Решение № 1083 от 02.02.2026 г. на ВАС по адм. д. № 9605/2025 г.

Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба подадена от „Търговска лига – Глобален Аптечен Център“ АД срещу чл. 2, ал. 10 от Правилника за прилагане на Закона за насърчаване на инвестициите (ППЗНИ/Правилника), в частта, по отношение на икономическите дейности „хуманно здравеопазване“ и „медико-социални грижи с настаняване“ (кодове Q 86 и 87), която е приета с Постановление № 319 от 10.10.2022 г. на Министерския съвет за изменение и допълнение на Правилника за прилагане на Закона за насърчаване на инвестициите, обн. в ДВ, бр. 82 от 14.10.2022 г., в сила от 14.10.2022 г. Жалбоподателят сочи, че разпоредбата на чл. 2, ал. 10 от Правилника, в оспорената част, противоречи на чл. 14, ал. 1 от Закона за насърчаване на инвестициите (ЗНИ), което съставлява нарушение на чл. 15, ал. 1 от Закона за нормативните актове (ЗНА). Излага, че съгласно ЗНИ за инвестициите, които се определят като клас А се издава сертификат за ползване на всички мерки по чл. 15, ал. 1 ЗНИ, а в противоречие с разпоредбата на закона Правилникът предвижда ограничение, свързано с кода на икономическата дейност. Твърди, че в ЗНИ не е уредена законова делегация за Министерския съвет да ограничава с правилник мерките, стимулиращи инвестициите, които отговарят на предвидените законови изисквания. Излага, че след като на законово ниво не е уредена възможността инвеститорите да бъдат ограничавани на база на предмета си на дейност, предвиденото в чл. 2, ал. 10 от Правилника ограничение по отношение на дейностите по хуманно здравеопазване и медико-социални грижи се явява незаконосъобразно, прието при липса на законова делегация, в противоречие с чл. 14, ал. 1 ЗНА. Счита, че с частично оспорената разпоредба се изменят законови разпоредби на ЗНИ. Излага, че чл. 2, ал. 10 от Правилника, в оспорената му част, противоречи на Регламент (ЕС) № 651/2014 на Комисията от 17 юни 2014 година за обявяване на някои категории помощи за съвместими с вътрешния пазар в приложение на членове 107 и 108 от Договора (Регламент (ЕС) № 651/2014), доколкото регламентът не съдържа ограничение по отношение на дейностите по хуманно здравеопазване и медико-социални грижи. Изразява становище, че посочената разпоредба е несъвместима с чл. 107 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС). Счита, че изменението на чл. 2, ал. 10 ППЗНИ, обн. в ДВ, бр. 82 от 14.10.2022 г., в сила от 14.10.2022 г. е обосновано с твърде общи мотиви, а промяната на разпоредбата не е била поставена за обществено обсъждане, което съставлява нарушение на чл. 26, ал. 2 ЗНА и на чл. 77 АПК. Сочи, че оспорената разпоредба е дискриминационна, като ограничаваща свободната стопанска инициатива в сектор с високо социално значение, противоречаща на чл. 19, ал. 2 и 3 от Конституцията на Република България и несъответстваща на основните цели на ЗНИ, регламентирани в чл. 1, ал. 2 от с.з. По изложените съображения прави искане разпоредбата на чл. 2, ал. 10 от Правилника, в оспорената й част, да бъде отменена. Ответникът – Министерският съвет на Република България (МС) изразява становище за неоснователност на жалбата. Прави искане тя да бъде отхвърлена. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Ответникът се представлява от правен съветник Джурин. Представителят на Върховната касационна прокуратура изразява становище за основателност на жалбата. Върховният административен съд (ВАС), състав на Седмо отделение, като прецени събраните по делото доказателства, доводите и възраженията на страните, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Производството е образувано след като с Решение №8692 от 17.09.2025 г. на ВАС, петчленен състав, по адм. дело 4234/2025 г. е отменено Решение № 1793 от 21.02.2025 г. на ВАС, тричленен състав, по адм. дело № 7663/2023 г. и делото е върнато за ново разглеждане от друг тричленен състав на Върховния административен съд при спазване на указанията, дадени в мотивите на съдебното решение. Предмет на оспорване по делото са части от разпоредбата на чл. 2, ал. 10 от Правилника за прилагане на Закона за насърчаване на инвестициите. Последният съставлява подзаконов нормативен акт, който се издава за прилагане на закон в неговата цялост (чл. 7, ал. 1 ЗНА). Съгласно чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи и законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него, и за които той поражда задължения. Съгласно От съдържащата се в Търговския регистър и регистъра за юридическите лица с нестопанска цел информация, се установява, че в предмета на дейност на „Търговска лига – Глобален Аптечен Център“ АД са включени: организация и управление на инвестиционни фондове в страната и в чужбина (без банкова и застрахователна дейност), проектантска комплексно-инженерингова и предприемаческа, дейност, придобиване и отчуждаване на вещни права, търговия с медицински изделия, търговия на дребно с помощни средства, предназначени за хора с увреждания и всички начинания и дейности, незабранени със закон. Жалбоподателят е посочил, че Българската агенция за инвестиции (БАИ) са подадени 6 негови заявления за издаване на сертификати за инвестиции, клас А в икономически дейности по хуманно здравеопазване с код Q 86 за планирани инвестиции на територията на гр. Бургас, гр. Велико Търново, гр. Кърджали, гр. Стара Загора, гр. Варна и гр. Враца. С оспорената разпоредба от Правилника, сред дейностите, които могат да се насърчават с мерки по чл. 15, ал. 1 ЗНИ, се определят тези по хуманно здравеопазване и медико-социални дейности с настаняване. Предвид изложеното настоящият състав приема, че за жалбоподателя е налице правен интерес от оспорването и жалбата му е допустима. Правилникът е издаден по силата на законовата делегация на пар. 28 от Преходните и заключителни разпоредби към Закона за изменение и допълнение на Закона за чуждестранните инвестиции (ДВ, бр. 37 от 2004 г., в сила от 4.08.2004 г.), съгласно който в срок до три месеца от обнародването на този закон в "Държавен вестник" Министерският съвет приема правилник за прилагането му. Разпоредбата на чл. 2, ал. 10 Правилника, в оспорената й част, е приета с Постановление № 319 от 10.10.2022 г. на Министерския съвет за изменение и допълнение на Правилника за прилагане на Закона за насърчаване на инвестициите, обн. в ДВ, бр. 82 от 14.10.2022 г., в сила от 14.10.2022 г. С оглед цитираните разпоредби съдът приема, че Правилникът е издаден от компетентен орган – Министерския съвет. В последствие разпоредбата на чл. 2, ал. 10 ППЗНИ е изменяна (като измененията са обнародвани в ДВ, бр. 59 от 2025 г., в сила от 22.07.2025 г. и в ДВ, бр. 80 от 2025 г., в сила от 30.09.2025 г.), но те не касаят оспорената й част. Производството по издаване на нормативните административни актове е регламентирано в Глава пета, Раздел III АПК и доразвито в ЗНА, към който препраща чл. 80 АПК. Производството съдържа комплекс от императивни предписания, създадени с цел да гарантират, че изработването на проекта за нормативен акт ще се извърши при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Именно по тази причина тяхното несъобразяване винаги представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила и съставлява самостоятелно основание за отмяна по смисъла на чл. 146, т. 3 АПК. Спазена е процедурата за изработване на проекти на нормативни актове, регламентирана в разпоредбите на чл. 26 – чл. 28 ЗНА. От представените по делото доказателства се установява, че проектът на постановление на Министерския съвет за изменение и допълнение на Правилника за прилагане на Закона за насърчаване на инвестициите, заедно с мотивите към него, предварителна частична оценка на въздействието и становище на дирекция „Модернизация на администрацията“ в МС, е публикуван на 08.07.2022 г. на интернет страницата на Министерството на иновациите и растежа (https://www.mig.government.bg/za-obsthestveno-obsazhdane/za-obsthestveno-obsazhdane/), както и на Портала за обществени консултации (https://www.strategy.bg/bg/public-consultations/6899), в съответствие с изискването на чл. 26, ал. 3 ЗНА. На заинтересованите лица е предоставен 30-дневен срок за предложения и становища по проекта, с което е изпълнено и изискването на чл. 26, ал. 4 ЗНА. В рамките на срока не са постъпили становища и предложения. В хода на процедурата не е допуснато нарушение на чл. 26, ал. 5 ЗНА, както е прието в Решение №8692 от 17.09.2025 г. на ВАС, петчленен състав, по адм. дело 4234/2025 г. В решението е изложено, че предложенията на министрите, които са обективирани в съгласувателната таблица представляват становища, изложени при провеждането на вътрешно съгласувателна процедура по реда на Раздел II от Устройствения правилник на Министерски съвет и неговата администрация (УПМСНА), а не предложения и становища в процедурата по обществена консултация. Изразените от отделни министри становища в хода на предварително съгласувателната процедура, са отразени в таблица по чл. 35, ал. 1, т. 3 от УПМСНА. Всички направени от съответните министри предложения не са във връзка с член 2, ал.10 от Правилника. Мотивите за приемане на измененията в Правилника съдържат информация относно изискуемите елементи, визирани в чл. 28, ал. 2 ЗНА. Неоснователно е твърдението на жалбоподателя, че изменението на разпоредбата на чл. 2, ал. 10 от Правилника е обосновано с твърде общи мотиви. Относно прецизирането на приложното поле по отношение на прилагането на насърчителните мерки за определени икономически дейности, в мотивите е посочено, че се отчита нарастващ интерес от страна на местни и чуждестранни инвеститори към процеса на сертифициране и насърчаване на проекти по ЗНИ, като големият брой на сертифицираните проекти и промяната на профила на потенциалните инвеститори обуславя необходимостта от преразглеждане на обхвата на насърчаваните икономически дейности, като подходящ критерий за това е нивото на добавена стойност на определената икономическа дейност. Във връзка с това се предлага редуциране на инвестиционните стимули до нефинансови насърчителни мерки (чл. 15, ал. 1, т. 1-3 от ЗНИ) за проекти в икономически дейности с кодове: 82.2 - дейности на телефонни центрове за услуги; 82.99 - спомагателно обслужване на офис дейности некласифицирани другаде; 70.1 - професионални дейности на централни офиси; 52.1 - складиране и съхранение на товари и 86 и 87 - дейности по хуманно здравеопазване и медикосоциални грижи с настаняване. Изложено е, че е необходимо подкрепата за инвеститори да бъде насочена към проекти в реалния сектор и високотехнологични дейности, инвестициите в които подобряват структурата на икономиката и допринасят за висок и устойчив икономически растеж. На заседание на Министерския съвет, проведено на 05.10.2022 г., е приет проектът на постановлението за изменение и допълнение на Правилника за прилагане на Закона за насърчаване на инвестициите. Спазена е и процедурата по чл. 34 ЗНА, доколкото Постановление № 319 от 10.10.2022 г. на Министерския съвет е подписано от министър-председателя на Република България, от главния секретар на Министерски съвет и е обнародвано в Държавен вестник. Предвид изложеното съдът приема, че са неоснователни направените от жалбоподателя възражения за приемането на измененията в чл. 2, ал. 10 от Правилника в противоречие с административнопроизводствените правила. Неоснователни са твърденията на жалбоподателя за противоречие на оспорените части от чл. 2, ал. 10 от Правилника с чл. 14, ал. 1 ЗНИ. Съгласно чл. 192а, изр. 2 АПК съответствието на подзаконовия нормативен акт с материалния закон се преценява към момента на постановяване на съдебното решение. Към настоящия момент разпоредбата на чл. 14, ал. 1 ЗНИ гласи, че за инвестициите, които изпълняват изискванията на чл. 12 – 13а, се издава сертификат по чл. 20. Сертификатът дава права за ползване на мерките по чл. 15, ал. 1, т. 1 – 6 в случаите, когато са изпълнени изискванията за ползване на съответната мярка. Сертификатът се издава от министъра на иновациите и растежа. С разпоредбата на чл. 12, ал. 1 ЗНИ е регламентирано, че по реда на тази глава и на глава четвърта се насърчават инвестиции в дълготрайни материални и нематериални активи и свързаните с тях нови работни места, осъществявани на територията на Република България. Мерките по чл. 2а, ал. 2 се прилагат в съответствие с изискванията на Регламент (ЕС) № 651/2014. В чл. 12, ал. 2 ЗНИ са посочени изискванията, на които инвестициите по ал. 1 трябва да отговарят, като в т. 2 е посочено, че те трябва да се осъществяват в икономически дейности, посочени в правилника за прилагане на закона със съответните кодове, определени съгласно действащата Статистическа класификация на икономическите дейности в Европейската общност (NACE), съответно нейното пряко приложение в Република България чрез съответстващата класификация. Предвид изложеното неоснователно се явява възражението на жалбоподателя, че ЗНИ не е уредена законова делегация за Министерския съвет да ограничава с правилник приоритетните икономически дейности, в които да бъдат насърчавани инвестициите отговарящи на предвидените законови изисквания. Именно на законово ниво - с разпоредбата на чл. 12, ал. 2, т. 2 ЗНИ е уредена възможността инвеститорите да бъдат ограничавани на база на предмета си на дейност, както е предвидено в чл. 2, ал. 10 от Правилника. Жалбоподателят не сочи на коя разпоредба от Регламент (ЕС) № 651/2014 счита, че противоречи чл. 2, ал. 10 от Правилника. Посоченият регламент урежда някои категории помощи за съвместими с вътрешния пазар в приложение на членове 107 и 108 ДФЕС, но не създава задължение на държавите членки да стимулират инвестициите във всички сектори, които според регламента се считат за съвместими. С разпоредбата на чл. 107, пар. 1 ДФЕС е регламентирано, че освен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар. В чл. 107, пар. 2 и 3 са посочени дейностите, за които държавни помощи са съвместими с вътрешния пазар. Както се посочи и по отношение на твърдението на жалбоподателя за противоречие на оспорената разпоредба с Регламент (ЕС) № 651/2014, обстоятелството, че дадена за дадена дейност е допустимо да се предоставят държавни помощи не е равнозначно на задължение на държавата да предоставя такива. Още повече, че за оспорените от жалбоподателя дейности, е предвидена възможност за насърчаване. В чл. 2, ал. 10 от Правилника е регламентирано, че дейностите по чл. 2, т. 2, буква „д“ – дейности по хуманно здравеопазване и медико-социални грижи с настаняване (кодове Q 86 и 87) могат да се насърчават с мерки по чл. 15, ал. 1, т. 1 – 3 от ЗНИ. Предвид изложеното, по отношение на оспорените от жалбоподателя дейности, не е ограничена, а напротив – насърчена свободната стопанска инициатива. Ето защо разпоредбата, в оспорената й част, не противоречи на чл. 19, ал. 2 и 3 от Конституцията на Република България и на целите посочени в ЗНИ. Предвид посоченото, не е налице твърдяното от жалбоподателя противоречие на разпоредбата на чл. 2, ал. 10 от Правилника, в оспорените й части, с разпоредбите на чл. 14, ал. 1 ЗНИ, на Регламент (ЕС) № 651/2014, на чл. 107 ДФЕС и на чл. 19, ал. 2 и 3 от Конституцията на Република България. Не са налице основания за отмяна на оспорената разпоредба от подзаконовия нормативен акт, а жалбата на „Търговска лига – Глобален Аптечен Център“ АД следва да бъде отхвърлена. С оглед изхода на делото и своевременно предявеното от процесуалния представител на ответника искане, и на основание чл. 143 АПК, жалбоподателят следва да бъде осъден да заплати на Администрацията на Министерския съвет на Република България - юридическото лице, в чиято структура е органът – ответник юрисконсултско възнаграждение в размер на 200, 00 лв., определено на основание чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ. Устните състезания по делото са приключили преди датата на въвеждане на еврото в Република България, поради което и в съответствие с чл. 11, ал. 2 и 3 от Закона за въвеждане на еврото в Република България, стойността на разноските е в лева. По изложените съображения и на основание чл. 193 АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение