Определение № 8212 от 20.07.2026 г. на ВАС по адм. д. № 6842/2026 г.

Производство по чл. 132, ал. 2, във връзка с чл. 135, ал. 2 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на Е. Б. М., с [ЕГН], с постоянен адрес в гр. Благоевград, [улица], [адрес], срещу Заповед № РД-01-94/06.04.2022 г. на министъра на труда и социалната политика, с която е утвърдена Национална програма за достъпна жилищна среда и лична мобилност (Националната програма/Програмата) - в частта относно съдържащите се в нея текстове на чл. 6, ал. 1, т. 2, чл. 10, ал. 3, т. 5, т. 6, т. 7 и т. 8, чл. 11, ал. 1, т. 3 и чл. 16, ал. 2. Жалбоподателят мотивира правния си интерес с твърденията, че е лице с трайно увреждане и 95% трайна неработоспособност съгласно издадено Експертно решение № 2588 от зас. № 127/26.08.2016 г. на Втори състав на ТЕЛК към МБАЛ Благоеврад, и че притежава недвижим имот, находящ се в гр. Благоевград, [улица], [адрес] съгласно Нотариален акт за право на собственост [заличен текст] на нотариус М. Качорева. Застъпва становище, че предметът на оспорване има характер на подзаконов нормативен акт, което предопределя и разглеждането му от Върховния административен съд като първа инстанция. По същество излага съображения за несъответствие на атакуваните разпоредби с условията за законосъобразност, съдържащи се в чл. 146, т. 3, т. 4 и т. 5 АПК. Намира, че текстът на чл. 6, ал. 1, т. 2 Националната програма поставя в неблагоприятно положение собствениците на имоти, находящи се в сгради в режим на етажна собственост, като създава предпоставки за неравното им третиране спрямо притежателите на индивидуални жилищни сгради. Поддържа, че нормата обвързва финансирането с учредяването на сдружение по смисъла на Закона за управление на етажната собственост (ЗУЕС), което създава трудност за оспорващия, доколкото решението за създаването на този правен субект се взема с квалифицирано мнозинство от 67 на сто идеални части от общите части на етажната собственост, а участието на сдружението в програмата предполага допълнително още едно негово волеизявление. Тези пречки според жалбоподателя възпрепятстват постигането на целите, имплементирани в чл. 2, т. 1 и т. 2от Закона за хората с увреждания (ЗХУ). С аналогични съображения претендира незаконосъобразност и на нормата на чл. 16, ал. 2 Програмата, регламентираща, че страна по договора с Министерството на труда и социалната политика (МТСП) е учреденото сдружение. На следващо място, аргументира теза за пряко противоречие на чл. 10, ал. 3, т. 5, т. 6, т. 7 и т. 8 Националната програма с предписанието на чл. 184, ал. 3 от Закона за устройството на територията (ЗУТ), т.к. според последното за изграждането на съоръжения, които правят възможно придвижването на хора с трайни увреждания, не се изисква съгласието на останалите собственици в етажната собственост. Сочи още, че разпоредбата на чл. 11, ал. 1, т. 3 Програмата не отчита всички възможни помощни средства за придвижване на хора с трайни увреждания, а всички атакувани предписания противоречат на Конвенцията за правата на хората с увреждания, ратифицирана със закон, приет от 41-ото НС на 26.01.2012 г. - ДВ, бр. 12 от 10.02.2012 г., издадена от МТСП, обн., ДВ, бр. 37 от 15.05.2012 г., в сила от 21.04.2012 г. (КПХУ/Конвенцията). Извън горното, излага доводи за допуснато при издаването на оспорените разпоредби съществено нарушение на административнопроизводствените правила, изразяващо се в липса на проведени проучвания и анализи досежно всички възможности за осигуряване на достъпна среда за хора с увреждания, както и относно взетото решение за изключване на определена категория лица от приложението на Програмата, както е сторено чрез приемането на чл. 6, ал. 1, т. 2 от нея. По изложените съображения се иска отмяната на Заповед № РД-01-94/06.04.2022 г. на министъра на труда и социалната политика, с която е утвърдена Националната програма, в частта относно съдържащите се в нея текстове на чл. 6, ал. 1, т. 2, чл. 10, ал. 3, т. 5, т. 6, т. 7 и т. 8, чл. 11, ал. 1, т. 3 и чл. 16, ал. 2. Към жалбата са приложени следните писмени документи: - Експертно решение Nº 2588 от зас. Nº 127/26.08.2016 г. на втори състав на ТЕЛК кьм МБАЛ – Благоевград, Нотариален акт за удостоверяване на право на собственост [заличен текст] на нотариус М. Качорева, Заповед Nº РД-01-94/06.04.2022 г. на министъра на труда и социалната политика, Национална програма за достъпна жилищна среда и лична мобилност, Заповед № РД-01-37/28.01.2026 г. на министъра на труда и социалната политика. Върховният административен съд, състав на Седмо отделение, намира производството за процесуално недопустимо, като образувано при липса на положителна процесуална предпоставка от категорията на абсолютните, каквато съставлява родовата подсъдност на делото. Нормата на чл. 120, ал. 1 от Конституцията на Република България (КРБ) възлага в компетентност на съдилищата да осъществяват контрол за законност на актовете и действията на административните органи. Според текста на чл. 125, ал. 2 КРБ Върховният административен съд се произнася по спорове за законността на актовете на Министерския съвет (МС) и на министрите, както и на други актове, посочени в закона. Това правило е доразвито в чл. 132 АПК, ал. 1 от който очертава принципа, че административните съдилища разглеждат всички административни дела, освен подсъдните на Върховния административен съд, а ал. 2 изчерпателно изброява споровете, които законът възлага на последния като първа инстанция. Действително, съгласно чл. 132, ал. 2, т. 1 АПК една от хипотезите, в която оспорването е родово подсъдно като първа инстанция на Върховния административен съд, е когато предмет на делото е подзаконов нормативен акт, чийто издател не е общински съвет. В случая обаче жалбата на Е. Б. М. не е насочена срещу подзаконов нормативен акт изобщо. Видно от съдържанието на приетите със Заповед № РД-01-94/06.04.2022 г. на министъра на труда и социалната политика Национална програма за достъпна жилищна среда и лична мобилност, същата съставлява общ административен акт. Според предписанието на чл. 65 АПК общи са административните актове с еднократно правно действие, с които се създават права или задължения или непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на неопределен брой лица, както и отказите да се издадат такива актове. Същевременно, с оглед дефиницията, съдържаща се в чл. 75, ал. 1 АПК, нормативните административни актове са подзаконови административни актове, които съдържат административноправни норми, отнасят се за неопределен и неограничен брой адресати и имат многократно правно действие, а според ал. 2 с.з. и се издават по приложението на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен. Очевидно двете категории административни актове имат както прилики, така и съществени разлики. Докато и общите, и нормативните административни актове могат да засягат неопределен, но определяем кръг адресати – качество, което несъмнено затруднява разграничението им, има един основен белег, който позволява тяхната диференциация, и това е правното действие на акта - общите административни актове имат еднократно, а нормативните – многократно действие във времето. Друга отлика може да се черпи и от самото им съдържание, като единствено нормативните актове са изградени от правни норми. Процесната Национална програма е приета на основание чл. 25, ал. 4 от Закона за администрацията (ЗАдм) и чл. 56, ал. 1 ЗХУ, във връзка с чл. 48, ал. 3 от Правилника за прилагане на Закона за хората с увреждания, приет с ПМС № 65, обн., ДВ, бр. 27 от 2.04.2019 г. (ППЗХУ/Правилника). Разпоредбата на чл. 25, ал. 4 ЗАдм регламентира единствено правомощието на министрите да издават правилници, наредби, инструкции и заповеди. Текстът на чл. 56, ал. 1 ЗХУ постановява, че физическите и юридически лица, собственици на елементи на достъпната среда, сгради и съоръжения, може да бъдат финансирани за дейности за изграждане на достъпна среда за хора с увреждания по национална програма за достъпна жилищна среда и лична мобилност. Ал. 2 с.з. предвижда условията и редът за финансирането по ал. 1 да се определят с правилника за прилагането на закона. Раздел III от Глава четвърта от ППЗХУ съдържа правната рамка на регулираната с Правилника и ЗХУ подкрепа за социално приобщаване. Според чл. 48, ал. 1 ППЗХУ Националната програма за достъпна жилищна среда и лична мобилност се реализира в два компонента, както следва - Компонент 1 "Достъпна жилищна среда" – за финансиране изпълнението на инвестиционни проекти за изграждане на достъпна среда в съществуващи жилищни сгради и прилежащите им пространства, която се ползва безвъзмездно и по нестопански начин, и Компонент 2 "Лична мобилност" – за финансиране на дейности за осигуряване на личната мобилност на човек с трайно увреждане съобразно функционалния дефицит и потребности. Съгласно текста на ал. 2 с.з. финансовата и административната рамка при реализиране на допустимите дейности се уреждат в Националната програма за достъпна жилищна среда и лична мобилност, която по предписание на ал. 3 се утвърждава от министъра на труда и социалната политика. Изпълнението на програмата, видно от правилото на чл. 48, ал. 4 Правилника, се осъществява на проектен принцип в рамките на одобрените бюджетни средства за съответната година, като с оглед ал. 5 с.з. отпусканите средства се предоставят за финансиране на дейностите по чл. 48, ал. 1, при условие че същите не са финансирани със средства от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ) или с други публични средства. Самата Национална програма съдържа комплекс от правила, очертаващ механизма за предоставяне на финансова подкрепа за достъпна жилищна среда и лична мобилност. Тя съдържа четири части, както следва: Част първа – "Общи положения, цели и компоненти на Националната програма за достъпна жилищна среда и лична мобилност", Част втора – "Компонент 1 "ДОСТЪПНА ЖИЛИЩНА СРЕДА" на Програмата", състояща се от Глава първа – "Допустими кандидати, допустими проектни предложения и финансиране по Компонент 1", Глава втора – "Ред и условия за кандидатстване по Компонент 1, условия за допустимост и критерии за оценка на проектните предложения", Глава трета – "Разглеждане, оценка, класиране и одобряване на проектните предложения. Сключване на договор за финансиране по Компонент 1" и Глава четвърта – "Сключване на договор за СМР, контрол по изпълнението му и разплащане на изпълнените СМР"; Част трета – "Компонент 2 "Лична мобилност" на Програмата", в която са поместени Глава първа – "Допустими кандидати, допустими проектни предложения и финансиране по Компонент 2", Глава втора – "Ред и условия за кандидатстване по Компонент 2, условия за допустимост и критерии за оценка на проектните предложения" и Глава трета – "Разглеждане, оценка, класиране и одобряване на проектните предложения. Сключване на договор за финансиране по Компонент 2", и Част четвърта – "Мониторинг и оценка на програмата". Видно е, че актът е издаден, за да очертае рамките на цялостния процес по предоставяне на финансова подкрепа по реда на ЗХУ и ППЗХУ, като проследява производството от подаване на проектното предложение до сключване на договора с МТСП, а по Компонент 1 разглежда и контрола по изпълнението на строително-монтажните работи (СМР). Правното действие на Програмата е еднократно, т.к. постановеният правен резултат засяга само веднъж адресатите си - податели на проектни предложения. Възникващите с издаването на процесния акт правни последици се отразяват еднократно на административното правоотношение по заявената финансова подкрепа. Те изменят правната действителност, засягайки съответните права и законни интереси и възлагайки очертаните във волеизявлението юридически задължения, но с изчерпването на производството и приключването му по съответния начин актът преустановява своето действие по отношение на точно това административно правоотношение. Именно тази особеност не позволява Програмата да се окачестви като нормативен административен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 АПК, който от своя страна, се прилага многократно спрямо адресатите си. Нещо повече – по своя характер, Програмата се доближава в значителна степен до утвърждаваните по реда на чл. 26 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Загл. изм. – ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.) (ЗУСЕФСУ) от ръководителя на управляващия орган на програмата, съответно на водещата програма, насоки и/или друг документ, определящи условията за кандидатстване и условията за изпълнение на одобрените проекти. Те също визуално наподобяват подзаконови нормативни актове, т.к. се оформят като документ с различни точки (дори в някои случаи наименувани както в случая - членове), но с оглед предназначението им да формулират условията за кандидатстване и изпълнение по съответните програми за финансиране, отново чрез подаване на проектни предложения, в съдебната практика на Върховния административен съд еднозначно се приема, и настоящият състав се присъединява към изразената позиция, че съставляват общи административни актове. Аргумент в подкрепа на тезата е и правилото на чл. 26, ал. 4 ЗУСЕФСУ, което препраща за неуредените въпроси свързани с обсъждането на постъпилите предложения и възражения, към глава пета, раздел ІІ от АПК, т.е. към законовата уредба на издаването на общите административни актове. Всичко изложено дисквалифицира Националната програма като подзаконов административен акт, поради което и разпоредбата на чл. 132, ал. 2, т. 1 АПК не може да обоснове подсъдността на делото на Върховния административен съд като първа инстанция. Липсват данни за приложението и на някоя от останалите хипотези, предвидени в чл. 132, ал. 2 АПК, а именно – да е налице оспорване срещу акт на МС, министър-председателя, заместник министър-председателите или на министър, издаден при упражняване на конституционните им правомощия по ръководство и осъществяване на държавното управление (т. 2), срещу решение на Висшия съдебен съвет (т. 3), срещу акт на органите на Българската народна банка (т. 4), да е подадена касационна жалба, протест срещу първоинстанционно съдебно решение (т. 5), частна жалба срещу определение или разпореждане (т. 6), молба за отмяна на влязъл в сила съдебен акт по административно дело, или оспорването по силата на специален закон да е функционално подсъдно на Върховния административен съд като първа инстанция. В този смисъл приложение намира правилото на чл. 132, ал. 1 АПК и жалбата, като насочена срещу общ административен акт по смисъла на чл. 65 АПК, следва да бъде разгледана от съответния местно компетентен административен съд. В съответствие с предписанието на чл. 133, ал. 3 АПК, спорът като първа съдебна инстанция е местно подсъден на административния съд, в района на който е седалището на органа, издал обжалвания акт, в случая Административен съд - София - град (АССГ). Това налага прекратяването на съдебното производство по образуваното пред настоящия състав на Върховния административен съд дело и изпращането на същото по подсъдност на АССГ. Именно последният дължи произнасяне по допустимостта и евентуалната основателност на подадената жалба. Водим от гореизложеното и на основание чл. 135, ал. 2, вр. с чл. 133, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение