършване на груби нарушения на КЗ, както и чл. 588, ал. 4 КЗ във връзка с чл. 587, ал. 4 КЗ и чл. 42, ал. 2 КЗ във връзка с чл. 587, ал. 1, т. 1 и 3 КЗ, чл. 587, ал. 3, т. 6 КЗ, чл. 597, ал. 3 КЗ, чл. 598, ал. 3 КЗ, чл. 599, ал. 9 КЗ и чл. 600 КЗ във връзка с чл. 613, ал. 1 КЗ във връзка чл. 42, ал. 1 КЗ и чл. 22 от Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН). С посочените по-горе разпоредби органът обосновава две самостоятелни основания за отнемане на лиценза: I. Продължаващо неспазване на минималното капиталово изискване - допустимите собствени средства не са достатъчни за покритие на минималното капиталово изискване към 30.06.2016 г., 31.12.2016 г. и 30.06.2017 г. и II Груби нарушения на КЗ при извършване на дейността на си ВЗК. На това основание първоинтанционният съд е изложил достатъчно подробни, ясни и дълги мотиви, които се поделят от настоящата инстанция и не следва да се повтарят на основане чл. 221ал. 2 АПК. На посочените основания първоинстанционният съд и приел, че е налице продължаващо неспазване на минималното капиталово изискване - допустимите собствени средства не са достатъчни за покритие на минималното капиталово изискване към 30.06.2016 г., 31.12.2016 г. и 30.06.2017 г. В този смисъл съдът е посочил достатъчно обстоятелствени мотиви, които са адекватни към процесния казус. На тази плоскост неосноателно е възражението на касатора, че спрямо него са приложими изискванията на Платежоспобност I в съответствие с изключенията предвидени в Директерива 2009/38 ЕО, а обжалваното решние както е прието от първоинстнационния съд следва да бъде преценено в частност на Директива 2008/138 .Платежоспобсобност II. По същество в този аспект са влезлите в сила съдебни решениея по адм. д № 6299/2018 г., 14452/2018 г, 12064/2019 г., 6763/2020 г 6759/2020 г., 6566/2022 г. и 2925/2025 г по описана ВАС, с които е решен въпроса, че СиВЗК е застраховател по Платежоспобност II, което и към настоящето първоинстанционно дело е безспорно доказан факт. Настояшата инстанция съобразява, че решаващият съд законосъобразно е приел, че са осъществени и втората група материално правни основания, на които административният орган се е позовал, поради което обжалваният акт е в съответствие с приложимия закон, а обжалваното решение е материално законосъобразно. Съдът сочи, че основанието е чл. 40, ал. 2, т. 8 КЗ е в хипотезата на груби нарушения на КЗ. За разлика от предходното основание ,както съдът правилно е отчел като такова при прилагането му при обвързана компетентност, посоченото основание за отнемане на лиценза е по чл. 40, ал. 2, т. 8 КЗ се прилага при оперативна самостоятелност. Според съда констатациите на административния орган са за груби нарушения на: чл. 453 КЗ - в застрахователните договори не са уредени условията, редът за отпускането и погасяването на заема и размерът на дължимата по него лихва; чл. 330, ал. 1, т. 2 КЗ - не са спазени изискванията за предоставяне на ясна и изчерпателна информация за условията и размера на заемите срещу застрахователните полици „Живот“; чл. 451, ал. 2 КЗ, съответно чл. 240, ал. 2 КЗ (отм.) - в застрахователните договори не е посочен размерът на откупната стойност за всяка година от срока на договора. В този смисъбл съдът е приел, материална законсъобразност на обжалвания индивидуален администратевен акт, което се споделя и от контролно-отменителната инстанция в лицето на настоящия касационен състав. Споделят се и изводите на решаващия съд, че оспореният административен акт е в съотвествие с целта на закона. Решаващият съд адекватно е изтъкнал, че когато един застраховател не отговаря на императивните изисквания за платежоспособност, той засяга интересите на застрахованите от него лица, тъй като съществува риск да не може да изпълнява задълженията си. Допуснатите груби нарушения на чл. 453 КЗ, чл. 330, ал. 1, т. 2 КЗ и чл. 451, ал. 2 КЗ, съответно чл. 240, ал. 2 КЗ (отм.) не само засягат пряко информираността на застрахованите лица относно техните задължения и затрудняват достоверното установяване на финансовото състояние на кооперацията, в това число оценката на нейните активи, но и създават предпоставки за нестабилност и влошаване на финансовото състояние на кооперацията. При положение, че застрахованите лица не знаят, че вместо субсидия са получили заем, ответникът обосновано поставя под съмнение способността им да върнат заема, ако кооперацията упражни правото си на предсрочна изискуемост. Поради това отнемането на лиценза е в защита на застрахованите лица, както е приел и решаващият съд при правилно отчетен обществения интерес пред интереса на застрахователя. По повдигнатото искане за отпряване на преюдициално запитване до съда на Европейския съюз: Според молбата на касатора необходимо е тълкуване на Съда на Европейския съюз дали производства като разгледаното е ефективно правно средство за защита в светлината на чл. 47 от Хартата и дали разпоредбата на чл.4, пар. 3 от ДЕС посредством дерогация на параграф 1 на Директива 2009/138/ЕО трябва да се тълкува в смисъл, че при наличие на благоприятен действащ правен режим компетентният орган тряба да го прецени и вземе предвид дали жалбоподателят отговаря на този режим. В тази насока касационният състав намира следното: Според чл. 267 от Договора за функрциониране на Европейския съюз (ДФЕС) Съдът в Люксембург е компетентен да се произнася преюдициално относно тълкуването на договора и валидността, и тълкуването на актовете на институциите, органите, службите или агенциите на Съюза. Когато такъв въпрос бъде повдигнат пред юрисдикция в държава-членка, тази юрисдикция би могла, ако счита, че по този въпрос е необходимо решение, за да бъде постановен нейният акт, да поиска от СЕС да се произнесе, а в случай, че въпросът е повдигнат по висящо дело пред национална юрисдикция на дадена държава, чиито решения не подлежат на обжалване съгласно националното право /в случая производството е касационно поради което решението не подлежи на обжалване/ тази юрисдикция е длъжна да сезира СЕС. Но съгласно постоянната практика на Съда в Люксембург при установеното с чл. 276 ДФЕС разпределение на правораздавателните правомощия между националните юрисдикции и СЕС, националният съд, който единствен е пряко запознат с обстоятелствата по делото, с което е сезиран, както и с доводите на страните, и който трябва да поеме отговорността за съдебното решаване на спора, е в състояние най-добре да прецени - предвид особеностите на всяко дело и тъй като го познава в неговата цялост - както необходимостта от преюдициално решение, за да може да се произнесе, така и релевантността на въпросите, които поставя на СЕС (в този смисъл решение от 22.06.2000 г. на СЕС по дело С-425/98, Marca Mode; решение от 01.04.2008 г. на СЕС по дело С-212/06; решение от 28.11.2018 г. на СЕС по дело С-328/2017 г. и др.). Доколкото според решение от 01.03.1973 г., постановено по дело С-62/72 на СЕС, производството по отправяне на преюдициално запитване е система за пряко сътрудничество между Съда в Люксембург и националните юрисдикции, то същото се основава изцяло на служебното начало, поради което и националният съд не е обвързан с исканията на страните в главното производство да отправи преюдициално запитване - единствено негова е преценката относно необходимостта от отправяне на запитване до СЕС. В случая искането за отправяне на преюдициално запитване чрез тълкуване е без посочени конкретни разпоредби за тълкуване и е изключително неясно. В случая съдът не може да разбере коя точно норма се претендира да бъде тълкувана. Всъщност искането за преюдициално запитване е като отправената касационна жалба и се отнася до нейната основателност, което следва да се реши от националния съд по реда на контролно-отменителното производство, а не чрез тълкуване без посочена за тълкуване правна норма на органите на Европейския съюз. Предвид изложеното искането е неоснователно. С оглед изхода на спора пред настоящата касационна инстанция на ответника Комисията за финасов наздор следва да се присъдят своевременно претендираните разноски, представляващи юрисконсултско възнаграждение в размер на 100 /сто/ евро. Воден от горното, Върховният административен съд, петчленен състав,