Определение от 03.11.2025 г. на ВАС по адм. д. № 7843/2025 г.

Административно дело № 7843/2025 г. по описа на Върховния административен съд е образувано по касационна жалба от директора на ТД на НАП Пловдив срещу решение № 4632/20.05.2025 г., постановено по адм.д. № 1998/2024 г. по описа на Административен Пловдив, с което е отменен акт за установяване на задължение № П-16001623224048/29.05.2024 г.

В хода на произнасяне по съществото на спора, Върховният административен съд в настоящия тричленен състав на първо отделение установява обстоятелството, че за разрешаването на правния спор е необходимо тълкуване на правото на Европейския съюз и по-конкретно на разпоредбите на член 7, параграф 1, б. д от Регламент (ЕС) 2022/1854 на Съвета от 6 октомври 2022 г. относно спешна намеса за справяне с високите цени на енергията.

Във връзка с така установената необходимост, Върховният административен съд, първо отделение в настоящия съдебен състав смята за необходимо и полезно да отправи до Съда на Европейския съюз преюдициално запитване относно тълкуването на приложимите според него правни норми от посочените регламенти.

По тези съображения съдът формулира съдържанието на преюдициалното запитване както следва:

I.Страни по делото:

Касационен жалбоподател – директора на ТД на НАП Пловдив, представляван от юрисконсулт Шишкова.

Ответник по касационната жалба – Грийн форест проджект АД, със седалище и адрес на управление гр. Пловдив, ул. Нестор Абаджиев 37, представляван от адвокат Й. Чорева от адвокатска колегия Благоевград.

II.Предмет на делото.

Производството пред Върховния административен съд, първо отделение е касационно. Административно дело № 7843/2025 г. по описа на Върховния административен съд е образувано по касационна жалба от директора на ТД на НАП Пловдив срещу решение № 4632/20.05.2025 г., постановено по адм.д. № 1998/2024 г. по описа на Административен Пловдив, с което е отменен акт за установяване на задължение № П-16001623224048/29.05.2024 г.

III.Фактическа обстановка

1.На Грийн форест проджект АД е извършена проверка във връзка с установяването наличието или липсата на обстоятелства за подаване на декларации и извършване на вноски във фонд „Сигурност на електроенергийната система“. Проверката е приключила с протокол № П-16001623224048-073-001/30.05.2024 г., като са установени задължения в размер на 371 932, 33 лв. Задълженията са установени при съобразяване на описаната фактическа обстановка. Установено е, че дружеството е производител на електрическа енергия по смисъла на параграф 1, т. 46 от допълнителните разпоредби на Закона за енергетиката, доколкото е лице, собственик на енергиен обект, представляващ централа за производство на електрическа енергия, с инсталирана мощност 3.798 MW.

2.Установено е, че за периода от 01.12.2022 г. до 30.06.2023 г. дружеството е реализирало приходи от електроенергия съгласно действащия договор – пазарните приходи от всяка сделка, във връзка с което е издало съответните фактури за продаденото количество електрическа енергия, сключени по свободно договорени цени. Прието е, че съгласно изискванията на §8 от преходните и заключителни разпоредби на Закона за държавния бюджет на Република България за 2022 г., ЗБДОО за 2022 г., ЗБНЗОК за 2022 г., производителите, обществените доставчици и търговците на електрическа енергия са задължени да внасят във фонд „Сигурност на електроенергийната система“ целеви вноски от получените пазарни приходи от продажбата на електроенергия, произведена от източници по чл. 7, параграф 1 от Регламент (ЕС) 2022/1854 от всяка сделка, без ДДС, сключена по свободно договорени цени с период на доставка от 1 декември 2022 г. до 30 юни 2023 г.

3.В производството по издаване на административния акт спорът е определен като такъв относно обстоятелството дали дружеството попада в изключението по чл. 7, параграф 1, б. д от регламента, т.е. дали продаваната от него електроенергия е произведена от биометан или от газообразно гориво, което не е биометан.

4.В хода на производството по издаване на административния акт е съобразено становище на Агенцията по устойчиво енергийно развитие, съгласно което притежаваната от дружеството електрическа централа използва като източник на електрическа енергия биомаса и при тази технология на изгаряне междинен продукт е биогаз, а не биометан. Агенцията за устойчиво енергийно развитие е компетентен орган по издаване на гаранции за произход на енергия от възобновяеми източници. Съгласно становището на агенцията, данните от направените измервания на отделения биогаз в оперирания от дружеството енергиен обект, а именно 60.94% метан, 33.66% въглероден диоксид, 0.37%кислород, 0.0049% сероводород, 0.0084% водород и 5.0167% азот съответстват на определението за биогаз. За да се получи биометан, биогазът трябва да се подобри като се отстрани въглеродния диоксид и микроелементите, за да се получи окончателното съдържание на метан между 96 и 99%.

6.При осъществен съдебен контрол за законосъобразност на административния акт, той е отменен като незаконосъобразен. Съдът е приел, че в административния акт отсъстват дефиниции на понятията биометан и биогаз, както и на биомаса. Приел е, че тези дефиниции не са обсъдени във връзка с твърденията на дружеството, като в тази връзка са допуснати съдебно-технически експертизи, заключенията по които са определени от първоинстанционния съд като обосновани. При съобразяване на двете съдебни експертизи е направен извода, че произведената от дружеството електроенергия е получена в резултат на изгарянето на биогаз с единствена горивна компонента метан с концентрация 60.95%, получен в инсталация за анаеробно разграждане на растителни и животински субстанции от селското стопанство. Данните от измерванията от акредитирана лаборатория за състава на газа, постъпващ в когенерационния модул обосновават извод за пречистен биогаз с много малко съдържание на сероводород, като горивните елементи са метанът – 60.94% и водород 0.0084%. Съгласно заключението на съдебно-техническата експертиза основната дейност на дружеството е производство на електроенергия чрез индиректно използване на биомаса. Дружеството е собственик на енергиен обект, представляващ централа за производство на електрическа енергия и топлоенергия от биогаз. Биогазът се получава от анаеробното разграждане на биоразградими растителни и животински субстанции от селското стопанство. За оползотворяването на биогаза се използва високоефективна инсталация за комбинирано производство на електроенергия и топлоенергия, проектирана и предназначена да работи с биогаз. Работният режим на инсталацията е обвързан с производството на биогаз в биореактора на системата. Прилага се класическа технология за ефективно оползотворяване на биоразградимите субстанции от селското стопанство. Съобразно експертизата горивата, в които горивната компонента е метан са природен газ – основен компонент метан с концентрация малко над 90%, биогаз – съдържание на метан 50-70% - получава се от анаеробно разграждане на органична материя, шистов газ – съставът му е близък до природния газ, синтетичен природен газ – химически е подобен на природния газ. Единствено при биогаза метанът се получава чрез анаеробно разграждане на биоразградими материали. Съобразно експертизата, произведената електроенергия от дружеството е получена в резултат на изгарянето на биогаз с горивна компонента метан с концентрация 60.95%, получен в инсталация за анаеробно разграждане на растителни и животински субстанции от селското стопанство. Съгласно заключението на тройната съдебно-техническа експертиза, в основата на работата на биогазовата инсталация стоят биологичните процеси на ферментация и разлагането на органичните вещества под влияние на метанообразуващи бактерии при отсъствие на кислород – анаеробно разграждане. Съгласно това заключение произведената електроенергия от дружеството е получена от изгарянето на пречистен биогаз, с преобладаващо съдържание и основна компонента метан с биопроизход – получен в инсталация за анаеробно разграждане на растителни и животински субстанции от селското стопанство. Съгласно заключението на експертиза съществуват множество централи за производство на електрическа енергия от биомаса, от която се получава продукт биогаз, който впоследствие се пречиства до междинен продукт биометан. Изводите си първоинстанционният съд е обосновал при съобразяване само на изслушаните съдебно-технически експертизи.

IV.Становища на страните.

Директорът на ТД на НАП Пловдив обосновава становище за неправилност на постановеното съдебно решение.

