Решение № 13076 от 4.11.2014 г. на ВАС по адм. д. № 4085/2014 г.

Решение № 13076 от 4.11.2014 г. на ВАС по адм. д. № 4085/2014 г., V о., докладчик съдията Мариета Милева Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на Радостина Димитрова Новакова против заповед № РД-10-127/19.02.2014 г. на министъра на образованието и науката, с която служебното й правоотношение е прекратено на основание чл. 107, ал. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл) - поради получена възможно най - ниска годишна оценка за изпълнение на длъжността. Жалбоподателката поддържа, че административният акт е постановен при съществени нарушения на административнопроизводствените правила и на материалноправни разпоредби - междинна среща не е проведена, в нарушение на чл. 18 от Наредбата за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в държавната администрация (НУРОИСДА) оценяването не е извършено безпристрастно и компетентно, въз основа на обективно установими факти, а крайната годишна оценка е намалена от контролиращия ръководител без мотиви. Моли заповедта да бъде отменена, като й се присъдят направените по делото разноски. Ответникът - министърът на образованието и науката оспорва жалбата и моли да бъде отхвърлена. Претендира и присъждане на възнаграждение с оглед участието на юрисконсулт в процеса. Като взе предвид изложеното в жалбата и доказателствата по делото, Върховният административен съд, пето отделение, констатира следното: Жалбоподателката е назначена на длъжност началник на Регионален инспекторат по образованието - Кюстендил в Министерство на образованието и науката. Заеманата от жалбоподателката длъжност е непосредствено подчинена на министъра на образованието и науката (длъжностна характеристика). За установяване на равнището на професионална квалификация и изпълнение на служебните задължения на служителката е извършено оценяване. Оценяването е за периода 01.01.2013 г. - 31.12.2013 г. и според представения формуляр протича на три етапа. Съставен е работен план, проведена е междинна среща според формуляра на 31.07.2013 г. по време, през което служителката ползва платен годишен отпуск (заявление и заповед № РД 16-1613/10.07.2013 г.), като оценката от междината среща е изцяло положителна за жалбоподателката. Установено е, че целите в работния план се изпълняват, жалбоподателката прилага добри практики и умения по отношения на контрола и инспектирането на училищата и успешно ръководи дейността на регионалния инспекторат. След края на периода, на 29.01.2014 г., е определена обща оценка за изпълнение служебните задължения на служителката "изпълнението отговаря не напълно на изискванията" след като е констатирано, че целите от работния план не са изпълнени, жалбоподателката показва ниска степен на управленска компетентност и поддържа средно ниво на знания и умения. Оценяването е извършено от министъра на образованието и науката до етапа на междинната среща, а крайната оценка е съставена от заместник - министър на образованието и науката, упълномощен да проведе атестирането (заповед № РД - 09-1790/09.12.2013 г.). След възражение на служителката получената обща оценка е изменена от министъра на образованието и науката в качеството на контролиращ ръководител, като на жалбоподателката е определена най-ниската обща оценка за изпълнение на служебните задължения "неприемливо изпълнение". В мотивите е посочено, че аргументите във възражението не се приемат от контролиращия ръководител, оценяването е извършено съгласно изискванията на НУРОИСДА, въз основа на обективни факти и обстоятелства и оценката е мотивирана. По тези съображения годишната оценка на служителката е понижена с една оценка (формуляр от 11.02.2014 г.). След получаване на окончателната оценка, която е най-ниската възможна при атестиране, министърът на образованието и науката издава заповед № РД - 10-127/19.02.2014 г., предмет на оспорване, с която служебното правоотношение на жалбоподателката е прекратено на основание чл. 107, ал. 2 от ЗДСл. При така установените факти настоящият състав на Върховния административен съд, пето отделение, стигна до следните изводи: Жалбата е подадена в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК и от лице, чиито права са пряко неблагоприятно засегнати от административния акт, поради което е допустима. Разгледана по същество, жалбата е основателна. Оспорената заповед е издадена от компетентния съгласно чл. 108, ал. 1 от ЗДСл орган (съгласно разпоредбата на чл. 42, ал. 5 от Закона за администрацията (ЗА) министърът на образованието и науката е орган по назначаването на държавните служители в министерството), в предвидената в същият текст писмена форма и съдържа посочените в нормата реквизити, включително фактическото и правно основание за издаване на заповедта. Независимо от това заповедта следва да бъде отменена, тъй като при постановяването й са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и на материалноправни норми, които опорочават определената обща оценка, послужила като основание за прекратяване на служебното правоотношение. Съгласно разпоредбата на чл. 76, ал. 1 и 2 от ЗДСл (изм.) държавният служител се оценява ежегодно за изпълнението на длъжността по система от критерии, чрез които се оценяват постигането на предварително съгласувани цели, степента на изпълнение на задълженията и професионалните компетентности. Оценяването се извършва на три етапа, като съдържанието на същите, както изготвянето и целите на работния план и общата оценка са подробно регламентирани с разпоредбите на чл. 9 - 11 от НУРОИСДА. Общата оценка следва да отразява изпълнението на целите на работния план и показаните компетентности от служителя за целия период на атестиране, да е извършена от оценяващия ръководител безпристрастно и компетентно въз основа на обективно установими факти и обстоятелства, да е мотивирана и да намери отражение в съответния формуляр по образец (чл. 16, ал. 1, чл. 18, ал. 1 и чл. 19, ал. 1 от НУРОИСДА). В случая в нарушение на цитираните по-горе разпоредби от наредбата представеният формуляр за оценка на индивидуалното изпълнение на длъжността, независимо че формално регистрира съобразяване с всички етапи от процедурата, не отразява общото изпълнение на работния план и компетентностите на служителя за оценявания период. В противоречие с нормата на чл. 9, ал. 2 и ал. 3 от НУРОИСДА в работния план са възпроизведени задълженията на служителката по длъжностна характеристика (т. 1- 5 от работния план възпроизвеждат т. 4, т. 15, т. 16, т. 17 и т. 27 от длъжностната характеристика), а не конкретни, постижими и измерими по обем, качество и срокове цели. Не са формулирани и изисквания/ критерии за изпълнението. Според посоченото в тази графа единственото изискване е спазване на нормативната уредба, т. е. конкретни критерии за изпълнението фактически не са поставени. Описаните нарушения са съществени, тъй като липсата на работен план, съставен съгласно изискванията на наредбата, опорочава следващите етапи от процедурата по атестиране - не е възможна преценка на постигане на целите на междинната среща, както и на заключителната. При оценяването на Новакова е допуснато още едно съществено нарушение на процедурата. В противоречие с чл. 12, ал. 1 от наредбата не е проведена междинна среща между оценяващия ръководител и служителката. Този извод се налага от представените доказателства, че на посочената във формуляра за оценка дата служителката ползва платен отпуск, а въпреки това срещата не е отложена съгласно изискването на чл. 12, ал. 1, изр. 2 от наредбата. Неизпълнението на този етап от процедурата е съществено, тъй като се отразява на правилността на поставената обща оценка. Това е достатъчно основание да се приеме, че крайната оценка за изпълнение не съответства на нормативните изисквания и издадената на това основание заповед следва да бъде отменена. Дори да се приеме, че междинна среща е проведена, то съставеният в отклонение от нормативните изисквания работен план опорочава крайната оценка, тъй като последната следва да бъде изготвена съобразно степента на постигането на целите в него (чл. 14, ал. 1 от НУРОИСДА). В случая оценката на служителката е съставена, без да са съобразени показателите за оценка на изпълнението на длъжността, предвидени в чл. 14, ал. 2 от НУРОИСДА, първият, от които е степента на постигане на целите в работния план, а вторият - показаните компетентности. В нарушение на чл. 15 от наредбата показаните от служителката компетентности не са анализирани съобразно установените с текста и приложение № 1, т. 2 показатели за служители, заемащи ръководни длъжности. По този начин е нарушен и чл. 18, ал. 1 от НУРОИСДА, тъй като оценката на изпълнението не е изготвена въз основа на обективно установими факти и обстоятелства, а е заменена от общ и декларативен извод за това, че служителката "не изпълни всички цели от индивидуалния работен план", "цели 1, 4 и 5 са постигнати непълно", "не показа знания, умения и поведение на нивото на изискванията", "показва ниска степен на управленска компетентност", "не осигурява добра координация между служителите". Допуснатите нарушения на чл. 14, ал. 1, чл. 15, на чл. 18, ал. 1 от НУРОИСДА при изготвяне на годишната оценка на оценяващия ръководител опорочават и поставената въз основа на нея от контролиращия ръководител оценка "неприемливо изпълнение", послужила като основание за постановяване на оспорената заповед. Съгласно разпоредбата на чл. 21, ал. 1 и ал. 2 от наредбата контролиращият ръководител има право на изисква допълнителна информация и мнения, да направи коментар и да потвърди поставената оценка или да я промени с една оценка. В случая поставената от оценяващия ръководител оценка е изменена и служителката е оценена с най-ниската такава, без всякакви съображения, които да мотивират решението на контролиращия ръководител. Посочено е, че възраженията и аргументите на служителката срещу оценката "изпълнението отговаря не напълно на изискванията" не се възприемат от контролиращия ръководител, тъй като оценката е извършена съгласно изискванията на наредбата въз основа на обективни факти и обстоятелства и е мотивирана. Същевременно е направен извод за нейното понижаване. При тези противоречиви съображения следва да се приеме, че най-ниската обща оценка е поставена, без да са налице основания за това. Действително контролиращият ръководител има правомощие да измени общата оценка като я промени с една оценка (чл. 76, ал. 10 от ЗДСл). Това правомощие обаче следва да бъде използвано в съответствие с изискванията на закона и неговата цел, като, в случай че промени оценката, контролиращият ръководител следва да изложи мотиви за това. Този извод се налага от необходимостта оценката на изпълнението на длъжността да отразява показателите в чл. 14, ал. 2 от наредбата, както и от изискванията за безпристрастно и обективно оценяване с конкретни мотиви (чл. 76, ал. 7 от ЗДСл). Посочените нарушения на изискванията на чл. 14, ал. 1 и чл. 18, ал. 1 от НУРОИСДА са съществени тъй като опорочават изготвената обща оценка, която в нарушение на чл. 76, ал. 7 от ЗДСл не отразява безпристрастно и обективно преценката за изпълнението на длъжността, за която служителката е оценявана с оглед обективно установени факти и обстоятелства - същата не отразява изпълнението на целите и задачите, както и демонстрираните професионални компетентности за периода на оценяване, а съдържа общи фрази и констатации за неизпълнение и ниска степен на управленска компетентност, които са в противоречие с целите на атестирането, регламентирани в чл. 1, ал. 2 от НУРОИСДА, свързани със създаване на условия за ефективно управление на изпълнението за постигане целите на съответната административна структура; оценяване приноса на отделния служител за изпълнението на целите на съответните административно звено и структура; справедливо определяне на възнагражденията на служителите; подобряване на работните взаимоотношения и създаване на условия за реализиране на справедливи и прозрачни процедури за професионално и кариерно развитие. Поради всичко изложено настоящият съдебен състав приема, че получената от служителката обща оценка при атестирането като съставена в нарушение на административнопроизводствените правила и на материалноправни разпоредби не обосновава прилагането на нормата на чл. 107, ал. 2 от ЗДСл от страна на органа по назначаването. Следователно изискванията на цитирания текст за прекратяване на служебното правоотношение не са изпълнени, поради което издадената заповед е незаконосъобразна и следва да бъде отменена. С оглед изложеното, направеното искане и доказателствата за действително направени разноски Министерство на образованието и науката следва да заплати на жалбоподателката сумата 840.00 лв. разноски по делото По тези съображения Върховният административен съд, пето отделение,