Решение № 703 от 22.01.2026 г. на ВАС по адм. д. № 8675/2025 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма “Околна среда“ 2014-2020 г. (ОПОС), подадена чрез процесуален представител, срещу Решение № 4044 от 30.04.2025 г., на Административен съд – Бургас по адм. дело № 2374/2024 г. С обжалваното решение е обявена нищожността на Решение от 04.12.2024 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма „Околна среда“ 2014-2020 за определяне на финансова корекция в размер на 25% на „Водоснабдяване и канализация“ ЕАД, гр. Бургас, по Договор № ЗОП – 78/20.10.2021 г., за изпълнение на Обособена позиция (ОП) № 1, с изпълнител „Пловдивинвест“ АД, на стойност 810 000 лв. без ДДС, по обществена поръчка с предмет: „Строителен надзор за реконструкция на съществуващи и изграждане на нови Пречиствателни станции за отпадни води (ПСОВ) на територията на област Бургас“ за нередност за нарушение на чл.112, ал. 1, т. 2 във вр. с чл. 64, ал. 1, т. 6 и чл. 2, ал. 1, т. 1 от Закона за обществените поръчки (ЗОП), квалифицирано като нередност по т. 14 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Наредбата/Наредбата за посочване на нередности). Касационният жалбоподател навежда доводи за неправилност на съдебния акт поради постановяването му при съществени нарушения на съдопроизводствените правила, в нарушение на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Твърди, че няма нормативна пречка за извършване на повторна проверка на проведената от бенефициера обществена поръчка, като посочената в акта нередност не е тъждествена с констатациите от правна страна, направени от органа в предходен акт, отменен по съдебен ред. Според касатора първоинстанционният съд не взел предвид, че в отмененото решение нередността е била квалифицира по т. 16, б. “а“ от Приложение №1 към чл. 2, ал.1 от Наредбата, а в оспорения пред съда административен акт нередността е квалифицирана по т. 14 от Приложение №1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата. В случая се касае за различни нередности, няма пречка да се издаде нов акт и последният не противоречи на влязлото в сила съдебно решение. Излага подробно фактите по делото, като поддържа доводите си за законосъобразност на оспорения административен акт. Прави искане решението да бъде отменено. Претендира разноски за двете съдебни инстанции по представен списък. Ответникът по касационната жалба – „Водоснабдяване и канализация“ ЕАД („ВиК“ ЕАД), гр. Бургас, чрез процесуален представител, изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Излага възражения на релевираните от касатора доводи. Прави искане решението да бъде оставено в сила. Претендира разноски по представен списък. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. По делото е постъпила и частна жалба от „ВиК“ ЕАД - Бургас срещу Определение № 5912/30.06.2025 г. по същото дело. В нея се твърди, че съдът незаконосъобразно е отхвърлил искането по чл. 248 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК) за изменение на решението в частта за разноските. Претендира се отмяна на определението и изменение на решението в частта за разноските, като бъде присъдено заплатеното адвокатско възнаграждение в цялост. Ответникът по частната жалба – ръководителят на УО по ОПОС, счита подадената частна жалба за неоснователна и моли съда да остави в сила оспорваното определение. Върховният административен съд, Седмо отделение, като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника и провери обжалваното решение, с оглед правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба и частната жалба са процесуално допустими – подадени са в срок, от надлежни страни и срещу подлежащи на обжалване съдебни актове. Разгледана по същество, касационната жалба е основателна. От данните по делото се установява следната фактическа обстановка: Между ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма „Околна среда 2014-2020 г.“ и „ВиК“ ЕАД, гр. Бургас като бенефициер е сключен Административен договор № Д-34-58/17.06.2020 г. за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по оперативна програма „Околна среда 2014-2020 г.“, съфинансирана от Европейския фонд за регионално развитие и Кохезионния фонд на ЕС за изпълнение на проект BG16М1ОР002-1.016-0011 „Интегриран воден проект за област Бургас“. Въз връзка със сключения договор и по реда на чл.132, във връзка с чл.18, ал. 1, т. 1 и чл. 20, ал. 1, т. 3 ЗОП, „ВиК“ ЕАД – Бургас e провело процедура за възлагане на обществена поръчка с предмет: „Строителен надзор за реконструкция на съществуващи и изграждане на нови ПСОВ на територията на област Бургас.“ По обособена позиция ОП №1 е сключен Договор №ЗОП – 78/20.10.2021 г., с изпълнител „Пловдивинвест“ АД, на стойност 810 000 лв. без ДДС. След извършен последващ контрол за законосъобразност на проведената процедура за възлагане на обществена поръчка по този договор, в УО на ОПОС е постъпил сигнал за нередност, регистриран под № 859 в специалния регистър. Първоначално ръководителят на УО е установил фактически констатации за допуснати нарушения с финансов ефект при провеждане на обществената поръчка, а именно: 1. Формулирано условие в критерий за подбор, което необосновано ограничава участието на лица в процедурата – нарушение на чл. 46, ал. 1 ЗОП, във връзка с чл. 59, ал. 2 ЗОП и чл. 2, ал. 1 и ал. 2 ЗОП; 2. Нарушение на чл. 112, ал. 1 ЗОП, във връзка с чл. 64, ал. 1, т. 6 и чл. 2, ал. 1 ЗОП, относно основанията за сключване на договора за обществена поръчка. С Решение от 06.12.2021 г. (предмет на административно дело № 2899 от 2021 г. на АС – Бургас) ръководителят на УО, е приел за неоснователни постъпилите възражения и е определил финансова корекция по пропорционалния метод от стойността на разходите, признати от УО на ОПОС за допустими за финансиране по ОПОС 2014-2020 г., представляващи средства от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ) по смисъла на чл. 1, ал. 2 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ), в размер на 25 % по Договор № 78/20.10.2021 г. по обособена позиция № 1, сключен с изпълнителя „Пловдивинвест“ АД на стойност 810 000,00 лева без ДДС, В мотивите на решението по второто нарушение, УО на ОПОС е изтъкнал, че поддържа първоначалната си констатация, изложена в Писмо с изх.№1-016-0011-2-1047/12.11.2021 г., съгласно която възложителят е сключил договора за възлагане на обществена поръчка по обособена позиция №1, в нарушение на чл. 112, ал. 1 ЗОП, във връзка с чл. 64, ал. 1, т. 6 и чл. 2, ал. 1 ЗОП. Приел, е че за инж. М. С. и за двата обекта, доказващи неин предходен опит, липсва информация за наличие на изпълнена работа, респективно посочен период на изпълнение, както и в какво се изразява участието й. Поради това за нея е прието, че не е доказана професионална компетентност. За инж. И. С. е прието, че е налице професионална компетентност, но същата е доказана само за една година и десет месеца, а не за две години. Органът е посочил, че финансовата корекция се определя в случая затова, че критерий за подбор е неправилно приложен в хода на процедурата, в резултат на което е определен изпълнител, който не отговаря на въпросния критерий. Нарушението е квалифицирано като нередност по т. 14 от Приложение № 1 към чл.2, ал.1 от Наредбата за посочване на нередности. С Решение № 499 от 18.04.2022г. на Административен съд - Бургас по адм. дело № 2899 от 2021 г. е отхвърлена жалбата на „ВиК“ ЕАД - Бургас против Решение от 06.12.2021 г. на ръководителя на УО на ОПОС 2014-2020 г. С Решение № 10525 от 21.11.2022 г. на Върховния административен съд по адм. дело № 5978 от 2022 г. по описа на ВАС е отменено първоинстанционното решение и решението на административния орган от 06.12.2021 г. е отменено изцяло. За да отмени акта в частта, с която е определена финансова корекция за нередност квалифицирана по т.14 от Приложение № 1 към чл.2, ал.1 от Наредбата съдът е изложил следните съображения: “Констатацията е обоснована с мотиви за незаконосъобразно сключване на договор с изпълнител, който не е представил доказателства, че отговаря на критериите за подбор – да разполага с експерти с изискуемия двугодишен стаж, в резултат на което възложителят е допуснал нарушение на чл. 112, ал. 1 във вр. с чл. 64, ал. 1, т. 6 и чл. 2 ЗОП. Констатираните от органа обстоятелства, които според същия сочат на незаконосъобразно сключване на договор, не могат да бъдат подведени под сочената в акта хипотеза за нередност по т. 14 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, тъй като не изпълват предвидените в същата предпоставки. Действително т. 14 касае нарушения, свързани с критериите за подбор, но в тази точка става въпрос за неправилно приложение на критериите за подбор на етапа на определяне на изпълнител, т.е. на по-ранен етап от етапа на сключване на договора. В случая документацията предвижда, че документите, удостоверяващи съответствие с критериите за подбор, се представят не на етапа на проверка на допустимостта на кандидата и избор на изпълнител, а след като изпълнителят вече е избран. Ако участникът, избран за изпълнител, не изпълни изискванията на чл. 112, ал. 1 ЗОП, възложителят не сключва договор и може да измени решението за определяне на изпълнител и с мотивирано решение да определи за изпълнител втория по ред класиран участник. Така дори определеният изпълнител да не удостовери съответствие с критериите за подбор, процедурата не се връща на етап проверка за допустимост и отстраняване. Следователно в административния акт е посочено правно основание, което не е годно да обоснове наличието на твърдяната от административния орган нередност. Липсата на годно правно основание не дава възможност на съда да извърши цялостна проверка за законосъобразност на административния акт. Съдът може само да провери дали фактите, установени по делото, съответстват на юридическите факти, визирани в хипотезата на сочената от органа правна норма. Административният орган е следвало да подведе своите фактически установявания под хипотезата на съответната им правна норма, като се мотивира. Като не е сторил това, органът е постановил незаконосъобразен акт.“ С Решение от 05.06.2023 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма „Околна среда“ 2014-2020 г. на „ВиК“ ЕАД – Бургас е определена отново финансова корекция в размер на 25% върху поисканите за възстановяване разходи по Договор № ЗОП-78/20.10.2021 г., сключен с „Пловдивинвест“ АД, на стойност 810 000 лв. без ДДС за нарушения, квалифицирани като нередности т. 3, т. 11, б. “б“ и т. 16, б. “а“ от Приложение № 1 към чл.2, ал.1 от Наредбата за посочване на нередности. Нередността по т. 16 е обоснована с извършването от страна на бенефициера на нарушение на чл. 112, ал. 1, т. 2, във връзка с чл. 64, ал. 1, т. 6 и чл. 2, ал. 1 ЗОП поради недоказан професионален опит на експертите инж. М. С. и инж. И. С.. С Решение № 1240 от 13.02.2024 г. по адм. дело № 1132 от 2023 г. на АС -Бургас е отменено Решение от 05.06.2023 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма „Околна среда 2014-2020 г.“ в частта относно определяне на финансова корекция в размер на горницата над 5% върху допустимите разходи по Договор № ЗОП-78/20.10.2021 г., сключен между „Водоснабдяване и Канализация“ ЕАД, гр. Бургас и „Пловдивинвест“ АД, на стойност 810 000 лв., без ДДС, а в останалата част - жалбата е отхвърлена. С Решение № 11583 от 30.10.2024 г. по адм. дело № 4668 от 2024 г. на Върховния административен съд е оставено в сила решението на първоинстанционния съд. По отношение на нарушението по чл. 112, ал. 1, т. 2, във вр. с чл. 64, ал. 1, т. 6 и чл. 2, ал. 1 ЗОП ВАС съдът е приел следното: „Констатациите на РУО се отнасят до нарушение при преценката на възложителя на опита на експертите при участника въз основа на представените от него доказателства. Изрично в административния акт се говори за „неправилно определен натрупан опит“. Същият е определен безспорно неправилно от възложителя, доколкото е изчисляван в години, но при условията на паралелно осъществявани, а не последователно осъществявани проекти. Но тези констатации на органа са формално отнесени към състава на нередност по т. 16, б. „а“ от Приложение №1 към чл.2, ал.1 от Наредбата за посочване на нередности - недостатъчна документална проследимост (одитна пътека) за възлагането на обществената поръчка. Формалната обвързаност на чл.112, ал. 1, т. 2 във връзка с чл. 64, ал. 1, т. 6 и чл. 2, ал. 1 ЗОП, с нередност по т. 16, б. „а“ от Приложение №1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, при обосновка от фактическа страна за „неправилно определен от възложителя натрупан опит от експертите“ обосновава извод за немотивираност на фактическата установеност и правната обосновка на състава на нередността, така както се претендира от РУО. С оглед изложеното, правилен като резултат е изводът на първоинстанционния съд, че изложените фактически основания, че опитът на експертите е неправилно ценен, не попадат в хипотезата на нередност по т. 16, б. „а“ от Приложение №1 към чл. 2, ал.1 от Наредбата за посочване на нередности - недостатъчна документална проследимост (одитна пътека) за възлагането на обществената поръчка.“ На 04.12.2024 г. Ръководителят на УО на ОПОС 2014-2020 г. в свое решение е обосновал извод за доказване хипотезата на вмененото нарушение по чл. 112, ал. 1, т. 2, във вр. с чл. 64, ал. 1, т. 6 и чл. 2, ал. 1 ЗОП, а за определянето на корекция по така доказаното нарушение е счел, че липсват пречки, с оглед липсата на съдебен акт, който да е постановен по същество на така вмененото нарушение. В подкрепа на постановеният административен акт за определяне на финансова корекция, органът е мотивирал доналагането на корекция до достигане на показателя от 25% с обстоятелството, че с ПМС № 248 от 2024 г. е направено изменение на Наредбата за посочване на нередности, като част от измененията се отнасят до вида и описанието, съответно обхвата именно на нередността по т. 14 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата и според органа не е налице идентичност, както по отношение на нередността, така и по отношение на нарушението. Квалификацията на нередността по т. 14 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата е мотивирана с изменението на Наредбата от 12.07.2024 г., съгласно което изменение „Нередност е налице и при нарушение на чл. 112, ал. 1 ЗОП, в резултат на което е сключен договор/рамково споразумение с кандидат/участник, който не отговаря на критериите за подбор или други условия на обявената поръчка/процедура за избор с публична покана.“ Фактическите констатации, обосноваващи определянето на финансова корекция са същите като по предходните отменени административни актове, но изрично е посочено, че е налице нарушение на чл. 112, ал. 1 ЗОП, в резултат на което е налице сключване на договор с участник, който не отговаря на предварително обявените критерии за подбор. При така установените факти първоинстанционният съд е приел, че административният акт е издаден при пълно съвпадение между фактическите и правни основания за определената финансова корекция по отмененото решение на ръководителя на УО на ОПОС от 06.12.2021 г. и оспореният в настоящото производство административен акт, то е налице пълно съвпадение с предмета на влязлото в сила съдебно решение на ВАС по адм. дело 5978 от 2022 г., където законосъобразността на предходния административен акт е преценена с оглед съответствието му с материалния закон. Посочил е, че съгласно чл. 177, ал. 1 АПК решението има сила за страните по делото и ако актът бъде отменен или изменен, решението има действие по отношение на всички. Според съда с издаване на оспорения акт ръководителят на УО на ОПОС се опитва да преодолее мотивите на посоченото съдебно решение, които са задължителни за страните по делото, като е „коригирал“ извода си и е посочил, предвид мотивите на ВАС, че е определен за изпълнител участник, по отношение на който в нарушение на чл. 112, ал. 1 ЗОП, в е сключен договор с участник, който не отговаря на критериите за подбор на обявената поръчка, както при този извод е приложил актуалната редакция на нередността по т. 14 от Приложение № 1 към чл. 2 ал. 1 от Наредбата, ДВ бр.59/12.07.2024 г. При така направените констатации съдът е приел, че е налице пълно съвпадение между фактическите и правни основания за определената финансова корекция между предходно издаденото решение на ръководителя на УО от 2021 г. и оспорения в производството административен акт. При пълно съвпадение с предмета на влязлото в сила съдебно решение на ВАС по адм. дело № 5978/2022 г., където законосъобразността на предходния административен акт е преценена с оглед съответствието му с материалния закон, оспореното ново решение от 04.12.2024 г. на ръководителя на УО е нищожно. С тези мотиви е обявил нищожността на решението от 04.12.2024 г. за определяне на финансова корекция. Решението е неправилно. Според касационния съдебен състав е неправилен изводът на първоинстанционния съд, че оспореният административен акт е издаден в нарушение на чл. 177, ал. 2 АПК. Съгласно посочената разпоредба актове и действия на административния орган, извършени в противоречие с влязло в сила решение, са нищожни. Влязлото в сила съдебно решение се характеризира не само с формална законна сила, т. е. с необжалваемост, стабилитет, но и с материална законна сила, т. е. задължителност, сила на пресъдено нещо. Силата на пресъдено нещо, нейните обективни и субективни предели, определят лицата и предмета, спрямо които съдебното решение има действие. При извършване на преценка относно наличието на тъждество между отменените административни актове и последният постановен такъв, следва да се съпоставят обективираните в тези актове фактически и правни обстоятелства, разгледани в светлината на отменителните съдебни решения. Само наличието на пълно тъждество между тези обстоятелства би могло да обоснове нарушаване на изискването на чл. 177, ал. 2 АПК. Горните обстоятелства налагат извършване на съпоставка на нарушенията, обективирани в отменените решения на ръководителя на УО на ОПОС с нарушенията по решението от 04.12.2024 г. на ръководителя на УО на ОПОС, съобразявайки мотивите на предходните отменителни съдебни решения. В случая, с първото влязло в сила съдебно решение по адм. дело № 5978/2022 г. съдът е приел предходно издаденото решение на ръководителя на УО на ОПОС за незаконосъобразно като е изложил мотиви, че нарушението по чл. 112, ал. 1 ЗОП не попада в обхвата на нередността по т. 14 от Приложение № 1 към чл. 2 ал. 1 от Наредбата, тъй като т. 14 касае приложение на критериите за подбор единствено към етапа на избор на изпълнител, а не към етапа на сключване на договора. В мотивите на решението по дело № 4668 от 2024 г. незаконосъобразността е обоснована с неприложимост на т.16 от Приложение № 1 към чл. 2 ал. 1 от Наредбата към изложените от органа факти. Решението на ръководителя на УО от 04.12.2024 г. финансовата корекция за нарушение по чл. 112, ал. 1 ЗОП е мотивирано с изменението на Наредбата, в която изрично е посочено, че нарушението на чл. 112, ал. 1 попада в обхвата на т. 14 от Приложение № 1 към чл. 2 ал. 1 от Наредбата, ДВ бр.59/12.07.2024 г. Органът изрично е констатирал, че в случая в нарушение на чл. 112, ал. 1 ЗОП, е сключен договор с участник, който не отговаря на критериите за подбор на обявената поръчка. В настоящия случай, доколкото с влезлите в сила решения на ВАС съставите на съда са разгледали спора при проверка на дадената от органа правна квалификация на твърдяното нарушение, съобразно относимата редакция на Наредбата за посочване на нередности (редакцията от преди 27.07.2024 г), мотивите на първоинстанционния съд за нищожност на административния акт поради това, че административният акт е издаден в противоречие с обективните и субективни предели на силата на пресъдено нещо на предходните съдебни решения са неправилни. Наличието на нова квалификация на нередността по отношение на приетото за извършено нарушение следва да се приеме като ново правно основание, което изключва пълната съпоставимост на отменените решения за определяне на финансова корекция с решението от 04.12.2024 г. на ръководителя на УО на ОПОС. Липсата на такава съпоставимост и тъждество между отменените административни актове и постановения нов такъв прави неприложима разпоредбата на чл. 177, ал. 2 АПК. По отношение на твърдяното нарушение, посочено от органа като нередност, няма формирана сила на пресъдено нещо. Поради това и изводът за нищожност на административния акт е неправилен. В обжалваното в настоящето производство решение съдът не е проверил фактическите установявания на органа с оглед посочените от него правнорелевантните факти и обстоятелства, дали същите са изпълнили състава на съответната правна норма, мотивирала го да издаде административен акт с конкретно съдържание. Дали изложеното в акта е съответно на действителните факти и дали правилно е приложен материалния закон, са въпроси, които се отнасят до проверката за материалната законосъобразност на акта, каквато проверка съдът не е извършил. С оглед изложеното обжалваното решение следва да бъде отменено, а делото - върнато за ново разглеждане от друг състав на Административен съд Бургас, тъй като няма произнасяне по законосъобразността на акта на основанията по чл. 146 АПК и съобразно забраната за извършване на такава проверка за първи път в касационното производство. Административният съд не е изследвал дали актът е издаден от компетентен орган, в законоустановената форма, дали са спазени процесуалните правила, както и дали описаните в акта факти и обстоятелства правилно са квалифицирани като нарушение на разпоредбите на чл. 112, ал. 1 ЗОП, и дали нарушението попада в обхвата на т. 14 Приложение № 1 към чл. 2 ал. 1 от Наредбата, редакция ДВ бр.59/12.07.2024 г. Касационният съд не може да извърши проверка на направените от органа изводи за наличието на установената с административния акт нередност. Преценката на доказателствата и излагането на изводи по същество за първи път в касационната инстанция би довело до ограничаване правото на участие на страните в делото, респективно, нарушава правото им да се защитят срещу фактите по спора. При новото разглеждане на делото съдът следва да установи и подложи на собствен анализ фактите във връзка с издаването на оспорения административен акт и при установената с акта фактическа обстановка и приложените правни норми да формира правните си изводи. При действието на чл. 226, ал. 3 АПК въпросът за разноските и пред настоящата инстанция следва да се реши от първоинстанционния съд при новото разглеждане на делото. По подадената частна жалба: Предвид отмяната на съдебното решение и връщането на делото за ново разглеждане, съдът следва да отмени като незаконосъобразно и Определение № 5912/30.06.2025 г. на Административен съд – Бургас по адм. дело № 2374/2024 г., с което е отхвърлено искането за изменение на решението в частта за разноските. Така мотивиран и на основание чл. 222, ал. 2, т. 1 във връзка с чл.221, ал. 2, пр. 2 АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение