Решение № 9859 от 14.07.2014 г. на ВАС по адм. д. № 11849/2013 г.

Решение № 9859 от 14.07.2014 г. на ВАС по адм. д. № 11849/2013 г., VII о., докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на министъра на вътрешните работи, гр. София, ул. "6-ти септември" № 9, срещу решение № 5272 от 29.07.2013 г. на Административен съд, София град, постановено по административно дело № 5050/2012 г.

С обжалваното решение съдът отменил мълчаливия отказ на министъра да се произнесе по молбата на Иван Ангелов Генев от 18.04.2012 г., имаща характер на заявление за достъп до обществена информация, и върнал преписката на органа за произнасяне.

Касационният жалбоподател счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон и необосновано - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Счита извода на съда, че искането на Генев от 18.04.2012 г. е такова по Закона за достъп до обществена информация, за противоречащ на закона. Съдът не отчел, че с молбата си Генев, позовавайки се на Конституцията, прави искане да му бъдат изпратени копия на всички негови жалби, за които не е изтекъл срока за съхранение, заедно с отговорите към тях, за да ги приложи като доказателства към подадената от него искова молба от 08.04.2012 г. до Окръжен съд - гр. Пловдив, срещу Цветан Цветанов. Счита, че исканите документи не могат да бъдат квалифицирани като обществена информация с оглед на чл. 2, ал. 1 от Закона за достъп до обществената информация (ЗДОИ). Сочи, че в контекста на законовата разпоредба и с оглед на предписанията на чл. 10 и 11 ЗДОИ, исканите от Генев документи не са обществена информация и не пораждат задължение за органа. Напълно в противоречие със закона счита извода на първоинстанционния съд, че страната по гражданско дело може да се снабди с необходимите доказателства като използва реда за предоставяне на обществена информация. Съдът не отчел и разпоредбата на чл. 190 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК), с оглед на която органът ще е задължен да представи исканите от Генев документи едва след изискване от съответния съд. Моли съда да отмени обжалваното решение и постанови друго, с което да отхвърли жалбата. Касаторът се представлява от юрисконсулт Анелия Узунова.

Ответникът по касационната жалба - Иван Ангелов Генев, счита същата за неоснователна. Сочи, че касаторът не представя доказателства, че исканата от него информация "не е държавна или друга защитена от закона тайна или не засяга чужди права, но не изпълняват разпоредбата на чл. 41, ал. 2" от Конституцията. Сочи също, че "от молбата ми до министъра" не може да се направи извода "че аз съм искал тези документи, за да ги представя като доказателство директно в съда срещу вътрешния министър Цветанов". Счита решението на първоинстанционния съд за неадекватно на чл. 41, ал. 2 от Конституцията. Прави искане съдът да не допуска до съдебно заседание процесуалния представител на касатора, докато "не представи диплома за завършено висше юридическо образование" и да отмени решението на първоинстанционния съд "като лошо обосновано" и да реши "жалбата по същество" и "я уважи изцяло на основание на прякото действие на разпоредбата на чл. 41, ал. 2" от Конституцията. Отговорът на касационната жалба е подаден по факса, на 26.08.2013 г.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Решението е правилно. Релевираните от касатора отменителни основания са несъстоятелни. Съдът, след като правилно установил фактите по делото, направил обосновани фактически изводи за основателността на оспорването. Налице е бездействие на органа, което представлява мълчалив отказ по смисъла на чл. 58, ал. 1 АПК. Органът, на основание чл. 28, ал. 1 ЗДОИ, е следвало да издаде надлежен акт и да уважи молбата.

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е основателна.

За да постанови обжалваното решение съдът приел от фактическа страна, че:

1. На 18.04.2012 г., по електронната поща, Иван Генев подал молба до Министерството на вътрешните работи, с която поискал, на основание чл. 41, ал. 2 от Конституцията и подадената от него "жалба срещу министър Цветанов в Окръжен съд Пловдив, да ми изпратите копия на всички мои жалби, за които не е изтекъл срока на съхранение, заедно с отговорите към тях". Към молбата приложил копие от искова молба от 08.04.2012 г., адресирана до Окръжен съд - Пловдив, с която предявил срещу министър Цветан Цветанов "иск на стойност 250 000, 00 лв. и един от апартаментите му по избор, за които не можа да докаже произхода на повече от 250 000 лева, с които ги е купил".

2. На молбата не получил отговор.

3. На 19.05.2013 г., по факса, подал жалба до Административен съд, София град, срещу отказа на Министерството на вътрешните работи да изпълни разпоредбата на чл. 41, ал. 2 от Конституцията.

4. По жалбата било образувано административно дело № 5050/2012 г. По делото ответникът представил копие от постъпилата по електронната поща молба на Генев от 18.04.2012 г. ведно с приложеното копие от искова молба, върху която неустановено лице поставило на 18.04.2012 г. резолюция: "За МВР ще настъпи задължение при поискване от съд или след представяне на съдебно удостоверение. ", както и постъпилата по електронната поща на 19.05.2012 г. жалба до съда, регистрирана с вх. № ж-3967.

5. С разпореждане № 2805 от 18.06.2012 г. съдът оставил жалбата без движение като указал на Генев да отстрани нередовностите й представляващи несъответствие с изискванията на чл. 150 и 151 АПК.

6. С определение № 3313 от 19.07.2012 г. съдът прекратил съдебното производство поради неизпълнение на указанията.

7. С определение № 13590 от 30.10.2012 г., постановено по административно дело № 12660/2012 г., Върховният административен съд отменил определение № 3313 като приел, че Генев поискал с молбата от 16.05.2012 г. "защита срещу неоснователни бездействия на министерството на вътрешните работи", която се реализира по реда на чл. 256 и 257 АПК.

8. В изпълнение на указанията на Върховния административен съд Административен съд, София град, указал на Генев да отстрани нередовностите на молбата си.

9. Поради неизпълнение на указанията в срок, с разпореждане № 1180 от 16.01.2013 г., Административен съд, София град, прекратил съдебното производство по административно дело № 5050/2012 г.

10. С определение № 2271 от 18.02.2013 г., постановено по административно дело № 2108/2013 г., Върховният административен съд отменил разпореждане № 1180 като приел, че за първоинстанционния съд указанията, дадени от Върховния административен съд с определение № 13590 от 30.10.2012 г., са задължителни.

11. В изпълнение на указанията на Върховния административен съд, дадени с определение № 2271, първоинстанционният съд, с определение от 03.04.2013 г., указал на Генев доказателствената тежест за фактите и обстоятелствата, посочени в жалбата. Генев не ангажирал доказателства извън подадената до съда молба.

При така установените по делото факти съдът приел от правна страна, че молбата на Генев от 18.04.2012 г. не може да бъде разгледана като иск по чл. 257 АПК, тъй като не е налице законово задължение за министъра на вътрешните работи да предостави исканите документи. Приел, че не е налице и бездействие, неизпълнение на дължимо действие на органа по смисъла на чл. 294 АПК. Приел, че посоченото искане не може да бъде определено и като иск по чл. 128, ал. 2 АПК, тъй като за жалбоподателя е налице възможност за защита по друг ред. Приел, че при липса на доказателства за произнасяне от органа по направено до него искане за предоставяне на обществена информация, е налице мълчалив отказ по смисъла на чл. 58, ал. 1 АПК. Приел, че мълчаливият отказ, с оглед на чл. 28, ал. 1 ЗДОИ, е незаконосъобразен - органът трябвало да съобрази чл. 37, ал. 1 ЗДОИ като това му задължение не се отрича с оглед на твърдяните от заявителя обстоятелства, заради които му е необходима исканата информация. Въз основа на това направил извод за незаконосъобразност на мълчаливия отказ и го отменил като върнал преписката на органа за произнасяне.

Крайният извод на съда е неправилен.

Предметът на делото, доказателствата по него, доводите на касатора и възраженията на ответника налагат съдът да изложи следното:

Видно от приложената по делото молба от 18.04.2012 г., с която Генев сезирал органа - министъра на вътрешните работи, той поискал, като се позовал на чл. 41, ал. 2 от Конституцията, да му бъдат предоставени всички отправени от него до органа жалби и отговорите на органа по тях.

Безспорно е, че чл. 41, ал. 1 и 2 от Конституцията регламентират основното човешко право - правото на достъп до информация. Правото на достъп до информация е част от т. нар. комуникационни права и свободи на гражданите, регламентирани в чл. 39, 40 и 41 от Конституцията. Тяхната значимост, и в частност значимостта на правото на достъп до информация, Конституционният съд в решението си по тълкуване на конституционните разпоредби - решение № 7 от 04.06.1996 г. по конституционно дело № 1/1996 г., е посочил, че произтича от принадлежността им към общопризнати ценности, закрепени и в основни международни актове, както и от самия конституционно установен ред, чиято същност е демократичният процес, и който ред се крепи "върху информираното мнение на публиката".

Отчитайки тази изключителна значимост на правото на достъп до информация Конституционният съд изрично сочи, че нормата на чл. 41, ал. 2 от Конституцията гарантира на гражданите достъп до информация от държавен орган по въпроси, които представляват за тях законен интерес. "Квалификацията "законен", казва Конституционният съд в решението си, служи, за да обозначи правото въобще да търсят съответната информация и предоставя нормативна регламентация на хипотезите, в които това право може да се осъществи на базата на конституционното изискване".

В съответствие с конституционната разпоредба и даденото от Конституционния съд нейно тълкуване законодателят в чл. 2, ал. 1 ЗДОИ е дал легална дефиниция на понятието обществена информация, достъпа, до която законът регламентира. Съгласно тази дефиниция обществена е всяка информация, свързана с обществения живот в страната и даваща възможност на гражданите да си съставят собствено мнение относно дейността на задължените по закона субекти. Именно за тази информация законодателят е създал и изричното задължение на задължените, по смисъла на чл. 3, ал. 1 ЗДОИ, правни субекти да я предоставят. Това тяхно задължение, и съответно правото на гражданите на достъп до обществена информация, е гарантирано чрез изричната разпоредба на чл. 40, ал. 1 ЗДОИ, която установява правото на съдебно оспорване на решенията на задължените по чл. 3, ал. 1 ЗДОИ лица за предоставяне на достъп до обществена информация и за отказ за предоставяне на достъп до такава информация. Актът, с който се предоставя или отказва достъп до обществена информация е индивидуален административен акт, а с оглед на чл. 58, ал. 1 АПК такъв е и мълчаливият отказ на органа да се произнесе по заявление за достъп до обществена информация.

За да е налице обаче индивидуален административен акт, в т. ч. и мълчалив отказ, е необходимо да са се осъществили юридическите факти, които пораждат компетентността на органа да се произнесе. Анализа на чл. 28, ал. 2 във вр. с чл. 3, ал. 1 ЗДОИ, които определят тези юридически факти, сочи, че за да е налице индивидуален административен акт, а с оглед на фикцията на чл. 58, ал. 1 ЗДОИ и мълчалив отказ, е необходимо първо, да е налице обществена информация, и второ, да е сезиран задължен по смисъла на чл. 3, ал. 1 ЗДОИ правен субект.

От доказателствата по делото е видно, че Генев отправил искането си до задължен по смисъла на чл. 3, ал. 1 ЗДОИ правен субект. Министърът на вътрешните работи е централен едноличен орган на изпълнителната власт - чл. 25, ал. 1 от Закона за администрацията, и като такъв е задължен субект по смисъла на чл. 3, ал. 1 ЗДОИ.

Другият релевантен по делото юридически факт е характерът на исканата информация. Видно от молбата на Генев от 18.04.2012 г. той поискал органът да му предостави отправените до органа от самия него жалби и издадените от органа и адресирани до Генев отговори на тези жалби. Така поисканата информация се обективира в два вида документи - жалбите на Генев и отговорите на тези жалби от органа.

Жалбите на Генев са документи, създадени от самия заявител за достъп до обществена информация, а не такива, създадени от органа. С оглед на това в тази си част искането за предоставяне на документи не съответства на легалната дефиниция за обществена информация. Първо, документите не са създадени от органа. Второ, от адресираните до органа свои собствени жалби Генев не може да формира каквото и да било мнение относно дейността на задължения по закона субект. И трето, от съдържанието на жалбите на Генев до министъра на вътрешните работи може да се установи какво е искал Генев от органа, но не и каква е била дейността на органа.

От отговорите на органа на подадените от Генев жалби безспорно може да се формира мнение относно дейността на министъра. Но тези отговори са били адресирани до Генев и той вече ги е получил. По повод на жалбите на Генев до министъра са проведени административни производства - независимо дали това са били производства по реда на глава осма, глава десета или по § 8 АПК, завършили със съответния акт, който Генев получил. Тоест, за тази информация съществува предвиден в закон ред за търсене и получаване. Това прави информацията, съдържаща се в отговорите на министъра по жалбите на Генев, адресирани до него, попадаща в изключението на чл. 4, ал. 1 ЗДОИ.

Видно от изложеното една част от исканата от Генев информация няма белезите на обществена информация по смисъла на чл. 2, ал. 1 ЗДОИ, а другата част попада в изключението на чл. 4, ал. 1 ЗДОИ. С оглед на това по отношение на исканата от Генев информация за органа не е налице законово задължение за предоставяне. Щом не е налице законово задължение за предоставяне на исканата информация не може да се формира и мълчалив отказ на органа. Органът може да мълчи релевантно по смисъла на чл. 58, ал. 1 АПК, само, когато за него е налице законово задължение за произнасяне. Тогава, когато за органа не е налице задължение за произнасяне непроизнасянето му в срок не може да формира мълчалив отказ, който да подлежи на обжалване. Съдът по принцип правилно приел, че съгласно чл. 28, ал. 1 ЗДОИ за органа винаги е налице задължение да се произнесе с решение по отправеното искане за достъп до обществена информация, но не отчел, че това задължение е валидно само тогава, когато е налице обществена информация. Щом исканата със заявлението информация не е обществена за органа не е налице задължение да се произнася с нарочен акт по чл. 28, ал. 1 ЗДОИ. Предоставя се или се отказва предоставянето на нещо, което съществува. Липсата на обществена информация е липса на елемент от фактическия състав на правната норма, която регламентира компетентността на органа, поради което за него не е налице задължение да се произнесе с индивидуален административен акт, с който да я предостави или да откаже предоставянето й.

Горното прави извода на съда за наличие на мълчалив отказ неправилен, постановен в нарушение на материалния закон. Това налага обжалваното решение да бъде отменено. Спорът е изяснен от фактическа и правна страна - при така установеното съдържание на искането, с което Генев сезирал органа, при установения характер на исканата информация и по аргумент от чл. 2, ал. 1 във вр. с чл. 28, ал. 2 ЗДОИ за органа не е било налице задължение за произнасяне с нарочен акт. Органът е следвало да уведоми заявителя, че исканата информация не е обществена и на основание Закона за достъп до обществената информация няма задължение да му я предоставя. Органът не е сторил това, но непроизнасянето му, с оглед на установената липса на елемент от фактическия състав на задължението за произнасяне при наличие на обществена информация, не може да формира мълчалив отказ по смисъла на чл. 58, ал. 1 АПК във вр. с чл. 28, ал. 1 ЗДОИ. Поради това жалбата на Генев срещу отказа на министъра на вътрешните работи да се произнесе по молбата му от 18.04.2012 г. като неоснователна следва да бъде отхвърлена. Що се отнася до възможността на Генев да представи като доказателства в образуваното по негова искова молба съдебно производство отправените до министъра на вътрешните работи жалби и отговорите на органа на тези жалби, то за него е налице първо, възможността по чл. 190 ГПК, и второ, възможността по чл. 192 ГПК, в зависимост от това кой е страна в образуваното по иска му съдебно производство. Правата му са защитени и от чл. 161 ГПК.

Генев прави в отговора си на касационната жалба и две искания. Първото е свързано с правото на участие на процесуалния представител на касатора в съдебно заседание. Това право е изрично гарантирано от чл. 17, ал. 3 АПК и то не е в зависимост от преценката на другата страна по делото за качествата на процесуалния представител. Органът е надлежно представляван от лице по чл. 32, т. 3 ГПК във вр. с чл. 144 АПК и това е достатъчно за законосъобразното осъществяване на процесуалното му представителство. Генев иска също съдът да отмени първоинстанционното решение, защото не било добре обосновано с оглед на чл. 41, ал. 2 от Конституцията. Съгласно чл. 210, ал. 1 АПК право на касационно обжалване има страната по делото, за която съдебното решение е неблагоприятно. Съдебното решение, съгласно чл. 172а, ал. 1 във вр. с чл. 196 АПК, има точно определено съдържание. Точка 6 от чл. 172а, ал. 1 АПК сочи изрично, че съдебното решение съдържа какво постановява съда. Съгласно чл. 172а, ал. 2 АПК към съдебното решение съдът излага мотиви. Но на обжалване подлежи съдебното решение, не мотивите към него. В случая първоинстанционното съдебно решение е благоприятно за Генев и той няма право на касационно обжалване, а и не е упражнил такова право в рамките на установения в чл. 211, ал. 1 АПК срок. Отмяна единствено на мотивите на съдебното решение е недопустима.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 във вр. с чл. 222, ал. 1 АПК Върховният административен съд