Решение № 623 от 21.01.2026 г. на ВАС по адм. д. № 7046/2025 г.

Производството е по чл. 229 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба от изпълнителния директор на Изпълнителна агенция „Програма за образование“ и ръководител на управляващия орган на оперативна програма "Наука и образование за интелигентен растеж 2014 г. - 2020 г." (РУО на ОП НОИР), чрез пълномощник гл. юрк. И. Божинов, срещу решение № 12506 от 09.04.2025 г. по адм. дело № 10381/2024 г. по описа на Административен съд – София-град (АССГ), с което е отменено решение № 0401-60 от 01.10.2024 г. на ръководителя на управляващия орган на ОП „Наука и образование за интелигентен растеж“ 2014-2020, в частта му по т.2 до размер на сумата 3562,57 лв., представляваща разходи на бенефициента Софийски университет (СУ) „Св.Климент Охридски“ – гр. София, за възнаграждения на З. О., който е лице от екипа за изпълнение на проекта, отчетени по бюджетен ред IV 10.1 „Възнаграждения“. В касационната жалба са развити доводи за неправилност на обжалваното решение като постановено в нарушение на съдопроизводствените правила и материалния закон и необосновано - касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Претендира разноски. Оспорва се извода на съда, че административният орган не е обосновал своя извод за недопустимост на посочения разход и не е конкретизирано и на кои от документите по чл. 26, ал. 1 от Закон за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ) съответните разходи не съответстват. Възразява срещу приетото от съда, че ползваният от органа за определяне допустимост на разходите механизъм (ръководство) е неприложим в случая, доколкото със съдебно решение е прието, че Ръководството в частта по раздел I.4, I.5, I.6, III.3 и III.4 нарушава материалния закон, тъй като определя задължителни за бенефициентите правила, въз основа на които да се изпълняват одобрените проекти по приоритетна ос 1 на ОП НОИР, които не са предвидени в чл. 57 от ЗУСЕСИФ или нормативните актове, към които препраща тази разпоредба, в правото на ЕС, в ПМС № 162 от 5.7.2016 г., ПМС № 189 от 28.7.2016 г. или Наредба № Н-3/22.5.2018 г. на министъра на финансите, нито в някой друг нормативен акт, или противоречат на правилата в тези нормативни актове. Оспорва доводите, че ръководството е отменено със съдебно решение и няма утвърдено ново такова. Съдът не е разграничил приложимата в случая процедура за определяне на допустимост на разходите, от процедурата по определяне на финансови корекции, която е различна. Неотносим е изводът на съда, че липсва в оспорения акт констатация за открита процедура за налагане на финансова корекция, предвид наведените доводи за нередност при изпълнение на проекта. Излага доводи в съдебно заседание за възлагане на работата по проекта в рамките на основното правоотношение, по което вече се получава възнаграждение за това. Съгласно чл. 20 от Наредбата за структурата и организацията на работната заплата (НСОРЗ), това са основното възнаграждение и допълнителните възнаграждения с постоянен характер. Ответната страна – Софийски университет „Св. Климент Охридски“, чрез адв. О., изразява становище за неоснователност на жалбата. Претендира разноски. Правилен е изводът на първоинстанционния съд, че административният орган не е обосновал как е достигнал до извод за недопустимост на посочения разход в размер на 3562,57 лева за възнаграждение на лица от екипа за изпълнение на проекта, наети по чл. 119 от КТ. Не е конкретизирано и на кои от документите по чл. 26, ал. 1 от ЗУСЕСИФ съответните разходи не съответстват. Съставът на АССГ не е разглеждал законосъобразността на Ръководството за изпълнение на договори за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (БФП) по приоритетни оси 2, 3 и 5 на ОП НОИР, а само е констатирал, че отказът да се верифицират разходите на бенефициента в размер на 3562,57 лева е обоснован с механизъм от три стъпки, който, без да има изрично споменаване, е същия като този в описан в раздели I.4, I.5, I.6, III.3 и III.4 от Ръководството, отменени с решение № 7900 от 17.07.2023 г. по адм. дел № 12279/2022 г. на ВАС и решение № 4229/24.06.2022 г. по адм. дело № 2902/2022 г. на АССГ, поради което неприложими към случая и не е открит от съда в нито един от нормативните актове и актове по чл. 26, ал. 1 от ЗУСЕФСУ. Чл. 64, ал.1, предложение 2-ро от ЗУСЕФСУ предвижда, че съответният разход не се верифицира, когато е започната процедура по администриране на нередност. С оглед на това съдът правилно е проверил, дали при отказа си да верифицира разходите на бенефициента, органът се позовава на открита процедура за определяне на финансова корекция и не е открил такова основание. Касаторът също признава, че такава процедура не е открита, нито се основава на доводи за нередност при изпълнение на проекта, свързани със сключването на допълнително споразумение към основния трудов договор. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба и правилност на оспореното решение. Административният орган е отказал верификация по т. 2, като се е позовал на подневно изчисляване на работното време, без да се е съобразил, че З. О., като част от екипа за организация и управление на проекта е служител на бенефициента СУ по трудов договор и допълнително споразумение. Предявената за възстановяване сума по проекта за О. включва изплатеното възнаграждение за работа по проекта с включени осигурителни вноски за сметка на работодателя. Възнаграждението за работа по проекта е формирано като допълнително възнаграждение към основната работна заплата и е образувано от отработените и приети часове за работа по проекта, умножени по предвидената часова ставка, посочена в споразумението. Националните правила за допустимост са заложени в чл. 57 от ЗУСЕСИФ общо за всички програми и в ПМС № 189 от 28.04.2016 г. за определяне на национални правила за допустимост на разходите по програмите съфинансирани от ЕСИФ за програмен период 2014-2020 г. В чл. 10, ал. 1 от приложимото ПМС №189/2016 г. е указано, че „Разходи за екипи, отговорни за управление и/или изпълнение на проектите са допустими, само когато: т. 1 управлението и/или изпълнението се осъществява само от служители на бенефициента, какъвто е процесният случай със З. О.. Касационната жалба е подадена в срок от надлежна страна, и при наличие на правен интерес, което я определя като процесуално допустима. Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна. Производството пред първоинстанционния съд е образувано по жалба на Софийски университет "Св. Климент Охридски", представляван от Ректора срещу решение № 0401-60 /01.10.2024г на Ръководителя на Управляващия орган на ОП " Наука и образование за интелигентен растиж" 2014 -2020 в частта му по т. 2, с което им е отказана верификация на разходи за изпълнение на проект № BG05M20P001-1.001-0001 "Изграждане и развитие на Център за върхови постижения "Наследство БГ" в общ размер от 16068.36 лева, от която сума с жалбата се оспорва само частично в размер на 3562.57 лева, представляваща разходи на бенефициента СУ "Св. Климент Охридски" за възнаграждения на З. О., който е лице от екипа за изпълнение на проекта, отчетени по бюджетен ред ІV 10.1 "Възнаграждения“. В случая не се спори, че З. О. е лице от екипа за изпълнение на проекта № BG05M20P001-1.001-0001 "Изграждане и развитие на Център за върхови постижения "Наследство БГ", ангажирано по допълнително споразумение към трудов договор. Първоинстанционният съд е приел, че описаното в административния акт не изпълва състава на относимата правна норма. Съдът приел, че актът не е мотивиран с фактическите и правни основания, поради които се приема конкретният разход по проекта за недопустим. Съдът приел, че ползваният от органа механизъм за определяне на допустимостта на разходите е неприложим в случая, доколкото със съдебно решение е прието, че Ръководството в частта по раздел I.4, I.5, I.6, III.3 и III.4 нарушава и материалния закон. Приел тезата на ответника, че от органа неправомерно е приложено "Ръководство за изпълнение на административни договори за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, съфинансирани от ЕФРР по приоритетна ос 1 "Научни изследвания и технологично развитие на ОП "Наука и образование за интелигентен растеж 2014-2020, утвърдено на 09.01.2020г. от Ръководителя на УО на ОП НОИР, което било отменено с решение №7900 от 17.07.2023 г. по адм. дело № 12279/2022 г. на ВАС и решение № 4229 от 24.06.2022г. по адм. дело № 2902/2022 г. на АССГ. В същото се предвиждали три стъпки за определяне на допустимия размер на възнагражденията на служителите на бенефициента, работещи по проекта въз основа на допълнително споразумение по чл. 119 от КТ – отчитане на реално отработените часове, изчисляване на коефициент за работа по проекта като отработените часове по проекта се разделят на общо отработените часове за съответния месец и така определения коефициент за работа по проекта се умножава по размера на основната заплата и допълнителните възнаграждения с постоянен характер за съответния месец и получената сума се изплаща от бюджета на проекта. Решението е правилно. При правилно установени факти, първоинстанционният съд е формирал правилни изводи, които се споделят от касационната инстанция, която препраща към тях по аргумент на чл. 221, ал. 2, предл. 2-ро от АПК. За да постанови отказ от верифициране на процесната сума, административният орган се е мотивирал, че тъй като съгласно т. 14.2. "Допустими разходи", част ІІ Разходи, свързани с дейности по т. II, подточка 2. от Условията за кандидатстване (УК) допустими са разходите за възнаграждения на персонал на Центъра за върхови постижения с научна и техническа експертиза, включително докторанти, млади учени, водещи изследователи и висококвалифицирани специалисти необходими за провеждане на изследвания на високо ниво, инженери, лаборанти, техници и друг персонал за поддръжка, необходим за изпълнение на дейностите по проекта, само възнаграждението за времето, през което са изпълнявани дейности по управлението и/или изпълнението на проекта е допустимо за възстановяване по проекта. За изпълнение на задълженията по трудовото правоотношение работникът получава ежемесечно възнаграждение - чл. 242 и чл. 270, ал. 2 от Кодекса на труда (КТ). По смисъла на чл. 20 от Наредбата за структурата и организацията на работната заплата /НСОРЗ/ "В брутното трудово възнаграждение извън случаите по чл. 177 и чл. 228 от КТ. Заплащането на възнаграждение за работа по проекта няма характер на възнаграждение за платен годишен отпуск и обезщетения по чл. 228 от КТ се включват основното трудово възнаграждение и допълнителните трудови възнаграждения с постоянен характер, определени с индивидуалния трудов договор, доколкото друго не е предвидено в КТ. За възнаграждения за работа по проекти, финансирани от ЕСИФ не е предвидено друго в КТ. Следователно с оглед Условията за кандидатстване и приложимата нормативна уредба относно трудовото възнаграждение, стойността на допустимото за възстановяване възнаграждение по проекта в случаите, когато се изпълняват дейности по проекта в рамките на основния трудов договор (в който се изпълняват и дейности извън проекти), е съответната стойност на основната заплата и допълнителните възнаграждения с постоянен характер, за времето, отработено по проекта. Според органа, това означава, че релевантни за изчисляване на допустимите за възстановяване разходи са основната заплата и допълнителните възнаграждения с постоянен характер, пропорционално на времето, отработено по проекта. Към тях се добавят и съответните им осигуровки, тъй като в Условията за кандидатстване е пояснено, че към възнагражденията са включени и задължителни здравни и осигурителни вноски за сметка на осигурителя. Органът приема, с оглед на това, че при прилагане на механизма за определяне на допустимия размер на възнагражденията при работа по проекта като част от установеното работно време и длъжностна характеристика на служителя се следват стъпките: - Отчитат се реално отработените часове за управлението на проекта; - Изчислява се коефициент за работа по проекта като отработените часове по проекта се разделят на общо отработените часове за съответния месец; - Изчисленият коефициент за работа по проекта се умножава по размера на основната заплата и допълнителните възнаграждения с постоянен характер за съответния месец и получената сума се изплаща от бюджета на проекта. За допълнителни възнаграждения с постоянен характер се считат възнагражденията по чл.11 и 12 от НСОРЗ (за образователна и научна степен и за придобит трудов стаж и професионален опит). В т. 7.1 до т. 7.19 от мотивите на оспорения акт е извършен анализ на заявените за верифициране разходи и одобрените като допустими, за всеки от процесните периоди / м.І – м. VІІ .2022г; м. ІХ –м. ХІІ .2022г и от м.І до м. VІ .2023г и м. Х – ХІ .2023г /, като е посочен и механизма за това. Отчетените за периода разходи за възнаграждение на лицата заети по проекта, между които е и З. О. са изчислени от Софийски университет като реално отработените и отчетени часове са умножени по часовата ставка от 30 лв, съгласно сключеното допълнително споразумение № РД -22-1703 / 02.08.2021г за изпълнение на дейности по проект № BG05M2OP001-1.001-0001 "Изграждане и развитие на Център за върхови постижения "Наследство БГ" / стр.365 от делото/. По ведомост за заплата за м.януари 2022г. отчетеното възнаграждение за месец януари 2022 г. в размер на 540,00 лв. за З. О., от което УО не верифицира сумата в размер на 205,52 лева. Съгласно допълнително споразумение (ДС) №РД-22-1703/02.08.2021 г. за изпълнение на дейности по договор №BG05M20P001-1.001-0001 "Изграждане и развитие на Център за върхови постижения "Наследство БГ" към трудов договор №4615/27.10.1987 г." ДС (допълнително споразумение) №РД-22-577/06.02.2018 г. и в съответствие със заповед №РД19-18/27.01.2021 г. на ректора на СУ за определяне на размер на основни месечни работни заплати на академичните длъжности от научно-преподавателския състав УО (управляващият орган) е изчислил коефициент за работа по проекта 0,1125 като общо отработените часове за месеца са 160 часа, а отработените часове по проекта са 18 часа, общият размер на възнаграждението с включени дължими осигурителни вноски за сметка на работодателя е 2 973,12 лв. Общият размер на възнаграждението с включени дължими осигурителни вноски за сметка на работодателя включва основната заплата за действително отработеното време в размер на 1 500,00 лв., допълнителното възнаграждение за трудов стаж и професионален опит е в размер на 648,00 лв., допълнително възнаграждение за образователна и научна степен "доктор" в размер на 350,00 лв. Допустимото възнаграждение за възстановяване за работа по проекта е в размер на 334,48 лв. УО не верифицира разликата в размер на 205,52 лв., ползвайки гореописаната методика. С оглед на това и на основание чл. 57, ал. 1, т. 2 от ЗУСЕФСУ във връзка с т. 14.2. "Допустими разходи", част .11. Разходи, свързани с дейности по т. II, подточка 2. от Условията за кандидатстване по процедура чрез подбор на проектни предложения BG05M2OP001 -1.001 "Изграждане и развитие на центрове за върхови постижения" във връзка с чл.20 от НСОРЗ и чл.15, ал.2 от НСОРЗ, УО е отказал да верифицира сумата 16068.36 лв, в която сума са включени оспорените 3562.57 лв, представляваща разходи на бенефициента СУ "Св. Климент Охридски" – за възнаграждения на З. О., който е лице от екипа за изпълнение на проекта, отчетени по бюджетен ред ІV 10.1 "Възнаграждения". Административен съд – София-град е отменил решението на УО в тази му част. Съдът дължи произнасяне само за това, с което е сезиран, поради което проверил материалната законосъобразност на акт само по отношение на отказаните за верификация средства, заявени за верифициране разходи за периода / м.І – м.VІІ.2022г; м.ІХ–м.ХІІ.2022г и от м.І до м.VІ.2023г и м.Х – ХІ .2023г / и представляващи възнаграждение на З. О.. Правилно АССГ се е позовал на чл. 57, ал. 1 от ЗУСЕФСУ, определящ кумулативните изисквания, които правят един разход допустим по съответния договор за безвъзмездна финансова помощ и допълнителните изисквания по чл. 57, ал. 2 и чл. 58, ал. 1 и 2 от ЗУСЕФСУ. Правилно е цитиран чл. 59, ал.1 и 2 от ЗУСЕФСУ, относно правомощието на Министерския съвет да приеме национален нормативен административен акт за определяне на правилата за допустимост на разходите за съответния програмен период - ПМС № 189 от 28.07.2016 г. и правомощието на ръководителите на управляващите органи да приемат акт, чрез който да определят допустимите категории разходи и други относими за допустимостта на разходите елементи. Съдът правилно приел, че определянето на един разход като допустим, съответно недопустим, е уредено в йерархическа поредица от нормативни актове. Отказът от верификация означава, че всеки неверифициран разход не съответства на определено нормативно изискване, за да бъде признат за допустим. Правилно съдът се е позовал на чл. 10, ал. 1 от приложимото за изпълнението на проекта ПМС № 189/2016 г., съгласно което "Разходи за екипи, отговорни за управление и/или изпълнение на проектите, са допустими, когато: 1. управлението и/или изпълнението се осъществява само от служители на бенефициента. Процесният случай е именно такъв, поради което не е налице основание да се приемат за недопустиви разходите за възнаграждение и осигуровки на О.. Налице е възлагане на лицето, служител по трудов договор в СУ на допълнителна работа по проект – като част от екипа на съответния проект, за което е сключено допълнително споразумение. Правилно е приел съдът, че не са ясни мотивите (фактическите и правни основания) да се приеме недопустимост на разходите за възнаграждението му. Не е приложима и използваната от органа методика за изчисление, която по същество е отменена с влязъл в сила съдебен акт. Както установява АССГ, като фактически основания за отказа за верификация на сумата 3 562,57 лв., възнаграждение на З. О. за работа по проекта с включени осигурителни вноски за сметка на работодател по ДС № РД-22-1703/02.08.2021 г. се посочва, че часовата ставка на допълнителното възнаграждение включено в проекта, надвишава часовата ставка по основния трудов договор за всеки от отработените месеци и съответните им осигуровки. В разпоредбата на чл. 60, ал. 1 от ЗУСЕФСУ, е предвидено, че Управляващите органи извършват авансови, междинни и окончателни плащания въз основа на искане на бенефициента. Съгласно чл. 60, ал. 2 от ЗУСЕФСУ, писмените доказателства, които бенефициентът прилага към искането си за извършване на съответното плащане, се определят с документите по чл. 26, ал. 1. Съгласно чл. 26, ал. 1 от ЗУСЕФСУ ръководителят на управляващия орган на програмата, съответно на водещата програма утвърждава за всяка процедура насоки и/или друг документ, определящи условията за кандидатстване и условията за изпълнение на одобрените проекти. Документите трябва да са съобразени и с изискванията на чл. 59, ал. 2, според която за всяка процедура по програма по чл. 3, ал. 2 се определят: 1. допустимите категории разходи и максималните размери на разходите, ако има такива; 2. методът, приложим за определянето на разходите, и условията за изплащане на безвъзмездната финансова помощ и възстановимата помощ, когато за тях се прилагат формите по чл. 55, ал. 1, т. 2 – 4; 3. при проекти, които генерират приходи – методът, по който нетните приходи се приспадат от разходите за проекта; 4. специфичните условия, на които да отговорят разходите, за да се третират като допустими, включително условията, при които проектът се смята за осъществен извън програмния район. Съгласно чл. 26, ал. 2 от ЗУСЕФСУ, документите по ал. 1 в частта, определяща условията за кандидатстване, се разработват от управляващия орган, съответно от местна група за действие при прилагането на подхода ВОМР (Водено от общностите местно развитие), съобразно одобрената от комитета за наблюдение на съответната програма, съответно от местната група за действие методология и критерии, използвани за подбор на операции, и по типов образец, утвърден със заповед на заместник министър-председателя или на министъра, отговарящ за цялостната организация, координация и контрол на системата за управление на средствата от ЕФСУ. Според чл. 26, ал. 3 от ЗУСЕФСУ, проектите на документи по ал. 1, преди внасянето им за утвърждаване, се съгласуват за съответствие с приложимите правила за държавните помощи с министъра на финансите по ред, определен от него и съобразно правомощията му съгласно Закона за държавните помощи. Съгласно чл. 26, ал. 4 от ЗУСЕФСУ, проектите на документи по ал. 1 при процедури чрез подбор се публикуват в ИСУН преди внасянето им за утвърждаване. Информация относно публикуваните в ИСУН проекти на документи се публикува на интернет страницата на съответната програма и/или в Единният информационен портал. Заинтересованите лица могат да изпращат писмени предложения и възражения по проектите на документи посредством ИСУН в определен от управляващия орган срок, който не може да бъде по-кратък от една седмица. За неуредените въпроси, свързани с обсъждането на постъпилите предложения и възражения, се прилага глава пета, раздел ІІ от Административнопроцесуалния кодекс. Съгласно чл. 60, ал. 3 от ЗУСЕФСУ, разходите се доказват въз основа на заверени фактури и/или счетоводни документи с еквивалентна доказателствена стойност и на други изискуеми документи съгласно приложимото българско законодателство, освен в случаите на отчитане на разходи чрез формите по чл. 55, ал. 1, т. 2 - 5 и на финансовата подкрепа за финансови инструменти. В чл. 60, ал. 4 от ЗУСЕФСУ се предвижда, че от дължимите към бенефициента плащания не може да се начислява, приспада или удържа такса или друга сума с равностоен ефект. Съгласно чл. 57, ал. 1 от ЗУСЕФСУ, разходите се считат за допустими, ако са налице едновременно следните условия: 1. разходите са за дейности, съответстващи на предвидените в одобрения проект и се извършват от допустими бенефициенти съгласно съответната програма по чл.3, ал. 2; 2. разходите попадат във включени в документите по чл.26, ал.1 и в одобрения проект категории разходи; 3. разходите не надхвърлят праговете за съответната категория в документите по чл. 26, ал.1 и в одобрения проект; 4. разходите са за реално доставени продукти, извършени услуги, строителни и монтажни работи и положен труд; 5. разходите са извършени законосъобразно съгласно приложимото право на Европейския съюз и българското законодателство; 6. разходите са отразени в счетоводната документация на бенефициента чрез отделни счетоводни аналитични сметки или в отделна счетоводна система; 7. за направените разходи е налична одитна следа съгласно минималните изисквания на Приложение XIII от Регламент (ЕС) 2021/1060 и са спазени изискванията за съхраняване на документите съгласно чл. 82 от Регламент (ЕС) 2021/1060; 8. разходите са съобразени с приложимите правила за предоставяне на държавни помощи. С оглед тези изисквания, в административния акт не се посочва конкретно несъответствие с гореизброените изисквания на определения като недопустим разход. Не се установява фактическото и правно основание за определянето му като такъв. Приложената от УО методология за определяне на размера на недопустимата сума не е включена в изричните изисквания на нормативните актове – ЗУСЕФСУ и ПМС 189/2016 г. С решение № 4229 от 24.06.2022 г. по адм. дело № 2902/2022 г. на Административен съд – София-град, се отменя по жалба на Софийски университет "Св. Климент Охридски", Ръководство за изпълнение на административни договори за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, съфинансирани от Европейския фонд за регионално развитие по приоритетна ос 1 "Научни изследвания и технологично развитие на Оперативна програма "Наука и образование за интелигентен растеж 2014-2020 г. ", утвърдено на 09.01.2020 г. от ръководителя на УО на ОП "Наука и образование за интелигентен растеж" в частта по раздел I.4, I.5, I.6, III.3 и III.4. За да постанови отмяната АССГ приел, че Ръководството регламентира за пръв път дейности, факти и обстоятелства, които не са регламентирани в акта по чл. 26, ал. 1 от ЗУСЕФСУ или ги регламентира по различен начин и в този смисъл се квалифицират като общ административен акт. На стр. 11-27 от ръководството т.4 "Наемане на екипа за организация и управление на проекта" са създадени допълнителни изисквания за допустимост на разходите за изпълнение на проектите по ОПНОИР относно възнагражденията на лицата, наети за организация, управление и изпълнение на проекта. Такива изисквания не възникват по силата на чл. 57 от ЗУСЕСИФ или нормативни актове, към които препраща разпоредбата, нито в правото на ЕС или в подзаконовите нормативни актове - ПМС № 162 от 05.07.2016 г., ПМС №189 от 28.07.2016 г., Наредба №Н-3 от 22.05.2018 г. на министъра на финансите. Те противоречат на правилата за допустимост на тези разходи в раздел II и раздел IV, т.1 от условията за кандидатстване, които са и публично достъпни и които бенефициентът по сключения договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по ОП НОИР е длъжен да спазва и съблюдава в изпълнение на чл.1.1 от общите условия към административния договор. В рамките на тази част от ръководството, в I. Изпълнение на договора, т. 3 Наемане на екипа за организация и управление на проекта, във вариант 2 – прилагане на фиксиран процент часове за работа по проекта, фигурира текст, определящ правното значение на израза, използван в чл. 68, ал. 5 от Регламент № 1303/2013 "фиксиран процент от брутните разходи за заетост в съответствие с фиксиран процент часове работа по операцията за месец" и въз основа на това са определени изисквания за допустимост на разходите за възнаграждения на лицата, наети за организация, управление и изпълнение на проекта. Според решението на АССГ, определянето на правното значение на изрази, използвани в нормативни актове е първично регулиране на обществените отношения, като Ръководителят на ОПНОИР няма такива. За изразите, използвани в европейското право, какъвто е настоящият случай, правомощието е дадено в чл. 7а от ЗНА на Министерския съвет. Няма акт на МС, с който да са определени правилата за прилагане на предвидения в чл.68а, ал. 5 от Регламент 1303/2013 г. фиксиран процент часове за работа по проекта. Текстът за вариант 2 от ръководството именно представлява създаване на тези правила от страна на Ръководителя, а не прилагането им и засяга пряко правата и законните интереси на бенефициентите по договорите за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по ОП НОИР. Тоест в тази си част ръководството регламентира за първи път факти, обстоятелства и дейности, които не са регламентирани в акта по чл. 26, ал. 1 от ЗУСЕСИФ. С решение № 7900 от 17.07.2023 г. по адм. дело №11279/2022 г., по описа на ВАС, е допусната поправка на очевидна фактическа грешка в решение № 4229 от 24.06.2022 г. по адм. дело № 2902/2022 г., в частта, с която е отменено Ръководство за изпълнение на административни договори за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, съфинансирани от Европейския фонд за регионално развитие по приоритетна ос 1 "Научни изследвания и технологично развитие" на Оперативна програма "Наука и образование за интелигентен растеж 2014-2020", утвърдено от органа на 09.01.2020 г., в която вместо "раздел I.4, I.5, I.6, III.3 и III.4" да се чете "раздел I.3, I.4, I.5, I.6, III.2, III.3 и III.4, както и по отношение "Отчитане на индикаторите за брой изследователи по даден проект, измерено в еквивалент на пълно работно време". Със същото решение ВАС оставя в сила решение № 4229 от 24.06.2022 г. по адм.дело № 2902/2022 г. на Административен съд София-град, поправено с решението по адм. дело № 11279/2022 г. по описа на Върховния административен съд, в обжалваната му част. Настоящият съдебен състав споделя изцяло приетият от АССГ извод, че разпоредбите на точки I.3, I.4, I.5, I.6, III.2, III.3 и III.4, както и "Отчитане на индикаторите за брой изследователи по даден проект, измерено в еквивалент на пълно работно време" са норми, въвеждащи за първи път обща регламентация на правила за поведение, относими към преценката за изпълнение на административните договори за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ. Съдът е направил самостоятелен анализ на съответните разпоредби и е изложил мотиви защо същите не съответстват на целите на Ръководството само да описва процедурите в помощ на бенефициерите. Това се отнася включително и за въведени условия по отношение недопустими разходи/изменения. Както е посочил ВАС, по отношение на тези условия уредбата е първична, а не развива вече създадени с актовете по чл. 26 от ЗУСЕФСУ правила по програмата. По отношение мотивите за характера на тези разпоредби и първичността на уредените с тях отношения касационният съд препратил към мотивите на първоинстанционното решение (чл. 221, ал. 2, изр. второ от АПК). Законодателят не е предвидил възможност ръководителят на Управляващия орган да издава ръководство за изпълнение на административни договори за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, но той може да прилага оповестени публично вътрешни правила, ръководства и установена практика при упражняване на своята оперативна самостоятелност за постигане целите на законовата процедура. Поради това правилата, въведени с издаденото от ръководителя на УО на ОП"НОИР" Ръководство по принцип не могат да регулират на първично ниво условия и дейности, по които да се осъществява изпълнението на одобрените проекти, нито пък да ги изменя. Заложената в ръководството цел е да подпомага действията на бенефициерите по изпълнение на договорите. Изводът на АССГ е правилен, че Ръководството в отменените части има характер на общ административен акт с оглед определянето на посочените норми като общи, уреждащи за първи път регулираните с тях отношения. С оглед характера на акта правилен и обоснован е изводът, че в тази част не е изпълнена процедурата по чл. 66 и сл. от АПК. Съгласно чл. 63, ал. 1 от ЗУСЕФСУ, Управляващият орган може да изисква допълнително представяне на документи във връзка с искания за междинни и окончателни плащания, както и на разяснения от бенефициента, когато: 1. сума, включена в искането за плащане, не е дължима; 2. не са предоставени заверени фактури и/или счетоводни документи с еквивалентна доказателствена стойност, или други изискуеми документи, доказващи извършване на дейностите в съответствие с условията за допустимост по раздел І; 3. има съмнение за нередност, отнасяща се до съответните разходи; 4. представените документи за физическия и финансов напредък на проекта са некоректно попълнени или не съдържат цялата задължителна информация. Съгласно чл.66, ал.3 от ЗУСЕФСУ, счетоводният орган изключва от заявление за плащане вече заявени към Европейската комисия разходи, за които управляващият орган е определил финансова корекция или е установил, че са недължимо платени или надплатени. Именно затова не е основателно възражението на касатора за неотносимост на проверката, дали по случая има образувано и/или проведено производство по установяване на нередност. По изложените съображения, оспореното първоинстанционно решение като правилно следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на спора, на ответника по касация следва да се присъдят направените разноски за касационната инстанция в размер на: 756 лева с включен ДДС за адвокатско възнаграждение, съгласно списък по чл. 80 от ГПК, договор и платежен документ, представени своевременно с искането за разноски. Така мотивиран, Върховният административен съд, състав на седмо отделение