Решение № 4228 от 26.03.2014 г. на ВАС по адм. д. № 13924/2013 г.

Решение № 4228 от 26.03.2014 г. на ВАС по адм. д. № 13924/2013 г., VII о., докладчик председателят Йовка Дражева Производството е по чл. 208 и сл. от АПК.

Образувано е по касационната жалба на Общински съвет - Котел против решение по адм. д. № 61/2013 г. по описа на Административен съд - Сливен. Иска отмяна на решението с оплаквания за материална незаконосъобразност и необоснованост. Съдът не е обсъдил, че съществува т. 3 от чл. 17, ал. 1, както и чл. 15, ал. 2 и 3 от Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на Община Котел. При декларирането на имота се посочват вида и броя на съдовете за битови отпадъци. Когато лицето не подаде декларация в срок или е декларирало по-малко съдове за отпадъци или не изхвърля отпадъци в определените за целта съдове, таксата се определя въз основа на данъчната оценка на имота. Следователно има яснота кога се определя такса битови отпадъци върху количеството отпадък и кога върху данъчната оценка. Оспорващият е имал възможност да подаде декларация по чл. 17а, ал. 1 от Наредбата, но по делото няма доказателства за спазване на тази разпоредба от страна на жалбоподателя от първата инстанция. Разпоредбата на чл. 17, ал. 1, т. 2.2 от Наредбата съответства на нормативен акт от по-висока степен и неправилно е отменена.

Касационният жалбоподателя община Котел оспорва решението с доводи за необоснованост и материална незаконосъобразност. Изложени са мотиви за приемането на чл. 17, ал. 1, т. 2.2 от Наредбата при спазване на основния принцип на чл. 67, ал. 1 от ЗМДТ. Няма съществени нарушения на административнопроизводствените правила. След като съдът е намерил за нарушен чл. 67, ал. 1 от ЗМДТ е следвало да приложи нормативния акт от по-висока степен.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационните жалби.

Върховният административен съд, VII отделение, като взе предвид, че касационните жалби са подадени в срока по чл. 211 от АПК намира същите за допустими. Разгледани по същество са основателни по следните съображения:

В проведено производство по реда на чл. 185 и сл. от АПК с решение № 77 от 18.07.2013 г. по адм. д. № 61/2013 г. по описа на Административен съд - Сливен е отменена като незаконосъобразна разпоредбата на чл. 17, ал. 1, т. 2.2 от Наредбата за определяне и администрирането на местните такси и цени на услуги на Община Котел, приета от Общински съвет - Котел с решение № 17 от 5.03.2003 г. и изменена с Решение на Общински съвет Котел № 339 от 26.01.2006 г., Решение № 507 от 30.01.2007 г., Решение № 12 от 19.12.2007 г., Решение № 207 от 30.01.2009 г., Решение № 339 от 21.12.2009 г., Решение № 586 от 31.01.2011 г., Решение № 18 от 23.12.2011 г. и Решение № 197 от 28.11.2012 г. Съдът развива мотиви, че е сезиран с допустима жалба от жалбоподателя ЕТ "Янчо Атанасов" поради доказан правен интерес, а разпоредбата не съответства на чл. 67, ал. 1 от ЗМДТ, според който принципно размера на таксата за битови отпадъци се събира според количеството на битовите отпадъци и само при невъзможност за прилагането му се прилага ал. 2 на чл. 67 от ЗМДТ за определяне на таксата в левове на ползвател и пропорционално върху основа, определена от общинския съвет.

Решението е недопустимо по следните съображения:

По силата на законовата делегация на чл. 9 от ЗМДТ всеки общински съвет приема наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги. Таксата за битови отпадъци е законово установена, но годишният размер се определя за всяко населено място с решение на общинския съвет въз основа на одобрена план-сметка за всяка дейност, предвид чл. 66 от ЗМДТ. Тъй като се отнася за такса, която се дължи само при предоставена услуга от страна на общината, същата има характер на частно общинско вземане, за разлика от други такси, които са установени по основание и размер със закон (в случаите, когато не са свързани с насрещни услуги) и имат характер на публично общинско вземане - виж Конституционно решение № 10 от 26.06.2003 г. по к. д. № 12/2003 г. на Конституционния съд на РБ. Съдебната практика трайно приема, че решението на общинския съвет по чл. 21, ал. 1, т. 7 от ЗМСМА, с което ежегодно се определя размерът на таксата битови отпадъци представлява общ административен акт.

В случая Общински съвет Котел е възприел следния подход: С чл. 16 от Наредбата е възпроизвел чл. 66 от ЗМДТ за определяне годишния размер за всяко населено място с решение на Общинския съвет въз основа на одобрена план-сметка, включваща необходимите разходи за посочени дейности, предвидил е възможност за заплащане на такса според количеството на битовите отпадъци с чл. 17а от Наредбата, но размерът на таксата за битови отпадъци в останалите случаи предвид чл. 17 от Наредбата е определяна като проценти от данъчна оценка, конкретизирани с разпоредба в подзаконов нормативен акт - Наредбата за определяне и администрирането на местните такси и цени на услуги на Община Котел. Видно от административната преписка размерът на таксата като проценти върху основа данъчната оценка на имота ежегодно е определян чрез изменение и/или допълване на чл. 17 от Наредбата и зависи от това кой е собственикът и вида на имота: жилищни имоти на граждани и предприятия, нежилищни имоти на физически лица и предприятия, допълнително има диференциране според това дали имотите попадат в райони за сметосъбиране. Измененията на чл. 17 от Наредбата са приемани с решения, с които едновременно са одобрявани и разходите за услугите по сметосъбиране и сметоизвозване, обезвреждане на битови отпадъци и поддържане на чистотата на териториите за следващата календарна година въз основа на приложена план-сметка (л. 114, л. 236, л. 266, л. 286, л. 307, л. 325, л. 379) или одобрените разходи за извършване на тези дейности са мотиви към изменението на чл. 17 (л. 210, л. 213, л. 315, ). Има обаче и случаи, в които размерите на таксите са определяни с отделни решения по чл. 21, ал. 1, т. 7 от ЗМСМА, като съдържанието на това решение е възпроизвеждано с изменения на чл. 17 от Наредбата в същия смисъл (виж Р. № 586 и Р. № 585/31.01.2011 г. - 310, Р. № 197 и Р. № 196/28.11.2012 г. - л. 378, Р. № 17 и Р. № 18 от 23.12.2011 г. - л. 325, л. 374 и л. 196), т.е. едни и същи правоотношения са регламентирани едновременно с общ и с нормативен административен акт.

Първоначално съдът е сезиран с "исково заявление" срещу чл. 17, ал. 1, т. 2.2 от Наредбата за определяне и администрирането на местните такси и цени на услуги на Община Котел редакция на разпоредбата, приета с Решение № 197/28.11.2012 г. на Общинския съвет. Съдът приема, че заявлението има характер на жалба по чл. 185 от АПК. Този предмет на делото е очертан след указания от страна на съда с разпореждане от 29.03.2013 г. и уточняващо "становище" от 8.04.2013 г. (л. 129 от делото) от жалбоподателя. С разпореждане от 10.04.2013 г. (л. 131) и при спазване на процедура по чл. 189, ал. 1 от АПК съдът е определил като предмет на делото жалба срещу чл. 17, ал. 1, т. 2.2 от Наредбата, но не само в действащата към момента на сезирането на съда редакция, но и в редакции на разпоредбата приета първоначално с Решение № 17 от 5.03.2003 г. и изменяна с Решение на Общински съвет Котел № 339 от 26.01.2006 г., Решение № 507 от 30.01.2007 г., Решение № 12 от 19.12.2007 г., Решение № 207 от 30.01.2009 г., Решение № 339 от 21.12.2009 г., Решение № 586 от 31.01.2011 г., Решение № 18 от 23.12.2011 г.

Всъщност видно от приложените към делото редакции на чл. 17 от Наредбата се установява следното: В редакцията на чл. 17 от Наредбата, приет и изменян с Решение № 17 от 5.03.2003 г., Решение № 507 от 30.01.2007 г., Решение № 12 от 19.12.2007 г., Решение № 207 от 30.01.2009 г., не съществува т. 2.2 от ал. 1 на чл. 17 от Наредбата, поради което съдът недопустимо се е произнесъл по незаконосъобразност на разпоредба, която не е действала към момента на сезиране на съда и постановяване на решението.

За първи път с Решение № 339/21.12.2009 г. (л. 286, има очевидна фактическа грешка в решението, защото е посочено Решение № 399 от 21.12.2009 г.) общинският съвет е въвел т. 2.2 на чл. 17 от Наредбата отнасяща се до размера на таксата битови отпадъци за нежилищни имоти на предприятия 5 на хиляда върху отчетната стойност на ДМА. Впоследствие с Решение № 586 от 31.01.2011 г. размерът е определен 5 на хиляда върху по-високата между отчетната стойност на ДМА и данъчната оценка, съгласно Приложение № 2 от ЗМДТ. С Решение № 18 от 23.12.2011 г. размерът е отново 5 на хиляда върху по-високата между отчетната стойност на ДМА и данъчната оценка, но за отделните компоненти от услугата размерите са различни в сравнение с определените с предходното решение на общинския съвет. С Решение № 197/28.11.2012 г. на Общинския съвет размерът по чл. 17, т. 2.2 за нежилищни имоти на предприятие е определен 5,5 на хиляда върху по-високата между отчетните стойности на ДМА.

I. Върховният административен съд, VII отделение, намира, че решението на първоинстанционния съд е недопустимо в частта, в която е разгледана по същество жалба срещу чл. 17, ал. 1, т. 2.2 от Наредбата в редакции на чл. 17 приети с Решения на Общински съвет Котел № 339 от 26.01.2006 г., Решение № 507 от 30.01.2007 г., Решение № 12 от 19.12.2007 г., Решение № 207 от 30.01.2009 г., Решение № 339 от 21.12.2009 г., Решение № 586 от 31.01.2011 г., Решение № 18 от 23.12.2011 г., поради което следва да бъде обезсилено и в тази част съдебното производство да се прекрати. Съображенията са следните:

1. Жалбоподателят посочва в "становище от 8.04.2013 г." - л. 129, че оспорва т. 2.2 от ал. 1 на чл. 17 от Наредбата, приета с Решение № 197/28.11.2012 г. на Общинския съвет поради "несправедливост" на размерите на определената такса. Съдът се е произнесъл извън петитума на жалбата, защото се произнесъл по жалба и срещу т. 2.2 от ал. 2 на чл. 17, приети с Решения № 17 от 5.03.2003 г., Решение № 339 от 26.01.2006 г., Решение № 507 от 30.01.2007 г., Решение № 12 от 19.12.2007 г., Решение № 207 от 30.01.2009 г., Решение № 339 от 21.12.2009 г., Решение № 586 от 31.01.2011 г., Решение № 18 от 23.12.2011 г., с което първоинстанционният съд е нарушил диспозитивното начало на съдебното производство по чл. 6 от ГПК вр. с чл. 144 от АПК. В тази част решението подлежи на обезсилване, тъй като е постановено свръхпетитум.

2. Освен това не съществува т. 2.2 от ал. 1 на чл. 17 на Наредбата в редакциите на чл. 17, приети с Решение № 17 от 5.03.2003 г., Решение № 507 от 30.01.2007 г., Решение № 12 от 19.12.2007 г., Решение № 207 от 30.01.2009 г., поради което в тази част съдебното производство няма и предмет.

3. Принципно е недопустимо да бъде предмет на оспорване по реда на чл. 185 от АПК отменена или изменена разпоредба на нормативен административен акт, в редакцията преди изменението, защото към момента на произнасяне от съда отменената разпоредба не съществува, а изменената има различно съдържание. Това има отношение към предмета на делото и правния интерес за търсената защита.

II. Решението на първоинстанционния съд обаче е недопустимо и в частта, в която е разгледана по същество жалба срещу чл. 17, ал. 1, т. 2.2 от Наредбата, приет с Решение № 197/28.11.2012 г. на ОбС Котел, тъй като е постановено по нередовна жалба.

Проблемът по настоящото дело е, че в разрез с чл. 66 от ЗМДТ и чл. 16 от Наредбата Общински съвет Котел определя в повечето случаи ежегодния размер на такса битови отпадъци едновременно и с решение по чл. 21, ал. 1, т. 7 от ЗМДТ, имащо характер на общ административен акт и с ежегодно изменение на разпоредба на чл. 17 от Наредбата в същия смисъл, като по този начин едни и същи правоотношения са регламентирани едновременно и с общ и с нормативен административен акт. Видът на административния акт обаче е важен, защото предопределя различно съдебно производство по чл. 179 и сл. от АПК или по реда на чл. 185 и сл. от АПК, а в случая това създава сериозен проблем за гражданите на община Котел за избора на съдебна защита.

В случай, че предмет на съдебен контрол в настоящото съдебно производство е разпоредбата на т. 2.2 на ал. 1 от чл. 17 от Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на Община Котел, съдебното решение се явява недопустимо поради липсата на предмет, тъй като тази разпоредба е изменена в хода на съдебното производство. Видно от сайта на Общински съвет Котел http:/www. kotel.bg/files/naredbi/ntaksi3.pdf текстът на т. 2.2 на ал. 1 на чл. 17 е изменен и сега има следната редакция:

"чл. 17 (1) /изм. и доп. с Решение № 394/19.12.2013 г. на ОбС - Котел/ Размерът на таксата за битови отпадъци, съгласно чл. 16:

т. 1.......

т. 2 /Изм. с Решение № 339/26.01.2006 г., изм. с Решение № 507/30.01.2007 г., изм. с Решение № 12/19.12.2007 г., изм. с Решение № 207/30.01.2009 г., изм. с Решение № 399/21.12.2009 г. на ОбС - Котел, изм. с Решение № 586/31.01.2011 г. на ОбС - Котел, изм. с Решение № 18/23.12.2011 г. на ОбС - Котел, изм. с Решение № 197I28.11.2012 г. на ОбС - Котел; изм. и доп. с Решение № 394/19.12.2013 г. на ОбС-Котел/

За нежилищни имоти:

2.2 на предприятия - 5,5 на хиляда върху по-високата между отчетната стойност на ДМА и данъчната оценка съгласно приложение № 2 от ЗМДТ, в т.ч.: - за сметосъбиране и сметоизвозване - 3,3 на хиляда; - за проучване, проектиране, изграждане, поддържане, експлоатация на депа за битови отпадъци или други инсталации или съоръжения за обезвреждане, рециклиране и оползотворяване на битови отпадъци, включително по чл. 60, ал. 2 и чл. 64, ал. 1 от Закона за управление на отпадъците - 1.7 на хиляда - за поддържане чистотата на териториите за обществено ползване - 0.5 на хиляда."

За да бъде предмет на съдебен контрол разпоредбата на т. 2.2 на ал. 1 от чл. 17 от Наредбата в актуалната й редакция, същата е следвало да бъде и предмет на жалбата по чл. 185 и сл. от АПК, с която е сезиран съдът. Съгласно чл. 190, ал. 1 от АПК жалбата до съда не спира действието на нормативния административен акт, поради което и при висящо съдебно производство няма пречка общинският съвет да отмени, измени или допълни оспорени пред съд разпоредби. Практиката показва, че това може да се случи в различни фази на съдебното производство и са възприети следните разрешения: При отмяна или изменение на оспорената разпоредба (независимо от фазата на делото) е налице основание за прекратяване на съдебното производство поради липсата на предмет и отпаднал правен интерес за защита (виж Опр. № 708/17.02.2011 на ВАС по адм. д. № 16236/2010 г., 5-членен с-в, адм. д. № 3071/2007, ВАС, II отд, адм. д. № 4426/2007 г. на ВАС, II отд.). Ако нормативният акт е изменен след постановяване на първоинстанционното съдебно решение е налице основание за неговото обезсилване и прекратяване на делото (виж Решение № 8805/18.06.2013 г., по адм. д. № 4166/2013 г. по описа на ВАС, 5-чл. състав). Когато оспорените разпоредби са изменени и/или допълнени при висящо първоинстанционно съдебно производство, тъй като действащите разпоредби имат друго съдържание от разпоредбите станали причина за сезиране на първоинстанционния съд, е налице задължение на съда да укаже на оспорващия да уточни предмета на жалбата си по чл. 150, ал. 1, т. 5 и т. 6 от АПК с чл. 196 от АПК при съобразяване на актуалните нормативни разпоредби с цел спазване принципа на равенство на страните по чл. 4 от АПК. Изводът е, че съдебна защита по чл. 185 от АПК е допустима само срещу актуалната, действащата разпоредба на подзаконов нормативен акт, защото целта на съдебното производство е да се преустанови действието на подзаконов нормативен акт занапред и да се препятства възможността да урежда правоотношения.

В случая след постановяване на първоинстанционното съдебно решение разпоредба на чл. 17, ал. 1, т. 2.2 от Наредбата е изменена и размерите на таксите са определени по различен начин.

Решението на общинските съвети по чл. 21, ал. 1, т. 7 от ЗМСМА за ежегодно определяне размера на таксата битови отпадъци представлява общ административен акт, тъй като действа само в рамката на съответната година. Съдебната практика е непротиворечива по този въпрос. Видът на административния акт се определя от неговото предметно съдържание и има превес пред формата (виж аргументи в "Конституционно право", Стефан Стойчев, изд. Сиела, 2002 г., стр. 452.). Ако жалбоподателят е недоволен от размера на определената с решение по чл. 21, ал. 1, т. 7 от ЗМСМА такса за нежилищни имоти на предприятия за съответната календарна година съдебното производство трябва да се развие по правилата на чл. 179 от АПК срещу Решение № 196/28.11.2012 г., което решение представлява самостоятелен административен акт и не зависи от изменението на чл. 17 от Наредбата с Решение № 197 от 28.11.2012 г. Общият административен акт има еднократно правно действие, като жалбоподателят има възможността да се защити пред съда. Особеното на настоящото дело е, че с Решение № 196 от 28.11.2012 г. (л. 378) Общински съвет - Котел е одобрил разходите за услугите по сметосъбиране, сметоизвозване, обезвреждане на битовите отпадъци и поддържане чистотата на териториите за обществено ползване по населени места за всяка дейност за 2013 г., съгласно приложена план-сметка, като с т. "А" е определил размера на таксата за жилищни имоти според собственика и поотделно за всеки компонент от ТБО, а в т. "Б" за имоти извън районите, в които е организирано сметосъбиране. В т. А, II. 1.2 е определена такса за нежилищни имоти на предприятия 5,5 на хиляда върху по-високата между отчетната стойност и данъчната оценка, като са определени и поотделно размерите на компонентните сметоизвозване, обезвреждане в депа и чистота на териториите всеки елемент от таксата всяка дейност. С Решение № 197 от 28.11.2012 г. е приета Наредба за изменение на Наредбата за определяне и администриране на местните такси и цени на услуги на Община Котел като е изменена Глава Втора "местни такси", раздел I "Такса битови отпадъци" от Наредбата, изменен е чл. 17 от Наредбата, но наредбата в тази част изцяло инкорпорира решение № 196 от 28.11.2012 г.

Гражданите не трябва да носят негативните последствия от неправилна административна практика на общинския съвет за дублиране регламентирането на едни и същи административни отношения във връзка с такса битови отпадъци едновременно и формално с два административни акта - общ и нормативен. Макар и общинският съвет в случая да определя размера на таксата и чрез разпоредба в наредбата, тя по предметно съдържание изцяло възпроизвежда Решение № 196/28.11.2012 г., като няма пречка при осъществяване на съдебен контрол за законосъобразност върху административен акт, с който конкретно са определени размерите на таксата битови отпадъци и при наличието на правен интерес, да се констатира при косвен съдебен контрол нищожност на нормативния административен акт, с който се уреждат правоотношения, вече уредени с решение по чл. 21, ал. 1, т. 7 от ЗМСМА.

В случая съдът е следвало да установи тази особеност на казуса и да укаже на жалбоподателя да отстрани нередовност на жалбата, вследствие на която има неяснота срещу кой административен акт жалбоподателят търси защита:

1. ако е срещу конкретен размер на определена такса битови отпадъци за собствените му имоти за конкретен период от време - тогава редът за защита не е този по чл. 185 от АПК, а по чл. 4, ал. 1 от ЗМДТ.

2. ако е срещу определения размер на таксите за нежилищни имоти на предприятия за 2012 г. тогава жалбата подлежи на разглеждане по чл. 179 от АПК срещу решение по чл. 21, ал. 1, т. 7 от ЗМСМА

3. ако е срещу разпоредба в Наредбата, която нарушава принципа на чл. 67 от АПК (за определяне на размера на таксата въз основа на количеството на битовите отпадъци и само ако това е невъзможно да се преминава към определяне в левове на ползвател или пропорционално върху основа, определена от общинския съвет), жалбоподателят следва да уточни разпоредбата и производството да се разгледа по реда на чл. 185 и сл. от АПК.

В съдебно заседание от 22.05.2013 г. процесуалният представител на Общински съвет - Котел е изразил становище, че не е отстранена нередовност на т.н. "исково заявление" имащо характер на жалба, с неясен предмет. Процесуалният представител на едноличния търговец е обяснил, че довереникът му е недоволен от високата такса битови отпадъци за нежилищните му имоти, като в писмената защита заявява, че така определеният размер за 2013 г. е определен при липса на методика и "опериране с предполагаеми величини", неспазване на чл. 66 от ЗМДТ и неправилна план-сметка, което по-скоро сочи за търсена защита по чл. 179 и сл. от АПК.

Видно от разпоредбата на чл. 17, ал. 1, т. 2.2 от Наредбата (редакция Решение № 197/28.11.2012 г. посочена от жалбоподателя) и Решение № 196/28.11.2012 г. по чл. 21, ал. 1, т. 7 от ЗМСМА размерът на таксата се определя върху основа, която не зависи от количеството на отпадъка. Но в чл. 17, ал. 1, т. 2.3 от Наредбата, редакция Решение № 197/2012 г. и "т. В" от Решение № 196/28.11.2012 г. е посочено, че за имоти, чиято такса се определя според количеството на отпадъците размерът на таксата е: за един контейнер - 580.00 лв. - за един варел - 280.00 лв. Разпоредбата на чл. 17а (приет с Решение № 11/10.12.2003 г., изм. и доп. с Решение № 507/30.01.2007 г. на ОбС - Котел, изм. с Решение № 18/23.12.2011 г. на ОбС - Котел) също определя размер на таксата битови отпадъци върху количеството отпадък и регламентира хипотези за прилагането й. Общински съвет Котел развива защитна теза в касационната жалба, че именно поради наличието на цитираните разпоредби няма нарушение на принципа на чл. 67 от ЗМДТ за определяне на таксата въру основа количеството на отпадъците.

Съображенията, изложени дотук сочат за наличието на допуснато от съда съществено нарушение на съдопроизводствените правила на чл. 158, ал. 1 вр. с чл. 150, ал. 1, т. 5 и чл. 196 от АПК. Първоинстанционният съд не е обсъдил приложеното Решение № 196/2012 г. на ОбС Котел и не е напътил страната да уточни административния акт, който засяга правната сфера на жалбоподателя. С изявление от о. с. з. от 27 май 2013 г. адвокатът на жалбоподателя не е внесъл яснота в предмета на делото дали търси защита срещу разпоредба, с която не е спазен основен принцип за определяне на размер на таксата според количеството генериран отпадък или за незаконосъобразно определен размер на таксата за 2013 г. С две разпореждания от 12.03.2013 г. и 29.03.2013 г. съдът е указвал на жалбоподателя да уточни коя редакция на разпоредбата на чл. 17, ал. 1, т. 2.2 от Наредбата обжалва, а всъщност е налице неяснота дали въобще се търси защита срещу нормативна разпоредба. Налице е несъответствие между обстоятелствената част на жалбата и искането до съда. Съдът е следвало да даде указания за отстраняване нередовност на жалбата като оспорващият да посочи на основание чл. 150, ал. 1, т. 5 от АПК конкретно административния акт, срещу който търси защита. Вместо това съдът е дал ход на делото и в две съдебни заседания приключил делото. Решението в тази част също следва да бъде обезсилено, но делото следва да се върне на първоинстанционния съд за изясняване на предмета на търсената защита чрез отстраняване нередовност на жалбата, което ще има значение за вида на съдебното производство. Редовната жалба е абсолютна процесуална предпоставка за допустимостта на съдебното производство, като за допустимостта на съдебното решение касационната инстанция следи служебно, предвид чл. 218, ал. 2 от АПК.

Предвид изложеното и на основание чл. 221, ал. 3 от АПК, Върховният административен съд, VII отделение