Решение № 5610 от 26.05.2026 г. на ВАС по адм. д. № 10499/2025 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Академичния съвет на Нов български университет, чрез пълномощник адв. С. Нейкова, срещу решение № 23982/11.07.2025 г., постановено по адм. дело № 5188/2024 г. по описа на Административен съд – София-град (АССГ). В касационната жалба са наведени оплаквания за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон, на процесуалните правила и необоснованост. Иска се отмяната му и постановяване на ново, с което жалбата на Р. Б. Н. да бъде оставена без уважение. В проведеното открито съдебно заседание процесуалният представител на касатора поддържа заявените в касационната жалба доводи и искания. Претендира разноски за двете инстанции, съобразно представен списък. Ответникът – Р. Б. Н., в писмен отговор и депозирани писмени бележки по делото изразява становище за неоснователност на касационната жалба. По подробно изложени съображения, които поддържа и в съдебно заседание, моли касационната жалба да се остави без уважение, а първоинстанционното решение да бъде потвърдено като правилно и обосновано. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на Пето отделение, като взе предвид данните по делото, наведените касационни основания и възраженията на ответната страна, в рамките на правомощията по чл. 218, ал. 1 и ал. 2 от АПК извърши дължимата касационна проверка, при която установи следното от фактическа и правна страна: Касационната жалба е подадена в срок, от надлежна страна и срещу подлежащ на оспорване съдебен акт, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество е неоснователна по следните съображения. Първоинстанционният съд е бил сезиран с жалба от Р. Б. Н. с искане за обявяване нищожността на Статут на Комисията по етика в Нов български университет (НБУ), приет с решение № 3/21.11.2017 г. на Академичния съвет на НБУ. С определение № 1556/19.02.2025 г., постановено по адм. дело № 11601/2024 г. по описа на Върховен административен съд (ВАС), Пето отделение е дадено окончателно разрешение на спора относно допустимостта на производството, образувано по жалбата на Р. Б. Н. – редовен преподавател, назначена на академичната длъжност „професор“ в Департамент „Право“ на НБУ, срещу Статута на Комисия по етика към НБУ. С посоченото определение е прието, че по своите външни белези (начин на приемане, предмет и предназначение) обжалваният Статут представлява вътрешноведомствен /вътрешнослужебен/ акт, доколкото с него се уреждат устройството и правилата за работа на Комисията по етика като вътрешна организационна структура в рамките на НБУ. Същевременно обаче с оглед на правните последици, които реално може да породи, този Статут се явява неблагоприятен акт, засягащ правата и законните интереси на лицата, за които в съответствие с установените от него правила Комисията по етика към НБУ приема, че са извършили нарушения на етичните норми, заложени в Етичния кодекс на НБУ. Неблагоприятният за тези лица характер на Статута на Комисията по етика се изразява в това, че при насочена срещу тях жалба до Комисията по етика, разглеждането на същата не предвижда възможност за запознаването им с нейното съдържание, както и не е уредена възможност за последващо изразяване на становище по жалбата, нито за запознаване със съдържанието на постановеното по нея решение на Комисията по етика. При тези обстоятелства решаващият състав на ВАС е приел, че макар и с препоръчителен характер, решенията на Комисията по етика, приемащи нарушения на етичните норми, постановени при така разписаната в Статута процедура, създават предпоставки за възникването на неблагоприятни последици в правната сфера на засегнатите лица, доколкото установеното с тях и съдържащите се в тях обстоятелства могат да засегнат доброто име и чест на лицата, за които се отнасят, както и да послужат в рамките на евентуално дисциплинарно, наказателно или гражданско производство срещу тези лица. В определението си ВАС се е позовал на Решение № 21/26.10.1995 г. на Конституционния съд на РБ по к.д. № 18/1995 г., съгласно което чл. 120, ал. 2 от КРБ прогласява възможността гражданите и юридическите лица да обжалват пред съдилищата всички административни актове, включително вътрешнослужебните, щом тези актове нарушават или застрашават техни права или законни интереси и не са изключени изрично със закон от съдебно обжалване. По тези съображения ВАС е отменил прекратителното определение на АССГ, постановено по жалбата на Р. Б. Н. срещу процесния Статут на Комисията по етика и е върнал делото на първоинстанционния съд за продължаване на съдопроизводствените действия. С оглед така постановеното, задължително за първоинстанционния съд, определение на ВАС, АССГ е пристъпил към разглеждане по същество на жалбата на Р. Б. Н., като в обжалваното понастоящем решение изрично е посочил, че изложените от ответника по жалбата възражения по допустимостта на същата не следва да бъдат повторно обсъждани. Отново съобразявайки се с определението на ВАС, решаващият първоинстанционен състав е посочил, че доколкото в АПК не е регламентиран изричен ред за разглеждане на жалби срещу вътрешноведомствени актове, за които е прието, че засягат права, свободи и законни интереси по см. на чл. 2, ал. 2, т. 3, in fine АПК, то в настоящия случай преценката за приложимия процесуален ред следва да се извърши с оглед характеристиките на акта. При тази преценка, основана на разпоредби от Закона за висшето образование (ЗВО) и Закона за нормативните актове (ЗНА), съдът е аргументирал извода, че приложими са разпоредбите на Глава десета, Раздел III от АПК – „оспорване на подзаконови нормативни актове“, с оглед на което е разпоредил и изпълнение на изискуемото по чл. 188 от АПК съобщаване на оспорването. Предвид наведените в жалбата оплаквания за незаконосъобразност на обжалвания акт, сочещи на неговата нищожност, съдът е развил подробни съображения на основание чл. 168, ал. 1, във вр. с чл. 196 от АПК, като е разглеждал всички основания по чл. 146 от АПК в светлината на дължимата проверка за нищожност на акта. Посочил е, че доколкото в АПК не съществуват изрично формулирани основания за нищожност на административните актове, в правната теория и съдебната практика е възприето, че такива са петте основания за незаконосъобразност по чл. 146 от АПК, но тогава, когато нарушенията са особено съществени. Порокът, от който е засегнат административният акт, следва да е толкова съществен, че актът изначално да не е в състояние да породи правните последици, към които е насочен. С оглед горното и във връзка с всеки един от възможните пороци на административните актове, теорията е изградила следните критерии кога един порок води до нищожност и кога същият води до унищожаемост: липсата на компетентност на органа, издал акта, винаги е основание за неговата нищожност; порокът във формата е основание за нищожност, само когато е толкова сериозен, че практически се приравнява на липса на форма и оттам - на липса на волеизявление; нарушенията на административнопроизводствените правила са основания за нищожност също само ако са толкова съществени, че нарушението е довело до липса на волеизявление. Като правило, нарушенията на материалния закон касаят правилността на административния акт, а не неговата валидност, поради което нищожен би бил на посоченото основание само този акт, който изцяло е лишен от законова опора, т.е. не е издаден на основание нито една правна норма и същевременно засяга по отрицателен начин своя адресат. Поради това, единствено пълната липса на предвидените в приложимата материалноправна норма предпоставки за издаване на акта би довело до нищожност на посоченото основание. Превратното упражняване на власт също е порок, водещ само до незаконосъобразност като правило, и само ако преследваната цел не може да се постигне с никакъв административен акт, посоченият порок обуславя нищожност. Съобразявайки горното, при извършения конкретен анализ на обстоятелствата по случая АССГ е приел от правна страна, че спрямо оспорения Статут на Комисията по етика към НБУ не се установява извършването на нарушения по см. на чл. 146, т. 1, т. 2 и т. 3 от АПК в степен, обуславяща извод за липса на волеизявление. Констатирал е обаче наличието на основанието по чл. 146, т. 4 от АПК – оспореният акт е нищожен на посоченото основание, тъй като е лишен от законова опора и с него се засяга по отрицателен начин правната сфера на оспорващата. По развитите конкретни и подробни мотиви в тази насока е достигнал до крайния извод за нищожност на акта, като е прогласил същата с обжалваното пред настоящата инстанция решение и е присъдил разноски в полза на жалбоподателя. Решението е правилно – постановено е в съответствие с приложимите материалноправни и процесуални норми на закона, както и при наличие на обосновани и последователни мотиви на съда в подкрепа на становището за допусната незаконосъобразност на процесния акт в степен и тежест, обуславящи извод за нищожност. Предвид постановеното окончателно определение № 1556/19.02.2025 г. на ВАС по адм. дело № 11601/2024 г., правилно съобразено от решаващия съд, касационната инстанция намира, че не е необходимо да се произнася по наведените в касационната жалба възражения, насочени срещу допустимостта на съдебното производство, образувано по жалбата на Р. Б. Н. срещу Статут на Комисия по етика към НБУ. Въпросът за характера на обжалвания Статут, с оглед процесуалната възможност за неговото оспорване пред съд, както и за наличието на правен интерес за оспорващата от подаване на жалба срещу този акт с искане за обявяването му като нищожен, е разрешен с посоченото определение на ВАС, поради което правилно административният съд не е развил допълнителни съображения в тази насока. Предмет на настоящия инстанционен контрол са изводите на АССГ, формирани въз основа на извършената цялостна проверка за законосъобразност на оспорения акт на основание чл. 168, ал. 1, във вр. чл. 146, във вр. чл. 196 от АПК. Предвид наведеното оплакване в касационната жалба следва изрично да се припомни, че основанията за законосъобразност на административните актове, уредени в чл. 146, т. 1- 5 от АПК, касаят проверката за законосъобразност на всички категории административни актове (индивидуални, общи и нормативни) и следва да бъдат обсъдени от контролните инстанции в рамките на всяко едно от регламентираните в Глава десета от АПК производства по оспорване на тези актове пред първата инстанция – арг. в чл. 184 и чл. 196 от АПК. В тази връзка следва да се потвърди като правилно и решението на АССГ, след връщане на делото за продължаване на съдопроизводствените действия, същото да бъде разгледано по реда на чл. 185 и сл. от АПК. Така приетият за приложим процесуален ред съответства в най-голяма степен на вида, характера и особеностите на процесния административен акт (подробно изяснени в първоинстанционното решение и определение № 1556/19.02.2025 г. по адм. дело № 11601/2024 г. по описа на ВАС - вътрешноведомствен, устройствен акт, но с действие, годно да засегне отрицателно правата и законните интереси на гражданите), без това да води до квалифицирането му като подзаконов нормативен акт, както необосновано поддържа касационният жалбоподател. Съгласно Решние № 21/26.10.1995 г. на Конституционния съд по к.д. № 18/1995 г. “точната квалификация на вида на административния акт в този случай е проблем на теорията. За сезирания съд тази квалификация може да има само спомагателен характер. Конституцията не въздига в решаващ критерий конкретната квалификация на административния акт, която в редица случаи може да бъде и спорна. Решаващ е правният ефект на административния акт - дали засяга субективни права или законни интереси на граждани или юридически лица. От този критерий следва да се ръководят и съдилищата. В тези случаи гражданите и юридическите лица могат да упражнят правото си на защита по чл. 56 от Конституцията чрез съдебното обжалване на административния акт - чл. 120, ал. 2 от Конституцията”. Въз основа на вярно установена фактическа обстановка по делото, по отношение на която страните нямат разногласия, АССГ е извел законосъобразни правни изводи. Правилно съдът е приел, че в случая административният акт е издаден от компетентен орган, в изискуемата се форма и при липса на допуснати нарушения на административнопроизводствените правила, които да са толкова съществени, че да обуславят извод за липса на волеизявление, а оттам и за нищожност на акта. Правилен е и решаващият извод на съда за наличие на толкова съществен порок на акта по смисъла на чл. 146, т. 4 от АПК, който е равнозначен на издаването му при липса на законова опора, което води до извод за изначална невъзможност този акт да породи правните последици, към които е насочен. Касационната инстанция споделя становището на АССГ, че с така приетия от Академичния съвет на НБУ Статут на Комисията по етика се нарушава основно, универсално, гарантирано от Конституцията на РБ право - правото на защита, закрепено в чл. 56 от КРБ. Обосновано и мотивирано първоинстанционният съд излага съображения относно приложното поле и проявните форми, чрез които на практика се реализира установеното по общ начин в Конституцията право на защита. С оглед обстоятелствата в конкретния случай, конституционната гаранция за защита на правата и законните интереси на гражданите се явява накърнена, доколкото безспорно се установява, че вследствие на приетите с процесния Статут правила лицата, спрямо които Комисията по етика към НБУ приема решение за извършено от тях нарушение на Етичния кодекс на университета, са изцяло лишени от правото на участие и защита в това производство. Действително, както отбелязва и първоинстанционният съд, тази Комисия не е административнонаказващ, нито дисциплинарнонаказващ орган и нейните решения нямат пряк обвързващ правен ефект нито по отношение на лицата, спрямо които се отнасят, нито по отношение на други лица или органите на управление в университета. Същевременно обаче тези решения на Комисията, макар и с препоръчителен характер, засягат непосредствено интересите и правата на лицата, свързани с тяхното добро име, достойнство, чест и репутация с оглед съдържащите се в тях констатации за нарушение на етичните норми. Също така тези решения биха могли да послужат и като доказателствен материал при едно евентуално административнонаказателно или дисципилнарно производство спрямо тези лица, без последните да са имали възможността да се защитят адекватно и ефективно срещу предявените им обвинения за нарушение на Етичния кодекс. Всичко гореизложено сочи недвусмислено на допуснато грубо нарушение на правото на защита, произтичащо от конституционната норма на чл. 56 от КРБ, която има непосредствено действие. При липсата на предвиден в процесния Статут какъвто и да е механизъм за участие на лицето, спрямо което се подава жалба за нарушение на етичните правила, разпоредбата на чл. 56 от КРБ се явява изцяло неспазена. Нарушен е и един от основополагащите принципи в административния процес - принципът на равенство по чл. 8 от АПК, съгласно ал. 1 от който всички лица, които са заинтересовани от изхода на производствата по този кодекс, имат равни процесуални възможности да участват в тях за защита на своите права и законни интереси. Производството по разглеждане на жалби за нарушения на етичните норми в рамките на НБУ, макар и с незадължителен характер и водено от орган, чиито актове не поделжат на обжалване и който сам по себе си не носи характеристиките на административен орган по смисъла на чл. § 1, т. 1 от ДР на АПК, разкрива белезите на състезателно производство, в което се противопоставят тезите, правата и интересите на две срещуположни страни. Съгласно решение № 3 от 17 май 1994 г. по к.д. № 1/1994 г. на КРБ с правото по чл. 56 от КРБ разполага всеки един гражданин за защита на нарушени свои права или законни интереси. Това право включва в себе си правото да бъде защитен всеки застрашен законен интерес. Поради това правото по този текст освен общо и универсално е и типично лично право на гражданина. Правата и законните интереси представляват единство независимо от това, от какъв законов източник са прогласени, което следва, че при упражняване на правото по чл. 56 от КРБ трябва да е налице не само застрашено конституционно право или конституционно признат интерес, но и право, което е признато в друг законов източник. В светлината на даденото от Конституционния съд тълкуване на разпоредбата на чл. 56 от КРБ изцяло обоснован е изводът на АССГ, че в настоящия случай правата и интересите на засегнатите в производството пред Комисията по етика на НБУ лица, в частност на оспорващата Р. Б. Н., не са защитени в рамките на процедурата, установена със Статута. Отсъствието на каквито и да е правила, уреждащи участието на тези лица в процедурата (обстоятелство, което не се оспорва от ответника пред първата инстанция и настоящ касатор), съставлява пълно незачитане на правото на защита по смисъла на чл. 56 от КРБ. Поради това правилен е изводът на съда, че така констатираното нарушение е извършено с интензитет и тежест, които приравняват оспорения акт на изцяло лишен от законова опора. Прилагането на въпросните правила, установени със Статута, води във всички случаи до неравноправно третиране на страните в производството, нарушавайки основополагащия правен принцип и конституционно закрепени гаранции за обезпечаване правото на защита на всеки гражданин. Поради това съществуването на Статута във вида, в който е бил приет и оспорен по настоящото дело, не би могло законосъобразно да изпълнява целите и да постига правните последици, към които е насочен. Неоснователни са доводите на касатора, че процесният акт е приет в съответствие и в изпълнение на принципите на академична автономия (чл. 19 ЗВО), академични свободи (чл. 20 ЗВО) и академично самоуправление (чл. 21 ЗВО) и поради това стои изцяло извън обхвата на съдебния контрол за законосъобразност. Трайна и категорична е практиката на ВАС, според която “границата, до която се простира академичната автономия и в частност академичната свобода, е установеният в държавата правов ред. Тогава, когато при осъществяване на академичната свобода органите на висшето училище действат в нарушение на установения в страната правов ред, на засегнатото лице не може да се откаже право на съдебна защита” (определение № 12958/30.11.2016 г. по адм. Дело № 10729/2016 г. на ВАС). От значение в настоящия случай е и обстоятелството, че Академичният съвет, издател на процесния Статут, е орган за управление на висшето училище съгласно чл. 24, ал. 1 от ЗВО, чиито актове подлежат на обжалване пред съд - арг. в чл. 38 от ЗВО. Следователно актовете на Академичния съвет, като орган за управление на висшето училище, са законово приравнени на административните актове по АПК с оглед процесуалната възможност срещу тях да бъде подадена жалба пред съд. Правомощието на Академичния съвет за приемане на актове от вида на процесния е уредено конкретно в разпоредбата на чл. 30, ал. 1, т. 14 от ЗВО. Макар и да не е същински административен орган, принадлежащ към системата на изпълнителната власт, за целите на чл. 38, ал. 1 от ЗВО Академичният съвет е признат от закона като носител на административни правомощия, който издава актове, подлежащи на оспорване пред съд, с оглед на което при упражняване на правомощията си този орган следва да се ръководи, освен от принципите на академична автономия и академична свобода, също и от основополагащите принципи и нормите на Конституцията и законите на страната. Предвид изложеното настоящата инстанция намира, че решението на АССГ, с което е обявена нищожността на оспорения административен акт, е постановено при правилно приложение на материалния закон и в съответствие със съдопроизводствените правила. Не са налице сочените в касационната жалба основания за неговата отмяна. Решението е валидно, допустимо и правилно и следва да се остави в сила. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 1, изр. първо, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, Пето отделение