Определя заключенията на експертизите като неотносими по спора, доколкото от значение е използваният първичен енергиен източник – биомаса. Съобразява обстоятелството, че газът е междинен продукт в технологията за производство на електроенергия от биомаса, а не първичен енергиен ресурс. Първичният енергиен източник е биомаса.

В писмено становище по делото, процесуалният представител на Грийн форест проджект АД обосновава изводи за законосъобразност на съдебното решение.

V.Приложимо национално право.

1.параграф 8, ал. 1 от преходните и заключителни разпоредби от Закона за прилагане на разпоредби на Закона за държавния бюджет на Република България за 2022 г., Закона за бюджета на държавното обществено осигуряване за 2022 г. и закона за бюджета на Националната здравноосигурителна каса за 2022 г..

Параграф 8, ал. 1

Производителите на електрическа енергия със съоръжения за производство на електрическа мощност над 1 MW, чийто пазарни приходи са получени от продажбата на електроенергия, произведена от източници по чл. 7, параграф първи от регламент (ЕС) 2022/1854 на Съвета от 6 октомври 2022 г. относно спешна намеса за справяне с високите цени на енергията, внасят във Фонд „сигурност за енергийната система“ целеви вноски, представляващи положителната разлика между пазарните приходи без данък върху добавената стойност и определения таван на приходите, изчислен при прилагане на стойностите за съответния тип производител.

Параграф 8, ал. 15

Целевите вноски по ал. 1 са публични държавни вземания, като невнесените в срок вноски се установят и събират по реда на Данъчно-осигурителния процесуален кодекс от органите на Националната агенция за приходите.

2.Закон за енергията от възобновяеми източници – параграф 1, т. 2 от допълнителните разпоредби на закона

Параграф 1, т. 2

Биомаса е биологично разграждаща се част от продукти, отпадъци и остатъци от биологичен произход от селското стопанство (включително растителни и животински вещества), горското стопанство и свързаните с тях промишлености, включително рибно стопанство и аквакултури, както и биологично разграждаща се част на отпадъци, включително на производствени и битови отпадъци от биологичен произход.

Параграф 1, т. 49 от Закона за енергията от възобновяеми източници

Биогаз е газообразно гориво, произведено от биомаса.

V.Приложимо право на Европейския съюз.

1. Регламент (ЕС) № 2022/1854 на Съвета от 6 октомври 2022 г. относно спешна намеса за справяне с високите цени на енергията.

Член 6, параграф 1

Пазарните приходи на производителите, получени от производството на електроенергия от източниците, посочени в член 7, параграф 1, се ограничават до максимум 180 евро за MWh произведена електроенергия.

Член 7, параграф 1

Таванът на пазарните приходи, предвиден в член 6 се прилага за пазарните приходи, получени от продажбата на електроенергия, произведена от следните източници:

а. вятърна енергия

б.слънчева енергия – слънчева топлина и слънчева фотоволтаична енергия,

в.геотермална енергия

г.водноелектрическа енергия без резервоар

д.горива от биомаса – твърди или газообразни горива от биомаса, с изключение на биометан

е.отпадъци

ж.ядрена енергия

з.лигнитнии въглища

и.нефтопродукти

к.торф

VІ. Практика на Съда на Европейския съюз

Този съдебен състав след преглед на постановените съдебни решения на Съда на Европейския съюз по тълкуването на разпоредбите на член 7, параграф 1, б. д от Регламент (ЕС) 2022/1854 на Съвета от 6 октомври 2022 г. относно спешна намеса за справяне с високите цени на енергията, както и на направените преюдициални запитвания, не откри произнасяне на Съда, по въпросите, които ще бъдат поставени, както и не откри отправени преюдициални запитвания.

Независимо от това обстоятелство, тази съдебна инстанция намира за необходимо да посочи

1. Дело C-467/24, 2Valorise Ham и др.: Преюдициално запитване от Grondwettelijk Hof (Белгия), постъпило на 2 юли 2024 г. – 2Valorise Ham NV и др./Ministerraad.

2. Дело C-358/24, Varo Energy Belgium и др.: Преюдициално запитване от Grondwettelijk Hof (Белгия), постъпило на 16 май 2024 г. – Varo Energy Belgium NV, EG Retail (Belgium) BV, Gilops Group NV, Van Raak Trading NV, Kuwait Petroleum (Belgium) NV/Ministerraad (Eerste Minister)

3. Дело C-533/24, Vermilion Energy Ireland и др.: Преюдициално запитване от High Court (Ирландия), постъпило на 1 август 2024 г. – Vermilion Energy Ireland Ltd, Vermilion Exploration and Production Ireland Ltd, Vermilion Energy Corrib Ireland Ltd/Minister for the Environment, Climate and Communications, Ирландия, Attorney General

4. Дело C-423/23, Secab: Преюдициално запитване от Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Италия), постъпило на 10 юли 2023 г. — Secab Soc. coop./Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente (ARERA), Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA

5. Дело C-633/23, Electrabel и др.: Преюдициално запитване от Cour d’appel de Bruxelles (Белгия), постъпило на 23 октомври 2023 г. — Electrabel SA и др./Commission de Régulation de l’Electricité et du Gaz (CREG)

6. Дело C-327/25, ВЕЦ Своге: Преюдициално запитване, отправено от Върховен административен съд (България) на 14 май 2025 година – ВЕЦ Своге ЕООД/Председател на Управителния съвет на Фонд Сигурност на електроенергийната система

7. Дело C-187/25, ЕВН България Ренюъбълс: Преюдициално запитване, отправено от Административен съд Пловдив (България) на 7 март 2025 година – ЕВН България Ренюъбълс ЕООД / Директор на Териториалната дирекция Пловдив на Националната агенция за приходите

8. Дело C-391/23, Braila Winds: Преюдициално запитване от Curtea de Apel Bucureşti (Румъния), постъпило на 27 юни 2023 г. — Braila Winds SRL/Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice București — Administrația Fiscală pentru Contribuabili Mijlocii București, Ministerul Finanţelor, Preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, Agenţia Naţională de Administrare Fiscală

9. Дело C-462/24, Braila Winds: Преюдициално запитване от Curtea de Apel București (Румъния), постъпило на 1 юли 2024 г. – Braila Winds SRL/Președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală, Agenția Națională de Administrare Fiscală, Agenția Națională de Administrare Fiscală – Direcția Generală Proceduri pentru Administrarea Veniturilor, Ministerul Finanțelor Publice – Direcția Generală de Soluționare a Contestațiilor, DGRFP București – Administrația Fiscală pentru Contribuabili Mijlocii București

10. Дело C-261/24, Alizeu Eolian: Преюдициално запитване от Curtea de Apel Bucureşti (Румъния), постъпило на 12 април 2024 г. – Alizeu Eolian SA/Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, DGRFP București – Administrația Fiscală pentru Contribuabili Mijlocii București, DGRFP Bucureşti – Administraţia Sector 4 a Finanţelor Publice, Ministerul Finanţelor – Direcţia Generală de Soluţionare a Contestaţiilor

11. Дело C-392/24, PPC Renewables Romania: Преюдициално запитване от Curtea de Apel Bucureşti (Румъния), постъпило на 5 юни 2024 г. – PPC Renewables Romania SRL/Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, Direcţia Generală de Administrare a Marilor Contribuabili, Guvernul României, Ministerul Finanțelor

12. Дело C-251/24, Axpo Energy Romania: Преюдициално запитване от Curtea de Apel Bucureşti (Румъния), постъпило на 9 април 2024 г. – Axpo Energy Romania SA/Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, Guvernul României

13. Дело C-153/25, Acea Produzione и др.: Преюдициално запитване от Corte costituzionale (Италия), постъпило на 20 февруари 2025 г. – Acea Produzione SpA и др.

VІІ. Причините, поради които запитващата юрисдикция има въпроси относно тълкуването или валидността на някои разпоредби на правото на Съюза, както и установената от нея връзка между тези разпоредби и националното законодателство, приложимо в главното производство. Производството за преюдициално запитване, предвидено в член 267 ДФЕС, което е ключов елемент в създадената с Договорите правораздавателна система, установява между Съда и юрисдикциите на държавите членки диалог между съдии с цел да се осигури еднообразното тълкуване на правото на Съюза, което дава възможно Решение на Съда (шести състав) от 16 юни 2016 г. по Дело C-291/15, за да се гарантират неговата безпротиворечивост, пълното му действие и автономията му, както и, в последна сметка, присъщият на това право характер, установен по силата на Договорите. Установеният механизъм за преюдициални запитвания цели да гарантира при всички обстоятелства, че правото на Съюза поражда едни и същи последици във всички държави членки и по този начин да предотврати различията в тълкуването му, което националните юрисдикции следва да прилагат, и да гарантира това прилагане, като предостави на националния съд средство за отстраняване на трудностите, до които би могло да доведе изискването за осигуряване на пълното действие на правото на Съюза в рамките на съдебните системи на държавите членки. Така националните юрисдикции разполагат с възможно най-широката възможност, и дори със задължението да сезират Съда, ако счетат, че висящото пред тях дело повдига въпроси във връзка с тълкуването или преценката на валидността на разпоредбите на правото на Съюза, по които въпроси е необходимо да вземат решение.

В основата на процесния спор е обстоятелството дали попада в приложното поле на изключението по член 7, параграф 1, б. д от регламента производител на електроенергия, който в производствения си процес добива гориво пряко от биомаса, което гориво е биогаз, който е със съдържание на биометан 60.94%, който е получен в инсталация за анаеробно разграждане на растителни и животински субстанции от селското стопанство.

Спорът е съобразен с обстоятелството, че търговското дружество е собственик на енергиен обект, представляващ централа за производство на електрическа енергия и топлоенергия от биогаз, с инсталирана мощност 3.798 MW. Работният режим на инсталацията е обвързан с производството на биогаз в биореактора на системата. Като краен продукт инсталацията, произвежда електрическа енергия, която се реализира на пазара. Входящи суровини са различни видове растителни и животински субстанции. След ферментация и пречистване от тях се получава междинен продукт биогаз, в който единствената горивна компонента е метан. При изгарянето на метана в когенератора се получава електрическа и топлинна енергия. Електроенергията се получава от изгарянето на биогаз, в който гори метан – с различна концентрация, който е преобладаващ в състава на газа и е единствената горивна компонента в него. Така установените факти следва да бъдат съотнесени към приложимите правни норми и по конкретно към чл. 7, параграф 1, б. д от регламента, съгласно който таванът на пазарните приходи, предвиден в член 6 се прилага за пазарните приходи, получени от продажбата на електроенергия, произведена от следните източници -вятърна енергия, -слънчева енергия – слънчева топлина и слънчева фотоволтаична енергия, -геотермална енергия, -водноелектрическа енергия без резервоар, -горива от биомаса – твърди или газообразни горива от биомаса, с изключение на биометан, -отпадъци, -ядрена енергия, -лигнитни въглища, -нефтопродукти, -торф.

Спорът между страните е по отношение приложимостта на изключението по чл. 7, параграф 1, б. д от регламента. Спорът е обусловен от обстоятелството, че входяща суровина за производството на електроенергията е биомаса, като след ферментация и пречистване от тях се получава междинен продукт – биогаз, в който единствената горивна компонента е метан. Или биометанът не е началният продукт за производството на електроенергията.

При поставянето на въпроса тази съдебна инстанция съобразява и обстоятелството, че производството на електрическа енергия от метан е изключено от приложното поле на чл. 7, параграф 1, б. д от регламента и в тази връзка като изключение не следва да се тълкува разширително. Принцип в правото е, че изключенията се тълкуват и прилагат стриктно. Ако е необходимо разширение на приложното поле на изключението, то се постига чрез друга правна норма, която изрично обхваща специалния случай. Целта е да се прилага общото правило и то да се отнася до всички случаи, които не носят признаците, обусловили създаването, и присъщи на изключението. Изключенията имат особености, които същностно ги отграничават и противопоставят на случаите, подчинени на общата уредба. Тези особености имат своята рамка и трябва да се прилагат в граници, които не трябва да се преминават. Когато тези граници не са точно и пълно определени, се размива общото и особеното и по пътя на изключението може да се стигне до отклоняване и обхващане на случаи, в които липсва присъщото на изключението. Поради допускане на често и несъобразено с принципа неоснователно прилагане, изключението се превръща в правило. Така на практика зад формалното прилагане на изключението се стига до едно неписано, но използвано като правило правно положение в противоречие на общия законово закрепен принцип, от който поради спецификата си е извлечено заключението. Макар формално да имаме общо правило и изключение, в реалността на правоприлагането двете правила добиват положение на еднакво приложими, което зависи от субективната преценка на правоприложителя. В правната действителност се очертава неяснота, субективност, и регламентацията губи своята безпротиворечивост и ефикасност. Принципът за стриктно тълкуване на изключенията е възприет и от практиката на Съда на Европейския съюз. В този смисъл решение от 22 юни 2021 г. по дело С-439/19. В процесния случай, би могло евентуално да се приеме, че обхватът на изключението е недвусмислен и следва и от преамбюла на регламента. Съгласно съображение 34 от преамбюла, таванът на пазарните приходи не следва да се прилага за технологии, използващи като вложени горива заместители на природния газ, като биометан, за да не се застрашава преобразуването на съществуващите газови електроцентрали в съответствие с целите на REPowerEU, определен по-специално в съобщението на комисията от 18 май 2022 г. Съгласно изслушаните по делото съдебно-технически експертизи, при производството на електроенергия пряко се изгаря биогаз със съдържание на метан 60.94%, който биогаз е получен от биомаса. Подобно разграничение не е направено в регламента – дали пряко се гори биомаса, или пряко се гори биогаз. Поради това и с оглед на принципа, че изключенията трябва да се тълкуват стриктно, тази съдебна инстанция поставя въпроса дали в приложното поле на изключението по чл. 7, параграф 1, б. д от регламента попада производител на електроенергия, който в производствения си процес добива гориво пряко от биомаса, което гориво е биометан. Поставя си въпроса дали предвиденото изключение по чл. 7, параграф 1, б. д е зависимо от процентното съдържание на биометан в газа, като биогаз с ниско съдържание на биометан може ли да бъде основание за плащане на целеви вноски и за неприлагане на изключението. Задава си въпроса възможността на държавата членка да установи разграничение в производствената технология за добив на биометан, който да се използва за гориво при производството на електроенергия, дава ли право на преценка на държавата членка да задължи производителя да плаща солидарни вноски. Задава си въпроса възможността на държавата членка за дерогация на чл. 4 – 7 и липсата на изключението по чл. 7, параграф първи, б. д от регламента в националното законодателство, представлява ли неправилно прилагане на регламента. Задава си въпроса дали липсата на хармонизирани стандарти на нива Европейски съюз за процентното съдържание на биометан в биогаза позволява на държавата членка да задължи производителите на електроенергия да плащат солидарни вноски, въпреки, че е използван биометан. Поставените въпроси са съобразени и с принципа за конформно тълкуване на националното право, така както е наложен от общностното право и изискващ от националната юрисдикция да вземе предвид националното право като цяло, за да прецени доколко то може да се приложи така, че да не доведе до резултат, който противоречи на резултата, цел на регламента.

При тези факти, за съдебния състав на съда, действащ като последна инстанция, е от значение как следва да се тълкува разпоредбата на чл. 7, параграф първи, б. д от регламент (ЕС) 2022/1854 на Съвета от 6 октомври 2022 г. относно спешна намеса за справяне с високите цени на енергията.

Съгласно чл. 631 от ГПК, приложим в настоящото производство по силата на чл. 144 от АПК, с отправянето на преюдициалното запитване съдът спира производството по делото, като определението не подлежи на обжалване, а производството по делото се възобновява след произнасянето на Съда на Европейския съюз.

Като съобрази изложените обстоятелства, Върховният административен съд, първо отделение