Решение № 2784 от 12.03.2026 г. на ВАС по адм. д. № 630/2026 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Програма „Околна среда“ 2021-2027 г. (ПОС), срещу Решение № 3601/28.11.2025 г. по адм. дело № 781/2025 г. на Административен съд (АС) –Плевен. С обжалваното решение съдът е отменил Решение № N-161 от 27.08.2025 г. на ръководителя на УО на ПОС 2021-2027 г., с което на „Водоснабдяване и канализация“ ЕООД с ЕИК 824106518 е определена финансова корекция в размер на 10 % от стойността на сключен Договор № 45/07.06.2024 г. с изпълнител „Би Ес Проект“ ЕООД на стойност 97 470 лв. без ДДС, за нередност за нарушение на чл. 59, ал. 2, изр. 2 във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 2 и чл. 2, ал. 2 от Закона за обществените поръчки (ЗОП), квалифицирано като нередност по т. 11, б. а) от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Наредбата, загл. изм. – ДВ, бр. 59 от 2024 г.). Касационният жалбоподател – ръководителят на Управляващия орган на Програма „Околна среда“ 2021-2027 г., счита обжалваното решение за неправилно, постановено в противоречие с материалния закон и необосновано – отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Цитира изводите на първоинстанционния съд, като счита същите за „необосновани и недоказани“. Твърди, че с оглед предмета на обществената поръчка, изискването към участниците да имат опит в изготвяне на инвестиционен проект за канализационна мрежа с минимална дължина 30 км. и водопроводна мрежа с минимална дължина 25 км., не е съобразено с предмета на поръчката, тъй като несъмнено това изискване, поставено от възложителя на обществената поръчка, води до необосновано ограничаване на конкуренцията, което е в противоречие с чл. 2, ал. 2 и чл. 59, ал. 2 ЗОП, както и на чл. 70, ал. 1, т. 9 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове за споделено управление (ЗУСЕФСУ). Счита, че предметът на обществената поръчка е услуга по идейно проектиране, а не строителство, поради което релевантна е способността за извършване на проектантска дейност, а не проектиране на трасета с точно определен километраж. Сочи, че липсват мотиви защо именно стойностите 30 км. и 25 км. представляват минимално необходим праг, както и доказателства, че под тези стойности участникът би бил негоден да изпълни качествено поръчката. На следващо място касаторът, счита, че първоинстанционният съд неправилно и непълно прилага практиката на Съда на Европейския съюз (СЕС) по дело С-195/21, съгласно което възлагащият орган може да въвежда по-строги изисквания само ако те са действително необходими, обективно свързани с предмета на поръчката и пропорционални. Твърди, че УО, за да издаде решението си, с което е определена финансова корекция, е извършил проверка за необходимост, свързаност и пропорционалност, като е установил, че въведеният критерий за опит в проектиране на минимум 30 км. канализационна и 25 км. водопроводна мрежа не почива на професионално-технически аргументи, свързани със специфичните инженерни изисквания на идейното проектиране. Счита, че числата 30 км. и 25 км. са въведени от възложителя без връзка с дадени нормативни критерии или технически стандарти и представляват произволни прагове, които не са обосновани от възложителя. Оспорва изводите на първоинстанционния съд, че самото сравнение между общата дължина на трасетата по заданието на обществената поръчка и по-ниските стойности, поставени като критерии за подбор, е достатъчно, за да се счете изискването за пропорционално. Намира, че подобно тълкуване е в явно противоречие с духа и смисъла на решение С-195/21, което не допуска формална преценка, основана само на числово съотношение, а изисква националните органи да осигурят конкретна и обективна проверка дали поставените изисквания са действително необходими за гарантиране качественото изпълнение на поръчката. Твърди, че съдът превратно е тълкувал мотивите на УО, като му е приписал позиция, че „всякакъв опит“, включително минимален, е достатъчен. Според касатора съдът е изградил изводите си върху несъществуващи твърдения, което представлява съществено нарушение на съдопроизводствените правила и неправилно формиране на фактическите констатации. Счита, че УО е изпълнил задължението си да провери необходимостта, обосноваността и пропорционалността на поставените критерии така, както изисква ЗОП и правото на Европейския съюз (ЕС). Оспорва извода на съда, че по-дългото трасе предполага „кумулативен ефект“ от повече фактори и съоръжения, което оправдава изискването за по-голям опит. В жалбата се поддържа, че липсва техническа или експертна обосновка за подобно твърдение и че идейното проектиране не променя естеството си според дължината на трасето, а единствено обема на работа. Счита, че съдът е извел технически изводи без доказателствена опора и автоматично е приел пропорционалност само въз основа на количествен показател. Сочи, че първоинстанционният съд неправилно е извършил смесване между дейностите по строителство и проектиране. УО ясно е анализирал изискването като такова за проектиране, а позоваването на строително-монтажни дейности е било използвано единствено като сравнителен аргумент. Прави искане решението да бъде отменено, и вместо него да бъде постановено друго, с което да се потвърди обжалваният административен акт. Претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение. Прави възражение за прекомерност на претендираните от ответника разноски, поради липса на фактическа и правна сложност на делото, позовавайки се на решение на Съда на Европейския съюз (СЕС) от 25.01.2024 г. Ответникът по касационната жалба – „Водоснабдяване и канализация“ ЕООД в представен по делото писмен отговор, счита касационната жалба за неоснователна, а обжалваното решение за правилно. Излага подробни възражения по релевираните от касатора доводи. Прави искане обжалваното решение да бъде оставено в сила. Претендира разноски. Върховният административен съд, като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника и провери обжалваното решение, с оглед правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е допустима – подадена е в срока по чл. 211 АПК, от надлежна страна и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, касационната жалба е основателна. За да постанови обжалваното решение административният съд е приел от фактическа страна, следното: На 10.02.2025 г. между ръководителя на УО на ПОС и „Водоснабдяване и канализация“ ЕООД е сключен Административен договор №Д-34-6 за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ в максимален размер до 110 575 649,84 лева, по процедура № BG16FFPR002-1.002 “Изграждане на ВиК инфраструктура за 7 ВиК оператора“, по приоритет 1 „Води“ на ПОС 2021-2027 г. „Водоснабдяване и канализация“ ЕООД е публикувало в АОП обява за събиране на оферти за обществена поръчка на стойност по чл. 20, ал. 3 или ал. 7 ЗОП - обява за събиране на оферти с наименование: „Изработване на идейни инвестиционни проекти за обекти от ВиК инфраструктурата на гр. Кнежа“, с прогнозна стойност 99 900 лв. без ДДС. Предмет на обществената поръчка е „Изработване на идейни проекти за обекти от ВиК инфраструктурата на гр. Кнежа“. В обхвата на обществената поръчка влиза „Изработването на идейни инвестиционни проекти за следните обекти от ВиК инфраструктурата на гр. Кнежа“: Реконструкция на кула водоем „Вапцаров“ - 100 м3; Реконструкция на черпателен резервоар „Вапцаров”- 25 м3; Доизграждане на битова канализация и реконструкция на дъждовна канализация за агломерация Кнежа; Реконструкция на водопроводна мрежа за гр. Кнежа; Реконструкция на напорен резервоар „Кнежа“ - 7 000 м3. В Раздел III. „Изисквания за лично състояние и критерии за подбор“ т. III. 1.3) от Документацията за участие в обществената поръчка „Технически и професионални способности“ e предвидено изискване, че участникът следва да притежава опит в изпълнението на минимум 1 (една) дейност с предмет и обем, идентичен или сходен с този на поръчката, изпълнени през последните 3 (три) години, считано от датата на подаване на офертата. Под „дейност с предмет, сходен с този на поръчката“ следва да се разбира: Изготвяне на инвестиционен проект във фаза идеен/работен и/или технически проект за водопроводна и канализационна мрежа с канализационна мрежа мин. 30 км и водопроводна мрежа мин. 25 км.“ В Заданието (техническа спецификация) са описани изискванията по отношение на петте обекта, като видно от същите, се предвижда проектиране на канализация с дължина 66 292,5 м., и водопроводна мрежа с дължина 34 589 м., освен това се изисква проектиране и на 3 193 бр. сградни водопроводни отклонения. На 07.06.2024 г. между „Водоснабдяване и канализация“ ЕООД и „Би Ес Проект“ ЕООД е сключен договор за възлагане на обществена поръчка № 45/2024 г. На 10.07.2025 г. ръководителят на УО на ПОС е уведомил „Водоснабдяване и канализация“ ЕООД за установена нередност и предстоящо определяне на финансова корекция. На 23.07.2025 г. „Водоснабдяване и канализация“ ЕООД е представило възражение, в което е оспорило констатациите във връзка с установеното нарушение. На 27.08.09.2025 г., с Решение № N-161, ръководителят на УО на ПОС, на основание чл. 70, ал. 1, т. 9 и чл. 73 ЗУСЕФСУ е определил на „Водоснабдяване и канализация“ ЕООД финансова корекция в размер на 10 % от допустимите разходи по Договор № 45 от 07.06.2024 г., с „Би Ес Проект“ ЕООД, за нередност за нарушение на чл. 59, ал. 2, изр. две във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 2 и чл. 2, ал. 2 ЗОП, квалифицирано като нередност по т. 11, б. а) от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата. Въз основа на така установените по делото факти първоинстанционният съд е приел от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, в исканата от закона писмена форма, при спазване на административнопроизводствените правила, но в нарушение на материалния закон. Съдът е приел, че възложеният по обществената поръчка критерий за подбор, свързан с техническите и професионални способности на участниците, а именно изискването за опит - те да са изпълнили дейности с предмет и обем, идентични или сходни с тези на поръчката, за последните три години от датата на подаване на заявлението или на офертата, е съобразен с предмета, стойността, сложността, количеството или обема на поръчката. По тези съображения първоинстанционният съд е приел, че не е налице нарушение на чл. 59, ал. 2 ЗОП, доколкото, за да съществува нарушение на посочената разпоредба, въведеното изискване не само следва да ограничава участието на лица, в обществената поръчка, но това ограничаване следва да е и необосновано, каквото в случая процесното изискване не е. Въз основа на това, съдът е направил извод за незаконосъобразност на оспорения акт и го е отменил. Решението е неправилно. Доводите на касатора за нарушение на материалния закон при постановяване на съдебното решение са свързани с преценката на съда относно приетото за осъществено нарушение на приложимото право, обосноваващо нередност, за която е определена финансова корекция. Спорен по делото се явява въпросът дали постановеният от възложителя на обществената поръчка критерий за подбор, свързан с техническите и професионални способности на участниците, а именно изискването те да са изпълнили дейности с предмет и обем, идентични или сходни с тези на поръчката, за последните три години от датата на подаване на заявлението или на офертата като под „дейност с предмет, сходен с този на поръчката“ следва да се разбира: „изготвяне на инвестиционен проект във фаза идеен/работен и/или технически проект за водопроводна и канализационна мрежа с канализационна мрежа мин. 30 км и водопроводна мрежа мин. 25 км.“, е ограничителен и в нарушение на чл. 59, ал. 2, изр. второ във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 2 и чл. 2, ал. 2 ЗОП. Административният орган е приел, че предметът на обществената поръчка и нейният обхват могат да бъдат изпълнени и от участници, които докажат, че са извършвали дейност, свързана с изготвянето на идейни инвестиционни проекти за водопроводна и канализационна мрежа, без да има значение с какъв обем са самите строително-монтажни дейности, извършени след като са изготвени инвестиционните проекти. Приел е, че е без значение за качественото изпълнение на поръчката дали един участник е изготвил инвестиционен проект за изграждане на 30 км. канализационна мрежа, или е разработил проект за 10, 20 или 25 км. канализационна мрежа. Обосновал е извод, че така поставеният критерий за подбор ограничава участниците, тъй като с него по никакъв начин не се гарантира качеството на изпълнение на поръчката. Посочил е, че разглежданата поръчка е за извършване на услуга за проектиране, а не за строителство, при което качеството на строително-монтажните работи би могло да се докаже с извършен обем от работа. Тези изводи на административния орган са правилни. Видно от обявата за събиране на оферти обществената поръчка е с предмет „Изработване на идейни инвестиционни проекти за обекти от ВиК инфраструктурата на гр. Кнежа“. В обхвата на настоящата обществена поръчка влиза изработването на идейни инвестиционни проекти за следните обекти от ВиК инфраструктурата на гр. Кнежа: Реконструкция на кула водоем „Вапцаров“ - 100 м3; Реконструкция на черпателен резервоар „Вапцаров” - 25 м3; Доизграждане на битова канализация и реконструкция на дъждовна канализация за агломерация Кнежа; Реконструкция на водопроводна мрежа за гр. Кнежа; Реконструкция на напорен резервоар „Кнежа“ - 7 000 м3. От страна на възложителя на обществената поръчка е поставено следното изискване към участниците за наличие на специфичен опит: „Участникът следва да притежава опит в изпълнението на минимум 1 (една) дейност с предмет и обем, идентичен или сходен с този на поръчката, изпълнени през последните 3 (три) години, считано от датата на подаване на офертата. Под „дейност с предмет, сходен с този на поръчката“ следва да се разбира: Изготвяне на инвестиционен проект във фаза идеен/работен и/или технически проект за водопроводна и канализационна мрежа с канализационна мрежа мин. 30 км и водопроводна мрежа мин. 25 км.“ Според чл. 59, ал. 2 ЗОП, възложителите могат да използват спрямо кандидатите или участниците само критериите за подбор по този закон, които са необходими за установяване на възможността им да изпълнят поръчката. Поставените критерии трябва да са съобразени с предмета, стойността, обема и сложността на поръчката. Разпоредбата на чл. 2, ал. 2 ЗОП забранява на възложителите при възлагането на обществени поръчки да ограничават конкуренцията чрез включване на условия или изисквания, които дават необосновано предимство или необосновано ограничават участието на стопански субекти в обществените поръчки и които не са съобразени с предмета, стойността, сложността, количеството или обема на обществената поръчка. Следователно, дали включването на дадено изискване представлява нарушение на посочените разпоредби ще зависи на първо място от това доколко то е свързано с предмета на поръчката, на второ място – дали то е необходимо за установяване възможността на кандидатите да я изпълнят и на трето – дали се явява обосновано и пропорционално с оглед предмета на поръчката. В този смисъл е т. 1 от диспозитива на решение от 31.03.2022 г. по дело C-195/21, в което СЕС приема, че чл. 58, § 1 и § 4 от Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат възможността в рамките на процедура за възлагане на обществена поръчка възлагащият орган да наложи като критерии за подбор, свързани с техническите и професионалните способности на икономическите оператори, изисквания, които са по-стриктни от минималните изисквания, поставени от националната правна уредба, стига такива изисквания да са необходими, за да се гарантира, че кандидатът или оферентът има техническите и професионалните способности да изпълни възлаганата поръчка, да са свързани с предмета на поръчката и да са пропорционални на този предмет. В т. 48 от мотивите към решението се приема, че в съответствие с член 58, параграф 1, втора алинея от тази директива възлагащият орган може да налага на икономическите оператори като изисквания за участие само критериите, посочени в член 58, параграфи 2, 3 и 4 от Директивата, отнасящи се съответно до годността за упражняване на професионалната дейност, до икономическото и финансовото състояние, както и до техническите и професионалните способности. По-нататък посочените изисквания трябва да са ограничени само до тези, които са необходими, за да се гарантира, че кандидатът или оферентът има както правните и финансовите възможности, така и техническите и професионалните способности да изпълни възлаганата поръчка. Освен това всички тези изисквания трябва да са пропорционални на предмета на поръчката и да са свързани с него. В т. 50 от изрично се приема, че възлагащият орган е в състояние най-добре да прецени собствените си нужди, поради което законодателят на Съюза му е предоставил широко право на преценка при определянето на критериите за подбор, както личи по-специално от многократната употреба на глагола "мога" в член 58 от Директива 2014/24. Така, в съответствие с параграф 1 на този член, възлагащият орган разполага с известна свобода, за да определи кои изисквания за участие в процедура за възлагане на поръчка счита за пропорционални на предмета на поръчката и свързани с него, и за необходими, за да се гарантира, че кандидатът или оферентът има както правните и финансовите възможности, така и техническите и професионалните способности да изпълни възлаганата поръчка. По-конкретно съгласно параграф 4 от посочения член възлагащият орган преценява свободно изискванията за участие, които от негова гледна точка са необходими, за да се гарантира по-специално изпълнението на поръчката със стандарт за качество, който той счита за подходящ. Безспорно е, че възложителят притежава оперативна самостоятелност при определяне изискванията към потенциалните участници в процедурите по възлагане на обществена поръчки. Той най-добре познава нуждите си и начина за изпълнение на предмета на поръчката изцяло, в срок и качествено. Предвид чл. 59, ал. 2 и чл. 2, ал. 2 ЗОП обаче поставените критерии за подбор трябва да са необходими за установяване възможността на участниците да изпълнят възлаганата дейност, да са съобразени с предмета, стойността, сложността, количеството или обема на обществената поръчка, както и да не ограничават конкуренцията, давайки необосновано предимство или необосновано ограничавайки участието на други стопански субекти в обществените поръчки. Възлагащият орган може да наложи изисквания, които са по-стриктни от минималните изисквания, поставени от националната правна уредба, стига такива изисквания да са необходими, за да се гарантира, че кандидатът или оферентът има възможност да изпълни възлаганата поръчка. Правилно административният орган в решението си е приел, че в случая предмет на обществената поръчка е проектиране, а не извършване на строителни работи. В случая релевантният опит, който следва да се съблюдава при подбора на участниците и преценката на тяхната компетентност е този по проектиране на сходни с предмета на обществената поръчка дейности. Ирелевантно се явява изкискването, постановено от възложителя на обществената поръчка участникът да е проектирал трасе с точно определена дължина. Въведеното изискване за опит в проектиране на канализационна мрежа минимум 30 км. и водопроводна мрежа минимум 25 км. не е подкрепено с конкретни технически, инженерни или други специфични особености на поръчката, които да налагат именно тези прагове, а не други, нито е доказана тяхната необходимост за постигане целите на поръчката. Конкретно въведеното от възложителя изискване от участниците да притежават опит в проектирането във фаза идеен/работен и/или технически проект за водопроводна и канализационна мрежа с канализационна мрежа минимум 30 км. и водопроводна мрежа минимум 25 км. правилно е прието от органа за необосновано, тъй като с него се ограничава правото на участници, изготвили идейни инвестиционни проекти за изграждане на водопроводна и канализационна мрежа с по-малко от посочените от възложителя километри дължина, да участват в поръчката. Правилни са изводите на административния орган, че въведените от възложителя критерии за подбор са ограничителни предвид факта, че водят до нарушаване принципите на свободна и лоялна конкуренция, поради разубеждаващото им въздействие и възпрепятстване от участие на тези потенциални кандидати, които въпреки че имат опит в изготвянето на инвестиционни проекти, не покриват поставените от възложителя изисквания. Търсенето на качествено изпълнение не може да оправдае провеждане на обществената поръчка в нарушение на чл. 2, ал. 2 ЗОП в частта за пропорционалността на изискването съобразно предмета на поръчката. Неправилни се явяват изводите на първоинстанционния съд, довели до отмяна на обжалвания административен акт, а именно, че щом дължините на предвидените за проектиране мрежи по заданието надхвърлят 30 км. и 25 км., то всяко изискване за опит в проектиране на съоръжения с параметри под тези стойности автоматично се явява пропорционално и законосъобразно. В случая относимия към предмета на обществената поръчка следва да бъде единствено опит в изработването на идейни инвестиционни проекти за водопроводна и канализационна мрежа, като без значение е с какъв обем са строително-монтажните дейности, за които са изготвени инвестиционните проекти. Както бе посочено по-горе съгласно т. 1 от диспозитива на решение на СЕС от 31.03.2022 г. по дело C-195/21, макар да се допускат критерии за подбор, които са по-стриктни от минималните изисквания, поставени от националната правна уредба, тези изисквания следва да са свързани с предмета на поръчката и да са пропорционални на този предмет. В случая включването на спорното изискване представлява нарушение, защото на първо място то не е пряко свързано с предмета на поръчката, който е проектиране, а не строително-монтажни дейности, на второ място изискването не е необходимо за установяване възможността на кандидатите да изпълнят предмета на поръчката, тъй като е без значение колко км. канализационни и водопроводни мрежи са проектирали, за да докажат опита си и на трето място постановеното изискване категорично се явява необосновано и непропорционално с оглед предмета на поръчката. С оглед изложеното правилен е изводът на административния орган за осъществяване на нарушенията на чл. 59, ал. 2 ЗОП, във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 2 и чл.2, ал. 2 ЗОП. Доколкото не може да се изключи възможността допуснатото нарушение да има отражение върху бюджета на съответния фонд, то налице е основание за определяне на финансова корекция. Законосъобразно органът е квалифицирал нередността по т. 11, б. "а" от Приложение 1 към Наредбата, доколкото е безспорно установено, че в процедурата е подадена само една оферта. Тъй като естеството на допуснатото нарушение не позволява да се определи точното финансово отражение на нарушението върху изразходваната безвъзмездна финансова помощ, административният орган в съответствие с чл. 72, ал. 3 ЗУСЕФСУ е приложил пропорционалния метод. Правилно е определил и основата на финансовата корекция. Предвид изложеното, като е отменил решението на ръководителя на УО на ПОС, първоинстанционният съд е постановил неправилно решение, което следва да бъде отменено и, вместо него бъде постановено друго по същество, с което подадената от „Водоснабдяване и канализация“ ЕООД жалба като неоснователна да бъде отхвърлена. С оглед изхода на спора, своевременно направеното искане и на основание чл. 143, ал. 3 АПК, в полза на Министерство на околната среда и водите – юридическото лице, в чиято структура е органът, постановил оспорения административен акт, следва да се присъдят направените разноски, като такива се претендират в размер на 511, 29 евро (превалутирани съгласно чл. 11, ал. 2 от Закона за въвеждане на еврото в Република България) представляващи евровата равностойност на 1000 лв., от които 100 лв. заплатена държавна такса за касационно оспорване и 900 лв. съставляващи юрисконсултско възнаграждение (по 450 лв.) за двете съдебни инстанции, който размер отговаря на чл. 24 от Наредбата за заплащане на правната помощ. Така мотивиран и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение