Решение № 3568 от 30.03.2026 г. на ВАС по адм. д. № 11194/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма „Околна среда“ 2014 - 2020 г. (УО на ОПОС) срещу Решение № 1192 от 03.10.2025 г. по адм. дело № 651/2025 г. на Административен съд София-област, с което по жалба на община Костинброд е отменено Решение от 04.02.2022 г. на ръководителя на УО на ОПОС за определяне на финансова корекция.

В касационната жалба са изложени доводи за неправилност на обжалваното съдебно решение поради нарушение на материалния закон, допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост – касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Твърди се, че процесният административен акт е издаден при безспорно установени нередности при възлагане на процесната обществена поръчка и срещу надлежен адресат, тъй като община Костинброд е водещият бенефициер по проекта. Иска се обжалваното съдебно решение да бъде отменено и вместо него да се постанови друго по съществото на спора, с което да се отхвърли жалбата срещу административния акт, както и присъждане на разноски.

Ответникът – община Костинброд, чрез процесуалния си представител изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Не претендира разноски.

Ответникът – община Своге, чрез процесуалния си представител изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Не претендира разноски.

Представителят на Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд намира за установено от фактическа и правна страна следното:

Касационната жалба е процесуално допустима, тъй като е подадена от надлежна страна, при спазване на срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество, касационната жалба е частично основателна, но по различни от изложените в нея съображения.

Предмет на обжалване пред административния съд е Решение от 04.02.2022 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма „Околна среда“ 2014 – 2020 г., с което на основание чл. 70, ал. 1, т. 9 ЗУСЕФСУ на община Костинброд е определена финансова корекция в размер на 25 % върху допустимите разходи по договор № 504/25.10.2021 г. с изпълнител „ЕКОСОЛ БЪЛГАРИЯ“ АД на стойност 231 950 лева без ДДС.

Съдът е установил от фактическа страна, че на 05.06.2018 г. е сключен административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДБФП) по процедура чрез директно предоставяне BG16M1OP002-2.002 „Комбинирана процедура за проектиране и изграждане на компостиращи инсталации и на инсталации за предварително третиране на битови отпадъци“ между УО на Оперативна програма „Околна среда“ 2014 - 2020 г. от една страна и от друга - община Костинброд – водеща община и общини-партньори – Божурище, Годеч, Драгоман, Сливница и Своге, съгласно чл. 1 от административния договор всички наричани бенефициер.

По силата на сключения договор УО на ОПОС предоставя на община Костинброд - водеща община и общините-партньори безвъзмездна финансова помощ в максимален размер до 13 017 333,47 лева за изпълнение на проект ИСУН BG16M1OP002-2.002-0009 „Проектиране и изграждане на компостиращи инсталации и на инсталация за предварително третиране на битови отпадъци в територията на РСУО Костинброд“.

Адресат на процесния акт за финансова корекция е община Костинброд. Няма спор, че същата е посочена като водеща община в сключения АДБФП. Проверената от ръководителя на УО открита процедура по възлагане на обществена поръчка обаче е проведена от община Своге и финансовата корекция е определена по договор, сключен между община Своге и избрания изпълнител.

Определената с оспорения акт финансовата корекция е за следните нарушения:

1. поставено от община Своге ограничително изискване - нарушение на чл. 2, ал. 2 във връзка с ал. 1, т. 1 от Закона за обществените поръчки (ЗОП) и чл. 49, ал. 1 ЗОП;

2. незаконосъобразно определен изпълнител на обществената поръчка - нарушение на чл. 107, т. 2, б. „а“ ЗОП във връзка с чл. 56, ал. 2 ППЗОП.

Първото нарушение е квалифицирано като нередност по т. 11, б. „б“, а второто – като нередност по т. 14 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 на Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на ЗУСЕСИФ (Наредбата за посочване на нередности).

Въз основа на установените по делото факти съдът е приел, че в случая е приложима разпоредбата на чл. 15, ал. 3 от Споразумението за партньорство, съгласно която в случаи на финансови корекции върху общи разходи по проекта от страна на УО по ОПОС, както и от други одитиращи институции, с които се намалява размерът на средствата по проекта, извън случаите по чл. 15, ал. 2, финансовите средства, които не са платени на бенефициера или следва да бъдат възстановени от бенефициера, са за сметка на всички общини, разпределени съобразно дяловете, посочени в чл. 11, ал. 1. Отчитайки даденото от Съда на Европейския съюз (СЕС) тълкуване по съединени дела С-471/23 и С-477/23, съдът е обосновал извод, че при постановяване на акта за финансова корекция административният орган не е съобразил договорните отношения между общините и по-конкретно начина на разпределение на отговорността им при финансови корекции съгласно чл. 15, ал. 3 от Споразумението за партньорство. Административният орган не е отговорил също така на въпроса могъл ли е финансово отговорният икономически оператор да знае, че в случай на нередност при изпълнението на разглеждания проект той ще отговаря по този начин за посочената финансова корекция пред съответния управляващ орган. В резултат от това административното производство по определяне на финансова корекция е проведено без участието на община Своге в качеството на бенефициер и възложител на обществената поръчка. По изложените съображения съдът е отменил административния акт поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, противоречие с материалноправните разпоредби и несъответствие с целта на закона.

Върховният административен съд, като обсъди наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 АПК, приема следното:

І. Обжалваното съдебно решение е недопустимо по отношение на конституираната като заинтересована страна пред първоинстанционния съд община Своге и следва да бъде обезсилено по отношение на нея.

Посочените в чл. 153, ал. 1 АПК заинтересовани лица са тези, за които оспореният акт поражда благоприятни правни последици и с оглед на правомощията на съда по чл. 172, ал. 2 и чл. 173, ал. 1 и 2 АПК съдебното решение би могло да засегне създадените от оспорения административен акт техни права или законни интереси. В случая административният акт не поражда благоприятни последици за община Своге, поради което същата няма качеството заинтересовано лице по смисъла на чл. 153, ал. 1 АПК и няма основание за конституирането й като заинтересована страна в съдебното производство.

ІІ. В останалата част съдебното решение е валидно, допустимо и правилно.

Неоснователни са оплакванията за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Наведените доводи по своята същност имат отношение към задължението на съда да обсъди всички относими факти и обстоятелства, както и към задължението му да изложи мотиви – чл. 172а, ал. 2 АПК. В обжалваното решение съдът е обсъдил относимите доказателства и е изложил мотиви за направените от него изводи. Доколко обосновани са изводите на съда и доколко съответстват на материалния закон е въпрос не на спазване на процесуалните правила, а на обоснованост и съответствие на решението с материалния закон.

При проверка за съответствие на съдебния акт с материалния закон и обоснованост касационната инстанция приема следното:

Касационната инстанция възприема крайния извод на съда, че административният орган неправилно е определил община Костинброд като адресат на административния акт, но по различни съображения:

Принципно правилно е становището на административния орган, поддържано в касационната жалба, че възстановяването на БФП, незаконно получена чрез нередност, не трябва задължително да бъде искано от организацията, допуснала такава нередност (в същия смисъл е т. 59 от Решение на СЕС от 6 март 2025 година по съединени дела С-471/23 и С-477/23). За да е налице обаче такава хипотеза, административният орган трябва да я обоснове въз основа на приложимото право, както и въз основа на договорните задължения на участниците в дадена операция (арг. от т. 62 и т. 63 от Решение на СЕС от 6 март 2025 година по съединени дела С-471/23 и С-477/23).

Процесната обществена поръчка е с предмет „Закупуване, доставка и монтаж (пускане в експлоатация) на оборудване, съоръжения, обзавеждане и машини, необходими за инсталация за компостиране, разположена на територията на община Своге“. Съгласно обхвата на проектното предложение, посочен в чл. 1, ал. 2 от Споразумението за партньорство, процесната инсталация за компостиране в землището на гр. Своге приема биоотпадъците само на община Своге. В съответствие с чл. 4 от Споразумението за партньорство поръчката е възложена самостоятелно от община Своге по реда на ЗОП. Според административния орган именно от община Своге са допуснати нередности при възлагането на поръчката, които са засегнали една от обособените й позиции - обособена позиция № 1 „Доставка на мобилно барабанно сито и мобилен шредер“. Без да излага конкретни мотиви, административният орган определя като адресат на корекцията водещата община по проекта – община Костинброд, а не община Своге, допуснала описаните в акта нередности.

В настоящия случай определянето на водещата община като адресат на административния акт противоречи на административния договор и Условията за изпълнение на одобрения проект (Условията за изпълнение), които са негова неразделна част - приложение № 2.

По делото не се спори, че общините Костинброд, Божурище, Годеч, Драгоман, Сливница и Своге заедно са кандидатствали за БФП и заедно участват в изпълнението на проекта. Съгласно Насоките за кандидатстване (част І „Условия за кандидатстване“, т. 11) министърът на околната среда и водите внася за приемане в Министерския съвет Национален план за управление на отпадъците (чл. 49, ал. 9 във връзка с ал. 1 от Закона за управление на отпадъците), а кметът на общината организира управлението на битовите отпадъци, образувани на нейната територия. Кандидати по процедурата са общините, посочени в таблица № 3. За процесния регион Костинброд общините са: Костинброд, Божурище, Годеч, Драгоман, Сливница и Своге. Освен общите изисквания и условия към допустимите кандидати, към момента на подаване на проектното предложение трябва да се представят доказателства за удовлетворяването на изискването, че всички общини (водеща и партньори) участват в едно регионално сдружение по смисъла на Закона за управление на отпадъците съгласно таблица № 3. За целите на кандидатстването всяко регионално сдружение за управление на отпадъците (РСУО) по таблица № 3 определя водеща община, а останалите кандидатстващи общини от РСУО са партньори на водещата община, като за целта се сключва споразумение за партньорство между всички общини от регионалното сдружение. От всеки регион, включен в таблица № 3, може да бъде определена само една водеща община. В случая това е община Костинброд, която получава финансовите средства по своята банкова сметка и ги разпределя между останалите общини.

Страни по процесния АДБФП са всички общини и същият е подписан от представител на всяка една от общините. В административния договор изрично се посочва, че помощта е предоставена на всички общини – чл. 2.1. В административния договор всяка от общините е наречена бенефициер. Съдържанието на понятието „бенефициер“ по процесната процедура е дефинирано в чл. 1, т. 3 от Условията за изпълнение (Условията за изпълнение представляват част ІІ от Насоките за кандидатстване). Съгласно посочената разпоредба „бенефициер“ е субектът по чл. 2, т. 10 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета. В същата точка се посочва, че за целите на процедура „Комбинирана процедура за проектиране и изграждане на компостиращи инсталации и на инсталации за предварително третиране на битови отпадъци“, когато проектното предложение е подадено в партньорство, бенефициер са всички общини - водеща община и партньори, подали съвместно одобреното за финансиране проектно предложение.

Изрично в чл. 4, ал. 4, изр. 2 от Условията за изпълнение е предвидено, че както водещата община, така и партньорите изпълняват задълженията на бенефициер, посочени в условията за изпълнение и в АДБФП.

В чл. 65, ал. 1 от Условията за изпълнение се посочва, че в случаите по чл. 70, ал. 1 ЗУСЕСИФ Управляващият орган може да отмени изцяло или частично финансовата подкрепа със средства от ЕСИФ, като определи на бенефициера финансова корекция.

В изпълнение на Насоките за кандидатстване конкретните права, задължения и отговорности на общините във връзка с подготовката на проектното предложение и неговото изпълнение са регламентирани в сключеното между тях Споразумение за партньорство от 20.04.2017 г. В чл. 15 от Споразумението за партньорство общините са постигнали съгласие относно разпределението на отговорността при недопустими разходи и финансови корекции. Съгласно чл. 15, ал. 1 извършените недопустими разходи, свързани с подготовката на проектното предложение, които са описани в Насоките за кандидатстване като недопустими, се поемат от общината партньор, която ги е извършила. Съгласно чл. 15, ал. 2 недопустимите разходи по проекта, извън тези по ал. 1, извършени след сключване на АДБФП, направени в разрез с правилата за избор на изпълнител (финансови корекции) са за сметка на възложителя на обществената поръчка, който ги е извършил. Чл. 15, ал. 3 от споразумението предвижда, че когато финансовата корекция е върху общи разходи по проекта, извън случаите по чл. 15, ал. 2, финансовите средства, които не са платени на бенефициера или следва да бъдат възстановени от бенефициера, са за сметка на общините, разпределени съгласно чл. 11, ал. 1. Разпределението по чл. 11, ал. 1 е следното: община Костинброд - 44,31 %, община Божурище - 8,00 %, община Годеч - 8,12 %, община Драгоман - 7,87 %, община Сливница - 8,01 % и община Своге - 23,69 %. Чл. 15, ал. 4 от споразумението предвижда, че когато финансовата корекция е върху разходи, извършени за изграждане на инсталации, които третират отпадъци само на част от общините-партньори по проекта, извън случаите по чл. 15, ал. 2 и 3, средствата са за сметка на общините, разпределени съгласно чл. 11, ал. 2. Разпределението по чл. 11, ал. 2 е пропорционално между конкретните общини на базата на посочените количества депонирани отпадъци в чл. 11, ал. 1.

Нито в административния договор, нито в приложенията към него се предвижда, че качеството водеща община е определящо за отговорността при финансови корекции. Относно чл. 15, ал. 3 от Споразумението за партньорство, касационната инстанция уточнява, че е посочена за пълнота на анализа на критериите за разпределение на отговорността, без да е приложима в случая, както неправилно е приел първоинстанционният съд. Тази разпоредба касае случаите на общи разходи по проекта, докато процесната финансова корекция е върху разходи, извършени за инсталация в землището на община Своге, която третира отпадъци само на община Своге.

В заключение съдебното решение, в частта му по отношение на община Своге, следва да бъде обезсилено, тъй като тази община не е заинтересовано лице по смисъла на чл. 153, ал.1 АПК, а в останалата част – оставено в сила.

Предвид изхода на спора – отмяна на административния акт, разноски в полза на касационния жалбоподател не се дължат.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 и 3 АПК, Върховният административен съд, седмо отделение