Решение № 821 от 21.01.2021 г. на ВАС по адм. д. № 12716/2019 г.

Решение № 821 от 21.01.2021 г. на ВАС по адм. д. № 12716/2019 г., IV о., докладчик председателят Диана Гърбатова Производството е по реда на чл. 185 - чл. 196 от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.

Образувано е по жалба на "Федерация Български пациентски форум", със седалище и адрес на управление в гр. София, представлявано от председателя на Управителния съвет И. Димитров, подадена чрез упълномощен адв. М. Цветковска, против чл. 37, ал. 2, т. 4, б. "а"; чл. 47, ал. 1; чл. 53, ал. 2, т. 2; чл. 56, ал. 1; чл. 57, ал. 1 и ал. 2 от Национален рамков договор за медицинските дейности между Националната здравноосигурителна каса и Български лекарски съюз за 2015 г. /обн. ДВ, бр. 6 от 23.01.2015 г., в сила от 1.01.2015 г., отм. ДВ, бр. 24 от 21.03.2017 г./ Жалбоподателят изразява несъгласие с атакуваните нормативни текстове и твърди, че при издаването им предоставената от закона компетентност по специални ограничения е прехвърлена в нарушение на чл. 2, ал. 2 от Закона за нормативните актове /ЗНА/, което ги определя за нищожни. Счита, че Позитивният лекарствен списък е нормативен акт по силата на чл. 259 от Закона за лекарствените продукти в хуманната медицина /ЗЛПХМ/ и съответно поместени там ограничения, непредвидени в закон или създадени от некомпетентен орган противоречат на закона и подлежат на отмяна. Заявява, че с обжалваните разпоредби се определят ограничения, непредвидени в закон, които може и трябва да са свързани единствено с ежегодните - Закона за бюджета на НЗОК и Национален рамков договор, с конкретизации съгласно предвидена изрична, законово определена компетентност. Претендира обявяване нищожност на оспорените текстове от Националния рамков договор за медицинските дейности /НРДМД/ за 2015 г., а в случай, че не бъдат прогласени от съда за нищожни, жалбоподателят моли за отмяната им като създаващи ограничения, непредвидени в закон. Прави искане за присъждане на сторените по делото разноски. В хода на повторното първоинстанционно разглеждане на делото упълномощен адв. Л. Николова с писмени молби от 15.09.2020 г., 02.10.2020 г. и 23.10.2020 г. поддържа жалбата и излага аргументи за допустимостта на оспорването.

Ответникът - Национална здравноосигурителна каса /НЗОК/ оспорва жалбата чрез упълномощен юрисконсулт В. Тонева, която в съдебно заседание пледира за отхвърлянето й като неоснователна и в писмени бележки излага подробни съображения за валидността и законосъобразността на оспорените нормативни текстове.

Ответникът - Български лекарски съюз /БЛС/ не изразява становище по жалбата.

Ответникът - министърът на здравеопазването, оспорва жалбата чрез упълномощен юрисконсулт С. Здравкова, която в съдебно заседание и с писмени бележки развива аргументи за недопустимост и неоснователност на оспорването. Претендира присъждане на направените по делото разноски за юрисконсултско възнаграждение и внесената държавна такса при касационното обжалване.

Заинтересованите страни - Националният съвет за цени и реимбурсиране на лекарствените продукти /НСЦРЛП/ и Български фармацевтичен съюз /БФС/ не заявяват мнение по жалбата при повторното първоинстанционно разглеждане на спора.

Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за основателност на жалбата, защото в случая в подзаконовия нормативен акт, съдържащ оспорените разпоредби, не е посочено приложимо правно основание за издаването му, като не е налице законова норма, по силата на която издателят на акта да разполага с правомощието да уреди нормативно правилата, по които се създават ограничения, непредвидени в закона, поради което разглежданият акт е издаден в нарушение на императивните законови норми, уреждащи условията и изискванията за приемане на нормативни административни актове, което обстоятелство съставлява порок, обуславящ недействителността му и необходимостта от обявяването му за нищожен. Според участващия по делото прокурор предоставената от закона компетентност с оспорените разпоредби е прехвърлена в нарушение на чл. 2, ал. 2 ЗНА.

Между страните не е спорно обстоятелството, че в преамбюла на НРДМД за 2015 г. е вписано, че договорът е сключен на 29.12.2014 г., в София между Националната здравноосигурителна каса, от една страна, и от друга страна, Българския лекарски съюз; договорът е национален, защото има действие на цялата територия на Република България; договорът е рамков, защото определя здравно-икономически, финансови, медицински, организационно-управленски, информационни и правно-деонтологични рамки, в съответствие с които се сключват договорите между НЗОК и изпълнителите на медицинска помощ; всички клаузи на този договор са в съответствие с действащото българско законодателство; законите и актовете в областта на здравеопазването, здравното осигуряване и свързаните с тях обществени отношения, с които е съобразен този НРД, са изброени в приложение № 1. От приетата по делото административна преписка е видно, че договорът е сключен след проведени продължителни обсъждания на проекто-договора на срещи между служители на НЗОК и експерти на БЛС и съвместни заседания между Надзорния съвет на НЗОК и Управителния съвет на БЛС, обективирани в протоколи от 14.11.2014 г., 19.11.2014 г., 28.11.2014 г., 11.12.2014 г., 13.12.2014 г. След подписване на процесния НРДМД същият е съгласуван с министъра на здравеопазването и е обнародван от него в Държавен вестник на дата 23.01.2015 г.

Обжалваните разпоредби, които са предмет на настоящото съдебно производство, са формулирани по следния начин:

Чл. 37. (1) Националната здравноосигурителна каса осигурява лекарствени продукти за домашно лечение на територията на страната, включени в приложение № 1 на Позитивния лекарствен списък (ПЛС) по чл. 262, ал. 6, т. 1 ЗЛПХМ, за които са подадени заявления по реда на Наредба № 10 от 2009 г. за условията и реда за заплащане на лекарствени продукти по чл. 262, ал. 6, т. 1 от Закона за лекарствените продукти в хуманната медицина, на медицински изделия и на диетични храни за специални медицински цели, както и на лекарствени продукти за здравни дейности по чл. 82, ал. 2, т. 3 от Закона за здравето (наричана за краткост в договора "Наредба № 10").

(2) Лекарствените продукти по ал. 1 са посочени в списък, наричан "Лекарствен списък на НЗОК", който съдържа:

1. лекарствените продукти и всички данни за тях съгласно приложение № 1 на ПЛС, публикуван на интернет страницата на Националния съвет по цени и реимбурсиране на лекарствените продукти;

1. НЗОК код за всеки лекарствен продукт;

1. код на търговец/и на едро с лекарствени продукти, посочени от притежателя на разрешението за употреба на всеки лекарствен продукт, за които е договорена отстъпка на основание чл. 45, ал. 10 ЗЗО;

1. указания относно реда за предписване, отпускане и получаване:

а) група съобразно реда и начина на тяхното предписване по чл. 47, ал. 1;

б) вид на рецептурната бланка съгласно Наредба № 4 от 2009 г. за условията и реда за предписване и отпускане на лекарствени продукти (Наредба № 4 от 2009 г.).

Оспорването на "Федерация Български пациентски форум" е в частта, включваща ал. 2, т. 4, б. "а" от чл. 37 на НРДМД за 2015 г.

Чл. 47. (1) Лекарствените продукти, заплащани напълно или частично от НЗОК за домашно лечение, се разделят на две групи съобразно реда и начина на тяхното предписване, както следва:

1. група I – лекарствени продукти, в т. ч. по чл. 78, т. 2 ЗЗО, предписвани с протокол;

1. група II – лекарствени продукти, които не се назначават и предписват с протокол.

Чл. 53. (1) Протоколи за предписване на лекарствени продукти, заплащани напълно или частично от НЗОК, могат да се издават от специалисти по профила на заболяването, работещи в лечебни заведения – изпълнители на извънболнична помощ, или от специализирани комисии в лечебни заведения – изпълнители на болнична помощ.

(2) С "Протокол за предписване на лекарства, заплащани от НЗОК/РЗОК" (образец по приложение № 8 към чл. 24, ал. 1 от Наредба № 4 от 2009 г.) се предписват лекарствени продукти, за които са налице следните условия:

1. включени са в приложение № 1 на ПЛС и за тях са подадени заявления по реда на Наредба № 10 за заплащането им от НЗОК;

1. в ПЛС за тези лекарствени продукти е посочено, че се извършва експертиза по чл. 78, т. 2 ЗЗО.

Оспорването е в частта, включваща ал. 2, т. 2 от чл. 53 на НРДМД за 2015 г.

Чл. 56. (1) За разрешаване на отпускането на лекарствени продукти по чл. 54 се разработват съвместно с външни експерти на НЗОК изисквания при издаване на протоколи за провеждане на лечение по конкретни заболявания и групи лекарства съгласно приложение № 8 "Образец на Изисквания на НЗОК при издаване на протоколи за провеждане на лечение по конкретни заболявания и групи лекарства".

Чл. 57. (1) Всеки протокол се издава за брой лечебни курсове за срок до 6 месеца от датата на заверка в РЗОК.

(2) Промяна на първоначалната терапия се извършва само при медицински доказана необходимост по ред и начин, указани в изискванията по чл. 56.

Оспорването е срещу ал. 1 и ал. 2 в частта "по ред и начин, указани в изискванията по чл. 56".

В ДВ, бр. 24 от 21.03.2017 г. е обнародван нов Национален рамков договор за медицинските дейности между Националната здравноосигурителна каса и Български лекарски съюз за 2017 г., който е в сила от 01.04.2017 г. и съгласно разпоредбата на § 26 от ПЗР на НРДМД за 2017 г., същият е издаден на основание чл. 53, ал. 1 от ЗЗО. От датата на влизане в сила на НРД за 2017 г. се счита за отменен предходният подзаконов нормативен акт със същия предмет на уредба, а именно: частично обжалвания в настоящото производство НРДМД за 2015 г.

По ДОПУСТИМОСТТА на оспорването: Жалбата е предявена против НРДМД за 2015 г., който по силата на чл. 4а от Закона за здравното осигуряване /ЗЗО/ е нормативен административен акт, който има действие на територията на цялата страна за определен срок и е задължителен за НЗОК, РЗОК, изпълнителите на медицинска помощ, осигурените лица и осигурителите. Следователно обжалваните текстове представляват част от подзаконов нормативен акт, който съгласно чл. 185, ал. 1 АПК, може да се оспорва пред съд. Съобразно разпоредбата на чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи и законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Решаващият съдебен състав счита, че жалбата е подадена от надлежна страна - сдружение, което е юридическо лице с нестопанска цел, регистрирано на основание чл. 18 ЗЮЛНЦ. Съобразно предмета му на дейност, вписан в представеното по делото Удостоверение от 26.01.2015 г. на СГС по ф. д. № 449/2009 г., същият е свързан със защита правата на гражданите и представителство в сферата на българското здравеопазване и свързаните с него социални дейности, както и осъществяване на представителство на пациентите и пациентските организации, поради което съдът намира, че "Федерация Български пациентски форум" разполага с активна процесуална легитимация да оспори процесните нормативни текстове, в какъвто смисъл е и Тълкувателно решение № 2 от 12.10.2010 г. по ТД № 4/2009 г. на Общото събрание на колегиите на Върховния административен съд. Жалбата е подадена от лицето И. Димитров, който съобразно горепосоченото Удостоверение представлява организацията в качеството си на председател на Управителния съвет на сдружението. Съгласно нормата на чл. 187, ал. 1 АПК оспорването на подзаконов нормативен административен акт може да се осъществи без ограничение във времето. Във връзка с възражението на представителя на министъра на здравеопазването срещу допустимостта на жалбата, съдът констатира, че оспорването е насочено срещу текстове от нормативен акт, който към настоящия момент не е действащ. В случая следва да се има предвид, че с определение № 7807 от 20.06.2017 г. на ВАС по адм. д. № 9184/2015 г. тричленен съдебен състав е оставил без разглеждане жалбата на "Федерация Български пациентски форум" на основание чл. 159, т. 1 и т. 4 АПК, но това определение е отменено с определение № 11673 от 04.10.2017 г. на ВАС по адм. д. № 9685/2017 г., с което петчленният състав на Първа колегия на Върховния административен съд е приел, че "е налице както предмет на спора пред първостепенния съд - валидността на оспорената част от НРД за 2015 г., така и правен интерес от търсената защита - да се ангажира отговорността на администрацията по чл. 195, ал. 2 АПК". Указанията на касационния съдебен състав са задължителни за първоинстанционния състав, поради което в изпълнение на тези указания настоящият съдебен състав приема, че жалбата на "Федерация Български пациентски форум" е ПРОЦЕСУАЛНО ДОПУСТИМА.

По ОСНОВАТЕЛНОСТТА: Разгледана по същество жалбата е НЕОСНОВАТЕЛНА по следните съображения:

Основните твърдения на жалбоподателя са за нищожност на оспорените разпоредби, поради липса на компетентност. При издаването на подзаконови нормативни актове следва да се спазват императивните изисквания на Конституцията, ЗНА и специалните закони. Чл. 2, ал. 1 ЗНА указва, че такива актове могат да се издават само от органите, които са предвидени в Конституцията, закон или указ, тоест за субектите на издаването им е налице специална компетентност. Поради факта, че с подзаконовия нормативен акт се създават правни норми и се определят правила за поведение, ал. 2 от визираната разпоредба съдържа изрично ограничение, според което тази компетентност не може да се прехвърля. Следва да се има предвид спецификата на нормотворческата компетентност, предоставена на НЗОК и БЛС. Според правната теория /проф. д-р Д. Зиновиева и доц. д-р Н. Гевренова/ държавната власт урежда правната възможност на НЗОК и БЛС да сключат НРД с цел да им предостави правото да го създадат като недържавен източник на общественото осигуряване. Това е един специфичен правнотехнически способ, чрез който държавната власт признава и прави легитимно правото на НЗОК и БЛС да създадат НРД като недържавен източник на правото чрез механизъм, който образно може да бъде описан като "отдаване" от страна на държавната власт на нормативна власт в правната сфера на субекти, които не са държавни органи. По силата на чл. 53 и сл. ЗЗО, НЗОК и БЛС имат право да сключат НРД, с който да регулират определени осигурителни отношения. Правната норма е императивна и тя не им позволява самостоятелно и по своя преценка да избират вида на недържавния източник на правото, който да създадат. Например - НЗОК и БЛС не могат да издадат наредба или правилник, с които да регулират осигуриталните отношения. С оглед на това чрез държавната санкция те са придобили нормотворческа компетентност да създадат точно НРД като вид недържавен източник на осигурителното право. Съобразно чл. 53 ЗЗО, НРД се създава като споразумение между НЗОК от една страна и БЛС, от друга страна, като те нямат право на преценка относно това кой и в какво качество да участва при сключването на НРД. От тук следва извода, че НЗОК и БЛС упражняват една предварително, изрично и точно определена нормативна власт.

Съдът счита, че от анализа на оспорените текстове на процесния НРДМД за 2015 г. не се установява нарушение на императивното правило на чл. 2, ал. 2 ЗНА, тоест материалната компетентност на НЗОК, на БЛС или на министъра на здравеопазването, който съгласува подписания двустранен договор, да е прехвърлена на други органи. Всяка от атакуваните норми реферира към конкретни разпоредби в други нормативни актове, уреждащи различна по същество правна материя и обществени отношения от предмета на настоящия правен спор, касаещ предписване, отпускане и заплащане на лекарствени продукти за домашно лечение на територията на страната, заплащани напълно или частично от НЗОК, уреден в раздел Втори от НРДМД за 2015 г. Решаващият съдебен състав не споделя тезата на представителя на Върховна административна прокуратура, че в процесния подзаконов нормативен акт, съдържащ оспорените разпоредби, не е посочено приложимо правно основание за издаването му и не е налице законова норма, по силата на която издателят на акта да разполага с правомощието да уреди нормативно правилата в НРД. Съгласно § 18 от Преходните и заключителни разпоредби на НРДМД за 2015 г. този рамков договор се сключва на основание чл. 53, ал. 1 от Закона за здравното осигуряване. По същия начин е посочено идентичното правно основание за издаване на следващия НРДМД за 2017 г., създаден също на основание чл. 53, ал. 1 ЗЗО, който отменя процесния НРДМД за 2015 г. Безспорно ЗЗО не съдържа конкретни правила на поведение относно видовете медицински дейности и реда за извършването им, поради което същите са разписани подробно в процесния НРД, който се издава в изпълнение и в приложение на закона. С оглед на това съдът счита, че оспореният НРД за 2015 г. е издаден на законово основание, при спазване на всички материални и процедурни изисквания на ЗНА и специалния ЗЗО. Предвид широкия му предмет, НРДМД за 2015 г. отговаря на всички въпроси, които са предоставени със ЗЗО в компетентност именно на субектите, които го договарят - НЗОК и БЛС, поради което не е необходимо като правно основание за издаването на визирания договор да бъдат посочвани поотделно всички законови разпоредби, касаещи отделните части от законовите предмет и съдържание на акта. Предвидената в закона компетентност за издаване на процесния НРДМД за 2015 г. е изрично регламентирана и в нормата на чл. 4, ал. 3 ЗЗО, по силата на която условията и редът за упражняване правото на достъп и свободен избор на осигурените лица до медицинска помощ се уреждат в наредбата по чл. 81, ал. 3 от Закона за здравето и в националните рамкови договори. От съществено значение в случая е обстоятелството, че законодателят е предвидил ясни и императивни ограничения в разпоредбата на чл. 55, ал. 3 ЗЗО /в приложимата й редакция към процесния период/, в която е регламентирал, че националните рамкови договори не могат да установяват изисквания за: 1. минимален брой на регистрираните здравноосигурени лица от изпълнител на първична извънболнична помощ; 2. условия, възпрепятстващи свободния избор от осигурения на изпълнители на медицинска помощ, сключили договор с РЗОК; 3. извършване на високоспециализирани медицински дейности извън основния пакет, гарантиран от бюджета на НЗОК, от изпълнителите на специализирана извънболнична помощ; 4. допълнителни изисквания за аптеки, търговци на едро и производители на лекарства извън предвидените в Закона за лекарствените продукти в хуманната медицина; 5. максимален брой извършвани дейности и разпределение на квоти за изпълнителите на такива дейности в специализираната извънболнична и в болничната помощ; 6. ограничение в обема и разпределение на извършваните дейности между лечебните заведения. Съдът констатира, че нито една от атакуваните разпоредби на НРДМД за 2015 г. не се отнася и не създава някое от горепосочените изисквания, поради което оспорените нормативни текстове категорично са извън приложното поле на забраната, визирана в чл. 55, ал. 3 ЗЗО. По отношение на предмета на НРД следва да се има предвид нормата на чл. 53, ал. 1 ЗЗО, по силата на която за осъществяване на дейностите, предвидени в този закон, НЗОК и Българският лекарски съюз приемат чрез подписване Национален рамков договор за медицинските дейности, като законът не дефинира понятието "дейности" и не изброява изрично такива. От общия контекст става ясно, че "дейности" по смисъла на закона са най-общо видовете дейности, които извършват субектите в системата на здравното осигуряване, която представлява система на социална здравна защита на населението, гарантираща пакет от здравни услуги, осъществявана от НЗОК и от нейните териториални поделения - РЗОК. ЗЗО не дефинира и понятието "здравни услуги", а определя "видовете медицинска помощ" в чл. 45, като в чл. 46 ЗЗО регламентира съдържанието на НРД, а именно: "Редът за предоставяне и съдържанието на отделните видове медицинска помощ по чл. 45 се определят в НРД". Следователно изводът относно съдържанието на НРД е, че той урежда най- общо условията за оказване на медицинска помощ, условията, поставени пред изпълнителя на медицинска помощ, за да има право на сключване на договор за финансиране от НЗОК, начина на заплащане на дейността на изпълнителя, условията за определяне качеството на дейността на изпълнителя и др. Конкретното съдържание на НРД е визирано в чл. 55, ал. 2 ЗЗО, от която е видно какви въпроси се регламентират в НРД, свързани с понятията, коментирани по- горе, като законодателят ги е описал в седем точки. Съдът намира, че изброяването в случая не е изчерпателно, защото т. 7 е формулирана по следния начин от законодателя: "други въпроси от значение за здравното осигуряване". Следователно, в нормата на чл. 53, ал. 1 ЗЗО изрично е посочено, че за осъществяване на дейностите, предвидени в този закон, НЗОК и БЛС приемат чрез подписване НРД за медицинските дейности, а с разпоредбите на чл. 55, ал. 2 ЗЗО са предоставени правомощия на НЗОК и БЛС, в процедурата по приемане на НРД, да уредятт здравно-икономическите, финансови, медицински, организационно- управленски, информационни и правно-деонтологични параметри, в съответствие с които се сключват договорите с изпълнителите на медицинска помощ. Съгласно чл. 45, ал. 1, т. 11 ЗЗО в обхвата на медицинската помощ при задължителното здравно осигуряване се включва предписване и отпускане на разрешени за употреба лекарства, предназначени за домашно лечение на територията на страната. С оглед на това съдът счита, че при съобразяване с чл. 55, ал. 1, т. 2, 3 и 5 ЗЗО, НЗОК и БЛС в хода на преговорите, са приели оспорените нормативни текстове, в съответствие с делегираната им материална компетентност.

Атакуваните разпоредби от НРДМД за 2015 г. се отнасят до начина на предписване, отпускане и заплащане на лекарствените продукти. Твърдението на жалбоподателя е, че с оспорения текст на чл. 37, ал. 2, т. 4 от процесния НРД компетентността на БЛС и НЗОК за определяне на конкретни лекарствени продукти, или заболявания, или изисквания по тях е прехвърлена на някой, който ще публикува "списък". Съдът не споделя това становище, защото с визираната разпоредба е предвидено не някой неизвестен орган, а едната от двете договарящи страни, а именно: НЗОК да създава и поддържа списък, от който да е ясно във всеки конкретен момент за кои лекарствени продукти НЗОК заплаща. Следователно в случая не е осъществено неправомерно прехвърляне на компетентност на някакво трето лице, каквото е възражението на оспорващото сдружение. Списъкът, предвиден в чл. 37, ал. 2, т. 4 НРДМД за 2015 г. не се създава по преценка на НЗОК, а се съставя в изпълнение на чл. 53, ал. 1, чл. 55, ал. 1, т. 2, 3 и 5 ЗЗО във връзка с чл. 45, ал. 1, т. 11 ЗЗО. Визираният списък е регламентиран в съответствие с изискванията на посочените разпоредби на ЗЗО и на ЗЛПХМ, Наредба № 10/2009 г. за условията и реда за заплащане на лекарствените продукти по чл. 262, ал. 6, т. 1 ЗЛПХМ, както и лекарствени продукти за здравни дейности по чл. 82, ал. 2, т. 3 от Закона за здравето и Наредба за условията, правилата и реда за регулиране и регистриране на цените на лекарствените прадукти. От съществено значение е обстоятелството, че с оспорената разпоредба не се създават ограничения и не се нарушават или възпрепятстват права и законни интереси на някои от адресатите на процесния НРД - на здравноосигурените лица или на изпълнителите на медицинската помощ. Това е така, защото обжалваният текст на чл. 37, ал. 2, т. 4, б. "а" от НРДМД за 2015 г. има само организационен характер и създава яснота при предписване, отпускане и получаване на съответните лекарствени продукти. Аналогично е положението на чл. 47, ал. 1 от процесния договор, който определя за целите на отчитането, заплащаните от НЗОК лекарствени продукти в зависимост от реда и начина на тяхното изписване. Тук отново твърдението на жалбоподателя е, че компетентността е прехвърлена към друг неизвестен орган, което не е така. Атакуваната разпоредба е изцяло в съответствие с изискванията на чл. 78, т. 2 ЗЗО, с която норма самият законодател ясно и недвусмислено е предоставил на точно на НЗОК правомощието да извършва експертиза при необходимост, като в т. 2 изрично са посочени скъпоструващи продукти в случаите, предвидени в НРД. Следователно с визираната законова норма е регламентирана компетентността на НЗОК и е посочено в кой акт се уреждат този вид правоотношения - в НРД. Експертизата по чл. 78 ЗЗО се извършва по ред, предвиден в Правилника за устройството и дейността на НЗОК от комисия в централното управление, така, както е предвидено в чл. 79 ЗЗО. Следва да се отчете обстоятелството, че в закона не съществува легално определение за скъпоструващ прадукт, поради което съгласно чл. 37, ал. 2 от Указ № 883 от 1974 г., след като няма определение, думата следва да бъде употребявана в общоприетия й смисъл. Ето защо следва да се приеме, че скъпоструващо е това лекарство или лечение, чиято цена /стойност/ е прекалено висока в сравнение, както със средните доходи на населението, така и с възможностите на бюджета на НЗОК, който е лимитиран в определени параметри и стойностни изражения. Поради това и целта на процедурата по чл. 78, т. 2 ЗЗО е публичните средства за скъпоструващи лекарствени продукти да се разходват законосъобразно и целесъобразно. Затова експертиза се осъществява за предвидените в НРД случаи, като в Позитивния лекарствен списък, който е с нормативен характер, изчерпателно са изброени лекарствените продукти, за които се изисква такава експертиза. Нейното провеждане е в съответствие с предвидените ред и условия в Правилника за устройството и дейността на НЗОК. От определящо значение е обстоятелството, че съгласно чл. 78, т. 2 ЗЗО законодателят е разпоредил случаите да се посочват именно в НРД. В изпълнение на посочените разпоредби НЗОК и БЛС са договорили в процесния НРДМД за 2015 г. въпросните случаи, в това число в рамките на правилата за предписване и отпускане на лекарствените продукти, като са разделили лекарствените продукти в две групи и са обвързали групите с необходимостта от протокол и с експертиза. В жалбата, по която е образувано настоящото дело, е релевирано твърдение, че Позитивният лекарствен списък /ПЛС/ е нормативен акт по силата на чл. 259 ЗЛПХМ и съответно поместени там ограничения, непредвидени в закон или създадени от некомпетентен орган противоречат на закона и подлежат на отмяна. По така формулираното възражение съдът не следва да се произнася, тъй като ПЛС не е предмет на конкретния правен спор, жалбоподателят не е заявил, че оспорва този акт и не претендира неговата отмяна. С оглед на това обсъждането на твърдяното противоречие на ПЛС със законови разпоредби е извън обхвата на това съдебно производство.

По отношение на възражението на жалбоподателя срещу текста на чл. 53, ал. 2, т. 2 НРДМД за 2015 г. съдът счита, че също е неоснователно. Твърдението на оспорващото сдружение е, че с атакуваната норма друга част от същата компетентност се прехвърля на някой /вероятно НСЦРЛП/, който да "посочи" в съответната колона срещу някое лекарство, че е с режим на извършване на експертиза. Настоящият съдебен състав не възприема тази теза, защото съобразно чл. 45, ал. 3 и ал. 9 ЗЗО /в приложимата редакция на закона пред процесния период/, списъкът на заболяванията, за чието домашно лечение НЗОК заплаща напълно или частично лекарствени продукти, се определя с решение на Надзорния съвет на НЗОК, с оглед въведените критерии на Наредба № 7/2015 г. за критериите за определяне на заболяванията, издадена от министъра на здравеопазването, чиято компетентност се основава на закона и не е прехвърлена неправомерно. В чл. 261а, ал. 5 ЗЛПХМ е визирана делегация на Министерския съвет, който по предложение на министъра на здравеопазването е приел Наредба за условията, правилата и реда за регулиране и регистриране на цените на лекарствените продукти. Чл. 258 във връзка с чл. 259 от горепосочения закон предвижда Националният съвет по цени и реимбурсиране на лекарствените продукти да определя с решения съдържанието на ПЛС, като включва, променя или изключва лекарствени продукти от него. С оглед на това съдът намира, че е неоснователно твърдението на жалбоподателя, че с оспорения НРДМД за 2015 г. недопустимо е прехвърлена компетентност към НСЦРЛП, тъй като това е извършено от страна на законодателя със ЗЛПХМ, а не с процесния НРД. Относно предвиденото в атакуваната разпоредба извършване на експертиза по реда на чл. 78, т. 2 ЗЗО, следва да се има предвид изложеното по- горе във връзка с тълкуването и прилагането на горепосочената законова норма, което не е необходимо да се възпроизвежда отново.

Във връзка с инвокираните в жалбата възражения срещу текстовете на чл. 56, ал. 1 и чл. 57, ал. 2 НРДМД за 2015 г. решаващият съдебен състав ги намира за неоснователи. Според "Федерация Български пациентски форум" цялата компетентност по изискванията за заплащането на лекарствени продукти по чл. 54 се предоставя на някой /вероятно НЗОК/, като те се разработват съвместно с външни експерти на НЗОК, без да е посочено дали това са финансови или други експерти. Досежно атакуваната норма на чл. 57, ал. 2 от процесния договор оспорващото сдружение заявява, че компетентността по установяване необходимостта от промяна на първоначалната терапия е предоставена на немедицински, финансов орган. На първо място изискванията, регламентирани в горепосочените разпоредби не се разработват от някой неизвестен орган, тъй като в ал. 3 на чл. 56 НРДМД за 2015 г. изрично е посочено, че се утвърждават от управителя на НЗОК, поради което не е налице каквато и да е неизвестност относно това кой носи отговорността за създаване на визираните изисквания. Освен това съдът счита, че атакуваните изисквания не се разработват само от финансов немедицински орган, тъй като в чл. 56, ал. 1 от процесния договор изрично е посочено, че спорните изисквания се разработват съвместно с външни експерти на НЗОК, които следва да са водещите медицински специалисти в съответните области в здравеопазването. Относно участието на външни експерти на НЗОК следва да се има предвид отразеното по- горе във връзка с експертизата по чл. 78 и чл. 79 ЗЗО, която не се извършва по произволен начин, а по определен ред, предвиден в Правилника за устройството и дейността на НЗОК. Съдът съобразява и обстоятелството, че НЗОК не е само финансов орган, тъй като по силата на чл. 13, ал. 1 ЗЗО в Надзорния съвет на НЗОК задължително при вземане на решения участва представител на представителните организации за защита правата на пациентите, като в ал. 2 на същата норма е предвидено, че представителите на тези организации се избират и освобождават от организациите, признати по реда на чл. 86в от Закона за здравето. Без правно основание е и възражението на жалбоподателя срещу текста на чл. 57, ал. 1 НРДМД за 2015 г., в което се твърди, че се създава ограничение и лимит, което макар да е в компетентността на издателя на акта, създавало ограничение, непредвидено в закон. Настоящият съдебен състав не споделя тази теза, защото правомощието да регулира отношенията във връзка с издаването на протокол за провеждане на лечението по конкретни заболявания и групи лекарства е надлежно делегирано от страна на законодателя към НРД, поради което двете страни - НЗОК и БЛС са постигнали споразумение за формулиране на атакувания текст, при съобразяване интересите на договарящите страни. Съдът счита, че в случая не се създава соченото от жалбоподателя ограничение, тъй като с оспорената разпоредба не е предвидено осуетяване или възпрепятстване при упражняване правата на никой от адресатите на НРД - на здравноосигурените лица като ползватели на медицинската помощ, или на изпълнителите на тази помощ. От съществено значение е обстоятелството, че с оспорения текст не е посочен определен фиксиран брой на курсовете, а само е регламентирано, че съответният протокол следва да се издаде "за брой лечебни курсове", поради което конкретният брой се определя от издаващият протокола медицински специалист, а не от процесния НРДМД за 2015 г. В атакуваната разпоредба е предвидено издаването на протокол за срок от 6 месеца от датата на заверката в РЗОК. Съдът счита, че визираният срок също не е ограничаващ, тъй като е логично, че протоколът не може да има действие безкрайно във времето, както и предвид обстоятелството, че медицинското лечение е динамичен процес и в здравословното състояние на съответния лекуван пациент би следвало да настъпи подобрение след шестмесечно прилагане на първоначалната терапия, или обратното - би могло да настъпи и влошаване в здравословното му състояние. Горепосоченият срок не е ограничаващ и защото в текста на чл. 57, ал. 1 НРДМС за 2015 г. не е предвиден твърдяния лимит за издаване само на един брой протокол, поради което след изтичане на визирания 6 месечен срок, няма пречка да се издаде последващ протокол, като се съобрази необходимостта от промяна в първоначалната терапия, след което да се издаде втори, трети и т. н. протокол.

При тези данни съдът счита, че са неоснователни твърденията на оспорващото сдружение за нищожност на обжалваните разпоредби на НРДМД за 2015 г., поради нарушение на чл. 2, ал. 2 ЗНА, за недопустимо прехвърляне на компетентност и за създаване на ограничения. В случая не е установено прехвърляне на материалната компетентност на НЗОК, на БЛС или на министъра на здравеопазването към други органи чрез атакуваните текстове. В оспорените от жалбоподателя разпоредби е налице позоваване на действащи норми от други нормативни актове, уреждащи правната материя и обществените отношения от предмета на настоящия спор, относими към предписване, отпускане и заплащане на лекарствени продукти за домашно лечение, които се заплащат напълно или частично от НЗОК. Ето защо решаващият съдебен състав намира, че в случая атакуваните нормативни текстове съответстват изцяло за изискванията на материалния закон - ЗЗО, Закона за здравето, ЗЛПХМ, Наредба № 10/2009 г. за условията и реда за заплащане на лекарствените прадукти по чл. 262, ал. 6, т. 1 ЗЛПХМ и Наредбата за условията, правилата и реда за регулиране и регистриране на цените на лекарствените прадукти. С обжалваноте разпоредби се създава необходимата организация по документиране, за целите на отчитането при предписване на лекарствени продукти за домашно лечение, поради което е неоснователно възражението на "Федерация Български пациентски форум" за създаване на регулаторни ограничения.

При извършената служебна проверка съдът констатира, че при създаване на процесния НРДМД за 2015 г. са осъществени специфичните изисквания на законодателя при изготвяне и издаване на НРД, регламентирани в Раздел VII от ЗЗО, озаглавен "Национален рамков договор". В случая стриктно са изпълнени административнопроизводствените правила по изготвяне на НРДМД, предвидени в чл. 54, ал. 1 - ал. 7 ЗЗО, като е осъществен сложният фактически състав при сключване на договора, съгласуването му с министъра на здравеопазването и обнародването му в Държавен вестник. Както бе посочено по- горе преди изготвянето му са проведени продължителни обсъждания на проекто-договора, отразени в протоколи от 14.11.2014 г., 19.11.2014 г., 28.11.2014 г., 11.12.2014 г., 13.12.2014 г., от съдържанието на които е видно, че никоя от договарящите страни не е имала резерви и не е заявила несъгласие по повод на атакуваните текстове. Процесният НРДМД за 2015 г. е подписан от изискуемите 10 представители на НЗОК и 10 представители на БЛС, след което е съгласуван с министъра на здравеопазването.

По изложените съображения настоящият съдебен състав счита, че оспорените разпоредби на НРДМД за 2015 г. не страдат от инвокираните с жалбата на "Федерация Български пациентски форум" пороци - отменителни основания по чл. 146 АПК във връзка с чл. 196 АПК, което налага отхвърляне на оспорването, като неоснователно предявено.

По РАЗНОСКИТЕ: С оглед изхода на спора претенцията на жалбоподателя за присъждане на разноски се оставя без уважение. На основание чл. 143, ал. 4 АПК във връзка с чл. 78, ал. 8 ГПК оспорващото сдружение следва да заплати на Министерство на здравеопазването своевременно претендираните разноски, представляващи юрисконсултско възнаграждение в размер на 150 лева, който размер е определен съобразно чл. 37, ал. 1 от Закона за правната помощ във връзка с чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ. Жалбоподателят следва да заплати на горепосочения ответник и дължимата държавна такса, внесена при касационното обжалване в размер на 70 лева. По отношение на заявеното в съдебно заседание искане от процесуалния представител на МЗ за възстановяване на внесена недължима част от държавната такса пред касационната инстанция, настоящият съдебен състав не следва да се произнася, защото се касае за правомощие единствено на Председателя на Върховния административен съд, след надлежното му сезиране с писмена молба. Останалите страни не са предявили искания за присъждане на разноски.

На основание на горното и на чл. 172, ал. 2, предложение последно АПК, във връзка с чл. 196 АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение,