Решение № 12526 от 21.11.2016 г. на ВАС по адм. д. № 3002/2016 г.

Решение № 12526 от 21.11.2016 г. на ВАС по адм. д. № 3002/2016 г., IV о., докладчик съдията Добринка Андреева Производството пред Върховния административен съд е по реда на чл. 208-228 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационен протест, подаден от Ст.. Г. Я.. - прокурор при Окръжна прокуратура [населено място], срещу решение № 24 от 21.01.2015 г., постановено по административно дело № 438/2015 г. по описа на Административен съд-П., с което е отхвърлен неговия протест против Решение № 673/26.06.2014 г. на Общински съвет – Б.. В касационния протест са развити доводи за неправилност на решението поради допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, нарушение на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Касаторът намира, че след като оспореното решение на Общински съвет - Б. касае процедура, свързана с промяна на начина на трайно ползване на земеделски земи и то не е придружено със скица-проект за предвижданата промяна, която следва да е неразделна част от него, е взето при съществено нарушение, допуснато в хода на административното производство, изразяващо се в нарушение на чл. 45 и, ал. 2 от ППЗСПЗЗ, поради което съдът неправилно счел, че е налице отменителното основание по чл. 146, т. 3 от АПК за унищожаемост на акта, но не и за неговата нищожност. Счита и че съдът неправилно преценил част от погрешно посочените в протестирания акт текстове на правните основания за издаването му като техническа грешка, а не като друго основание за нищожност. Изразява и недоволство от решението в частта на присъдени разноски, които намира за прекомерни. По тези съображения моли да се отмени обжалваното решение. В откритото съдебно заседание на ВАС не се явява и не изпраща представител. Ответникът - Общински съвет - Б. не заявява становище по касационната жалба. Заинтересованите страни - [община] и Общинска служба "Земеделие" С. - офис Б. -също. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационния протест. Излага съображения, че оспореното решение на Общинския съвет /ОбС/ -Б. е лишено от фактически и правни основания, тъй като в акта и преписката към него такива не са посочени, а от доклад на кмета до Общинския съвет се установяват данни искането да е насочено към промяна на трайното предназначение на мери и пасища. Счита, че относимите към този въпрос правни основания по чл. 25, ал. 1, ал. 3 и ал. 5-9 от ЗСПЗЗ и чл. 45 и от ППЗСПЗЗ /отм., ДВ, бр. 34/2016 г., в сила от 03.05.2016 г. / изобщо не са посочени като правни мотиви на акта, освен че като фактически мотиви не се сочи никое от основанията по ал. 3 на чл. 25 от ЗСПЗЗ, които са изчерпателно изброени и само при наличието им може да се промени предназначението на мерите и пасищата. Намира, че по делото не е доказано нито едно от тези обстоятелства и че не са индивидуализирани обектите на оспореното решение, доколкото изобщо липсват скици на имотите, представляващи мери и пасища и скици-проекти с промяна на начина им на трайно ползване към проекта за решение. Счита, че последното драстично нарушава изискванията на чл. 45 и, ал. 2 от ЗСПЗЗ, тъй като скицата -проект следва да представлява неразделна част от решението на общинския съвет по ал. 1 и поради това-лишено от съществена своя част, решението на ОбС е незавършено и не може да породи правни последици. Поради неспазване на изискванията на чл. 45 и, ал. 1 във връзка с чл. 45 з ППЗСПЗЗ и изискването за мотиви за какви други селскостопански нужди ще се използват имотите, счита че е нарушена и целта на ЗСПЗЗ, а и тази по чл. 2, ал. 2 и ал. 3 от Закона за опазване на земеделските земи. Счита, че нарушенията са особено съществени, тъй като никоя от специалните норми на ЗСПЗЗ и ППЗСПЗЗ, уреждащи промяната на трайното ползване на мерите и пасищата, не е спазена, а и са засегнати основни принципи на административния процес по чл. 4, чл. 6, чл. 7 и чл. 12 от АПК. Предвид горното предлага обжалваното решение да се отмени съдебното решение и вместо него да се постанови друго решение по същество, с което да бъде обявено за нищожно решението на ОбС-Б.. Касационният протест на О. П. - [населено място] е подаден от надлежна страна и в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, поради което е процесуално допустим. Тук следва да се посочи, чи разпоредбата на чл. 16, ал. 1, т. 1 от АПК, изрично оправомощаваща прокурора да следи за спазване на законността в административния процес, като предприема действия за отмяна на незаконосъобразни административни и съдебни актове. Разгледан по същество, касационният протест е неоснователен. Производството пред административния съд е по реда на чл. 145 и следващите от АПК и е образувано по протест, подаден от прокурор при окръжна прокуратура - П., против решение № 673/26.06.2014 г. на Общински съвет – Б., с което, на основание чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА, е разпоредено да бъде извършена промяна в начина на трайно ползване на поземлени имоти–общинска собственост, съгласно приложение № 1 за землището на [населено място] и кметът е упълномощен за последващи действия по отразяване на промяната в КВС, както и да подготви и представи в ОСЗ информацията и декларациите по чл. 69 от ЗСПЗЗ. Първият довод на прокуратурата за нищожност на решението на общинския съвет е основан на твърдението, че актът по чл. 45 и, ал. 2 от ППЗСПЗЗ -в процедура, свързана с промяна на начина на трайно ползване на земеделски земи, без да е придружен със скица-проект за предвижданата промяна, която да е неразделна част от него, е постановен при грубо нарушение, допуснато в хода на административното производство. Твърдял, че на това основание в случая решението на общинския съвет е нищожно и не поражда правни последици Другото твърдение на прокурора било, че част от правните основания за издаването му, а именно тези по чл. 69 и чл. 78 от ЗСПЗЗ не фигурират в закона/и въпреки, че са част от ППЗСПЗЗ/ това представлява друго, самостоятелно основание за нищожност. Съдът преценил оспореното решение за прието от компетентен орган. В тази връзка съобразил разпоредбата на чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА, определяща правомощията на общинския съвет да приема решения за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество. Съобразил и факта на спазен законов кворум и изискуемо мнозинство, съобразно чл. 45 и от ППЗСПЗЗ - две трети от общия брой на съветниците. Приел, че решението е в необходимата писмена форма, и съдържащо правни и фактически основания за приемането му. Съдът приел твърденията на протестиращия за неоснователни по съображения, че съгласно чл. 25, ал. 9 от ЗСПЗЗ, редът и основанията за промяна на начина на трайно ползване на земеделските земи са уредени в правилника за прилагане на закона. Съобразил, че чл. 45 и, ал. 1 от ППЗСПЗЗ /вече отм. - ДВ, бр. 34 от 2016 г., считано от 03.05.2016 г., но действащ по време на издаване на акта ) предвижда, че начинът на трайно ползване на мери и пасища - общинска собственост, или на части от тях може да се променя за други земеделски нужди по решение на общинския съвет, прието с мнозинство две трети от общия брой на съветниците, а съгласно ал. 2 на същия текст, решението се приема въз основа на скица проект с нанесени граници на площите, за които се предвижда промяна в начина на трайно ползване. Приел, че скицата проект представлява неразделна част от решението на общинския съвет по ал. 1, и че безспорно скици проекти за поземлените имоти не са били изготвени преди приемане на процесното решение, тоест не е спазено изискването по чл. 45 и, ал. 2 от ППЗСПЗЗ, но това нарушение не е достатъчно само по себе си за прогласяване нищожността на протестираното решение. Този извод обосновал със съображения, че установеното съществено нарушение на чл. 45 и, ал. 2 от ППЗСПЗЗ е основание по чл. 146, т. 3 от АПК за унищожаемост на акта, а не за неговата нищожност, тъй като то не е толкова сериозно, че да води до извод за липса на валидно волеизявление. Счел, освен това, че този вид нарушение може да бъде отстранено/санирано и след приемане на процесното решение, като се издадат липсващите скици, чиято основна цел е да се отразят границите на площите, за които се предвижда промяна в начина на трайно ползване и че това е сторено. По втория довод за нищожност съдът посочил, че нищожен би бил акт, изцяло лишен от законова основа - когато акт с такова съдържание не може да бъде издаден въз основа на никакъв закон, а в останалите случаи, какъвто е настоящият, материално незаконосъобразният акт подлежи на отмяна като унищожаем, но не и обявен за нищожен. До този извод стигнал като съобразил, че в случая оспореното решение не е изцяло лишено от законова основа, предвид нормата на чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА, а и защото такова решение може валидно да бъде прието при наличие на предпоставките по чл. 45 и от ППЗСПЗЗ, поради което актът не е лишен изцяло от материалноправно основание. По тези съображения приел, че това решение не е нищожно, т. е. поражда правни последици и отхвърлил протеста срещу него, като неоснователен. С оглед изхода на спора осъдил О. П. П. да заплати на Общински съвет Б. направените по делото разноски в доказания размер на 400 лв. за адвокатско възнаграждение за един адвокат, вместо поисканите 1250 лева за двама. Тук следва да се посочи, че възражение по чл. 78, ал. 5 от ГПК от страна на прокурорите, участващи в производството, не е релевирано в това производство. Настоящият съдебен състав намира, че обжалваното решение е правилно и при постановяването му не са допуснати нарушения, изискващи отмяната му. Въз основа на цялостно изяснена фактическа и правна обстановка, след обсъждане доводите на страните и правнорелевантните факти, Административен съд - П. е произнесъл законосъобразно решение, което следва да бъде оставено в сила. Незаконосъобразността има две проявни форми - нищожност и унищожаемост, като разграничаването им е с оглед порока, засягащ административния акт, последиците от проявяването му и способите за тяхното преодоляване. Известно е, че за да е нищожен един публичноправен акт, какъвто несъмнено е административният, той трябва да е засегнат от толкова тежък порок, който да прави невъзможно и недопустимо оставането му в правната действителност. Нищожният административен акт не поражда никакви правни последици за адресатите си и за да не създава правна привидност че съществува, при констатиране на основание за нищожност, съдът следва да го отстрани от правния мир- чрез обявяване на неговата нищожност. Утвърдените в теорията и съдебната практика основания, водещи до нищожност на конкретен административен акт са липса на компетентност на административния орган и на кворум, ако е колективен, на форма и издаване при пълна липса на материалноправни предпоставки, предвидени за неговото издаване, които го правят негоден да породи правни последици. Правилно е прието, че протестираният административен акт е приет съобразно правомощията на общинския съвет, предвидени в чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА, в необходимата писмена форма и с изискуемото се мнозинство, съгласно чл. 45 и от ППЗСПЗЗ, във вр. чл. 25, ал. 9 от ЗСППЗЗ. Правилно е съобразена и нормата на чл. 25, ал. 9 от ЗСПЗЗ, съгласно която редът и основанията за промяна на начина на трайно ползване на земеделските земи се урежда с правилника за прилагане на закона и че чл. 45 и, ал. 1 от ППЗСПЗЗ предвижда, че начинът на трайно ползване на мери и пасища - общинска собственост, или на части от тях може да се променя за други земеделски нужди по решение на общинския съвет, прието с мнозинство две трети от общия брой на съветниците. Обосновано е прието, че съгласно ал. 2 на същия текст, решението се приема въз основа на скица проект с нанесени граници на площите, за които се предвижда промяна в начина на трайно ползване, като скицата проект представлява неразделна част от решението на общинския съвет по ал. 1 и че тази норма не е спазена-в частта, предвиждаща приемане на решението да се осъществи въз основа на скица - проект с нанесени граници на площите, за които се предвижда промяна в начина на трайно ползване. Правилен е изводът, че това нарушение, макар и само в частта на неизготвени скици, е отменително основание по чл. 146, т. 3 АПК, но не и такова за нищожност. В тази връзка настоящият състав съобрази представените по делото пред административния съд актове за частна общинска собственост, придружени със скици на имотите, посочени в Приложение № 1 и Приложение № 2, неразделна част от оспореното решение /макар и издадени след приемане на оспореното решение /22.08.2014 г/, т. е. в нарушение на чл. 45 и от ППЗСПЗЗ. В случая съдът съобрази, че нищожността касае валидността на административното волеизявление. При нищожните актове допуснатата незаконосъобразност предпоставя толкова тежко, радикално и нетърпимо нарушение на законността, че същите са лишени от правно действие и не могат да породят целените правни последици. Поради изначалното наличие на такива сериозни недостатъци, водещи до недействителност на волята на органа се приема, че нищожният акт не е съществувал в правната действителност, поради което в административното право е въведен принципът, че всеки засегнат може да се позове на нищожността на акта във всеки момент, а искане за обявяване на един акт за нищожен може да се подава без ограничения във времето (арг.: чл. 149, ал. 5 АПК). Иначе казано, нищожният акт страда от толкова непримирима противоправност, че изключва търпимостта му в правния мир. Пред такава хипотеза в настоящия случай очевидно не сме изправени. По аналогични съображения и вторият довод в касационния протест следва да се приеме за неоснователен. Освен изложеното по-горе тук следва да се повтори, че общинският съвет е упражнил правомощие, основано на чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА, както правилно е посочено в оспореното решение и независимо, че погрешно са посочени два текста от ЗСПЗЗ, а те- предвид изложените мотиви в него и придружаващата го административна преписка, са от ППЗСПЗЗ, налице е ясно и недвусмислено изразена действителна воля на административния орган. Т. е. в решението са посочени приложимите материалноправни норми, на които се основава, поради което актът не е изцяло лишен от материалноправно основание, както се твърди в настоящия касационен протест. Отново следва да се посочи, че доводите за нарушение на материалния закон не водят до нищожност на административния акт, а при основателността им административният акт би бил унищожаем. В случая обаче, поради неупражняване на правото на протест в установения от закона срок, тези съображения са преклудирани. Постановеното решение не страда от сочените в касационния протест пороци и като правилно следва да бъде оставено в сила. Възражението, че съдът служебно не е взел предвид прекомерността на претендираните разноски за адвокатско възнаграждение не е съобразено с нормата на чл. 78, ал. 5 от ГПК, приложима на основание чл. 144 АПК, че ако заплатеното от страната възнаграждение за адвокат е прекомерно съобразно действителната правна и фактическа сложност на делото, съдът може по искане на насрещната страна да присъди по-нисък размер на разноските в тази им част, но не по-малко от минимално определения размер съобразно чл. 36 от Закона за адвокатурата, както и с тази на чл. 8 /изм. - ДВ, бр. 28 от 2014 г. / на Наредба № 1 от 9 юли 2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения, издадена от Висшия адвокатски съвет. Както бе посочено по-горе възражение по чл. 78, ал. 5 от ГПК от страна на двамата прокурори, участващи в производството, не е инвокирано в това производство. По тези съображения настоящият състав на ВАС преценява и този довод за неоснователен. Решението е съобразено с материалния и процесуалния закон и е обосновано. При служебната проверка на основание чл. 218, ал. 2 от АПК не се установи то да е нищожно или недопустимо, поради което следва да бъде оставено в сила. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение,