Решение № 4652 от 28.04.2026 г. на ВАС по адм. д. № 12402/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във вр. чл. 73, ал. 4, вр. чл. 27, ал. 1 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (РУО) на Оперативна програма „Наука и образование за интелигентен растеж“ 2014-2020 (ОП НОИР), чрез представител по пълномощие – главен юрисконсулт Н. Славейков, против Решение № 34604/22.10.2025 год., постановено по административно дело № 6992/2025 год. по описа на Административен съд – София-град.

Заявено е твърдение, че оспореното решение е неправилно, поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост – отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. В подкрепа на това твърдение е заявено, че първоинстанционният съд е базирал мотивите си на възприетото погрешно тълкуване на структурата и съдържанието на Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата, посочени в таблична форма. Намира, че изложените от съда аргументи са формални и бланкетни, без да съдържат конкретни правни доводи, водещи до евентуална неправилна квалификация на нередността. Позовавайки се на решението за определяне на финансова корекция, намира, че изложените от съда твърдения, не отговарят на обективната действителност, доколкото в оспорения административен акт са изложени правни и фактически основания.

В касационната жалба са обективирани и доводи по съществото на спора, като е изложено, че е налице използване на технически спецификации, които ограничават достъпа на кандидатите до конкретната процедура, доколкото офертата на участника включва техническо предложение, съдържащо предложение за изпълнение на поръчката в съответствие с техническите спецификации и изискванията на възложителя. Намира, че е налице неяснота, доколкото възложителят не е определил необходимите за изпълнението на предмета на поръчката основни видове строителни и монтажни работи, които следва да залегнат в техническите предложения и чиято методология и методи за изпълнение следва да бъдат описани, за да бъдат допуснати до оценка предложенията. Следователно и за комисията, и за участниците не е налице яснота какви следва да са предложенията, за да отговарят на условията за съдържанието им. Така посочените условия са неясни, водят до невъзможност за подготовка на офертите и създават предпоставки за неравно третиране на участниците.

В съответствие с така заявените доводи и аргументи е формулирано искане за отмяна на съдебното решение и постановяване на друго по съществото на спора, с което да се потвърди решението за определяне на финансова корекция. Претендира се и присъждане на разноски за двете съдебни инстанции, в т.ч. и за юрисконсултско възнаграждение.

В съдебно заседание, касаторът, чрез процесуалния си представител – главен юрисконсулт Николай Славейков, поддържа касационната жалба по заявените доводи и аргументи. Прави искане за отмяна на оспореното първоинстанционно съдебно решение и присъждане на разноски по представен списък.

Ответникът – Институт по обща и неорганична химия – БАН (ИОНХ - БАН), представляван от директора Р. К. С., чрез представител по пълномощие – служител с юридическо образование и правоспособност К. Кьосева, в подаден писмен отговор и в съдебното заседание по делото, изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Твърди, че постановеното решение на първоинстанционния административен съд е валидно, допустимо и правилно, като в подкрепа на това твърдение е развил подробни доводи и аргументи. В подкрепа на тези твърдения, оспорва доводите на РУО на ОП НОИР за допуснато нарушение на чл. 2, ал. 2 във вр. с чл. 31, ал. 1, т. 4 от ЗОП, като неправилни и не отговарящи на обективната действителност. Споделя мотивите на първоинстанционния административен съд, че от страна на УО не е посочено кое условие на възложителя реално води до ограничение – методите на изпълнение на строителството, респ. за цялата дейност или за всяка от поддейностите от техническата спецификация. Сочи, че УО неправилно е отнесъл направените от него констатации за неясни условия към съдържанието на офертата към нередност по т. 11 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, поради използване на технически спецификации, които ограничават достъпа на участниците до конкретните процедури.

В съответствие с така заявените доводи и аргументи е формулирано искане за оставяне в сила на оспореното решение на първоинстанционния административен съд и присъждане на разноски за юрисконсултско възнаграждение.

Представителят на Върховна касационна прокуратура в съдебно заседание и в писмено становище дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Счита, че не са налице сочените от жалбоподателя касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК, поради което предлага решението като правилно да остане в сила.

Върховният административен съд, състав на седмо отделение, като провери обжалваното решение в рамките на правомощията си по чл. 218 от АПК, съобрази доводите на касатора и доказателствата по делото, намира касационната жалба за неоснователна по следните съображения:

С оспореното решение, състав на Административен съд – София-град е отменил Решение № 16-22 от 13.06.2025 год. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма „Наука и образование за интелигентен растеж“, с което е наложена финансова корекция в размер на 5% върху предоставената безвъзмездна финансова помощ от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ) – сумата от допустимите, засегнати от нарушението разходи, които са поискани от бенефициера за възстановяване по Договор № Д-03 от 02.02.2022 год. сключен с избрания за изпълнител ДЗЗД „Калистратов и партньори“. Със съдебния акт, в тежест на Изпълнителна агенция „Програма за образование“ са присъдени и разноски в размер на 2 000,00 лева.

При постановяване на този правен резултат, първоинстанционният административен съд е приел за установено от фактическа страна следното:

Институт по обща и неорганична химия – БАН е бенефициер по сключен с Изпълнителна агенция „Оперативна програма „Наука и образование за интелигентен растеж“, в качеството й на РУО на ОП НОИР Административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ от 28.02.2018 год., процедура за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ BG05M20P001-1.001 „Изграждане и развитие на центрове за върхови постижения“ ИСУН № BG05M20P001-1.001-0008-С01, за изпълнение на проект BG05M2OP001-1.001-0008 – „Национален център по мехатроника и чисти технологии“.

В изпълнение на договора и за реализиране на целите по проекта, бенефициерът Институт по обща и неорганична химия – БАН е открил процедура за възлагане на обществена поръчка по реда на чл. 73, ал. 1 от Закона за обществените поръчки (ЗОП) - открита процедура с предмет „Проектиране, извършване на строително-монтажни работи и авторски надзор на обект: „Реконструкция на Блок 29 – самостоятелна сграда, собственост на БАН, кампус „Гео Милев“ по проект „Национален център по мехатроника и чисти технологии“.

В резултат на процедурата за възлагане на обществената поръчка е сключен Договор № Д-03/02.02.2022 год., с изпълнител ДЗЗД „Калистратов и партньори“ с участници „Калистратов груп“ АД и „Ей Зет Партнърс“ ЕООД, на стойност 4 308 000,00 лева без ДДС (5 169 600,00 лева с ДДС).

Във връзка с препоръка на Одитния орган и извършена повторна проверка по проведената процедура за възлагане на обществена поръчка и сключения договор, с писмо изх. № 16-22/05.05.2025 год., РУО на ОП НОИР е уведомил бенефициера за констатирано нарушение с финансов ефект, изразяващо се в следното:

• неясни условия към съдържанието на офертите, което създава предпоставки за неравно третиране на участниците. Като мотив в подкрепа на тази констатация, в писмото е посочено, че съгласно документацията за обществената поръчка, предложението на участниците за изпълнение на поръчката трябва да отговаря на определен брой изисквания за съдържание. В случая, възложителят не е определил необходимите за изпълнение на предмета на поръчката основни видове строителни и монтажни работи, които следва да залегнат в техническите предложения и чиято методология и методи за изпълнение следва да бъдат описани, за да бъдат допуснати до оценка предложенията на лицата. Посочено е, че в документацията по поръчката липсват указания какво трябва да съдържа предложението в частта описание на работни методи за проектиране, както и критерии, на които трябва да отговаря описанието на тези методи, за да се приеме, че същото съответства на минималните изисквания, за да бъдат допуснати до оценка техническите предложения. Според органа, не е посочена информация или критерии, по които ще се оценява кои са необходимите механизация и оборудване и за изпълнението на кои конкретни работи/дейности трябва задължително да бъдат описани тези ресурси, за да се счита, че направеното описание отговаря на изискванията на възложителя. С оглед на това и за комисията, и за участниците не е налице яснота какви следва да са предложенията, за да отговарят на условията за съдържанието им. Във връзка с изложеното, административният орган е посочил, че неяснотата към условията за съдържанието на техническото предложение, е оказало влияние върху същността на направените предложения и е довело до отстраняване на участника „Панов“ ЕООД от процедурата.

Така констатираното е определено като нарушение на чл. 2, ал. 2, във вр. с чл. 31, ал. 1, т. 4 от ЗОП, което нарушение е квалифицирано като нередност по т. 11 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Наредбата за посочване на нередности) - използване технически спецификации, които не са дискриминационни по смисъла на т. 10 от приложението, но ограничават достъпа на кандидатите или участниците до конкретната процедура, за което е предвидено определяне на финансова корекция в размер на 5% от размера на предоставената финансова подкрепа от ЕСИФ по Договор № Д-03/02.02.2022 год. с изпълнител ДЗЗД „Калистратов и партньори“ с участници „Калистратов груп“ АД и „Ей Зет Партнърс“ ЕООД, на стойност 4 308 000,00 лева без ДДС (5 169 600,00 лева с ДДС).

В цитираното писмо, на основание чл. 73, ал. 2 от ЗУСЕФСУ, на бенефициера е дадена възможност в двуседмичен срок да представи коментари, бележки и/или допълнителни документи, с които да мотивира възражение срещу налагането на финансова корекция или срещу нейния размер. Бенефициерът се е възползвал от предоставената възможност и е представил възражение в срок.

Като е приел подаденото възражение за неоснователно, РУО на ОП НОИР е постановил оспореното пред Административен съд - София-град Решение № 16-22/13.06.2025 год., с което на основание чл. 73, ал. 1 и чл. 70, ал. 1, т. 9 от ЗУСЕФСУ е определил финансова корекция на бенефициера Институт по обща и неорганична химия – БАН, в размер на 5% от допустимите разходи по Договор № Д-03 от 02.02.2022 год. с изпълнител ДЗЗД „Калистратов и партньори“.

В мотивите на административния акт са възпроизведени констатациите, обективирани в уведомителното писмо изх. № 16-22/05.05.2025 год., като в допълнение са описани възраженията на бенефициера, които са анализирани, в резултат на който анализ е формиран извод за тяхната неоснователност.

Недоволен от така постановения административен акт, бенефициерът Институт по обща и неорганична химия – БАН е оспорил същия пред Административен съд – София-град. Съдът е посочил, че напълно необосновано е приложението на чл. 2, ал. 2 от ЗОП във връзка с установеното нарушение, доколкото указанията за съдържанието на офертата нямат характеристиките на условия за изпълнение на поръчката, т.к. първите установяват реквизити, имащи отношение към възможността на оценителната комисия да извърши проверка за съответствието на техническото предложение на участника с изискванията на възложителя, а вторите са обективни изисквания, свързани с процеса по изпълнение, каквито очевидно разглежданите изисквания не са. В мотивите на съдебния акт е посочено, че дори да се приеме, че нормата на чл. 2, ал. 2 е приложена във вр с чл. 39, ал. 1, т. 4 от ЗОП, която норма изисква документацията да съдържа образци на документи, то никъде в решението си РУО не се е позовал на липсващ образец или указание за попълване на документи в процедурата. В тази връзка е посочено, че ако РУО счита, че е налице неяснота или непълнота в документацията, то би следвало да акцентира и анализира върху приложимостта на одобрения проект. Съответно без анализ и съпоставка на документацията и условията на инвестиционния проект, извода за непълнота и неяснота на изискванията на възложителя се явява необоснован.

С оглед горното, съдът е достигнал до извода, че с действията си възложителят не е извършил твърдяното от органа нарушение на разпоредбата на чл. 2, ал. 2, във вр. с чл. 31, ал. 1, т. 4 от ЗОП. Поради това не е налице сочената от органа нередност, съответно няма основание за определяне на финансова корекция. Така мотивиран, съдът е отменил решението на РУО на ОП НОИР и в тежест на органа е присъдил разноски.

Решението е валидно, допустимо и правилно.

Настоящата касационна инстанция споделя мотивите на първоинстанционния съд, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган, в изискуемата от закона писмена форма, като при постановяването му не са допуснати съществени нарушения на специалните административнопроизводствени правила, поради което и на основание чл. 221, ал. 2, изр. 2 от АПК препраща към тези мотиви, без необходимост от повторното им възпроизвеждане.

Неоснователни са твърденията на касатора за допуснати от първоинстанционния съд съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Доводите на касатора в тази насока имат отношение към задължението на съда по чл. 172а, ал. 2 от АПК. Видно от съдържанието на оспореното съдебно решение, съдът е установил всички правнорелевантни факти, обсъдил ги е и е постановил решението си в съответствие с формираните от него правни изводи, като е проверил законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 от АПК. Фактът, че са възприети за основателни и доказани доводите на едната страна, сам по себе си не представлява нарушение на процесуално правило. Верността на изводите на съда въз основа на така възприетите доводи има отношение към материалната законосъобразност на акта му и обосноваността на съдебното решение, но не и към спазването на някакво процесуално правило.

С оглед на горното доводите на касатора за допуснато от съда съществено нарушение на съдопроизводствените правила са неоснователни и не е налице този порок на съдебното решение.

Неправилно административния орган твърди, че възложителят не е определил необходимите за изпълнението на предмета на поръчката основни видове строителни и монтажни работи, които следва да залегнат в техническите предложения и чиято методология и методи за изпълнение следва да бъдат описани, за да бъдат допуснати до оценка предложенията на лицата.

Съгласно посочената от органа разпоредба на чл. 2, ал. 2 от ЗОП при възлагането на обществени поръчки възложителите нямат право да ограничават конкуренцията чрез включване на условия или изисквания, които дават необосновано предимство или необосновано ограничават участието на стопански субекти в обществените поръчки и които не са съобразени с предмета, стойността, сложността, количеството или обема на обществената поръчка.

В случая, по делото безспорно е установено, че възложителят е поставил изискване в т. 4 „Специфични изисквания към изпълнителя при изпълнение на предвидените СМР“ от Техническата спецификация, че изпълнението на строителството трябва да бъде изпълнено, в съответствие с одобрения инвестиционен проект и изискванията на българските нормативни уредби. В същата точка са посочени и предвидените основни видове строителни и монтажни работи, необходими за постигане на крайната цел, а именно реконструкция на Блок 29. Възможната неяснота по отношение на съдържанието на техническото предложение не предпоставя такава по отношение на техническите спецификации на поръчката, нито неяснотата сама по себе си води до ограничаване на конкуренцията чрез даване обосновано предимство или поставяне на необоснована пречка пред участието на икономическите оператори. Както правилно е посочил съда, без анализ и съпоставка на документацията и условията на инвестиционния проект, извода за неяснотата на дадено изискване на възложителя не го прави автоматично ограничително по смисъла на чл. 2, ал. 2 от ЗОП, доколкото може да бъде преодоляна чрез искане за разяснение. В случая, в решението на РУО на ОП НОИР не е обосновано по какъв начин посочените неясноти биха дали предимство или необосновано биха ограничили участието на лица в обществената поръчка. Не се твърди също, че конкретните изисквания не са съобразени и не съответстват на стойността, сложността и обема на обществената поръчка.

Предвид изложеното не се установява наличие на твърдяното от органа нарушение на чл. 2, ал. 2 от ЗОП.

По отношение на твърденията за допуснато нарушение на чл. 31, ал. 1, т. 4 от ЗОП, следва да се посочи, че констатациите в тази насока също са неправилни. Съгласно посочената разпоредба, документацията за обществена поръчка трябва да съдържа образци на документите, както и указание за подготовката им. От доказателствата, приложени по делото, безспорно се установява, че образците на документите по обществената поръчка са публикувани в профила на купувача на възложителя с отделен файл „Образци на документи“, в който се съдържат изискуемите документи, които следва да се попълнят от участниците. Видно и от одобрената за участие в обществената поръчка документацията, наличен е и раздел „Указания за подготовка на офертата", в който са включени, както указания за подготовката на всички части на офертата, така и образци на необходимите документи, с което е изпълнено изискването на горепосочената законова норма за предоставяне на указания за подготовката на образците. С оглед изложеното, изискванията на чл. 31, ал. 1, т. 4 от ЗОП са изпълнени. Както правилно е посочил и първоинстанционният съд, липсват и фактически констатации на административния орган в обратния смисъл.

В допълнение на горното следва да се посочи и обстоятелството, че в оспореното решение за определяне на финансова корекция, твърдяното нарушение, от фактическа страна е посочено като наличие на ограничителни изисквания, свързани с поставянето на неясни условия към съдържанието на офертите. Така описаното фактическо основание не кореспондира с посочената за нарушена разпоредба на чл. 31, ал. 1, т. 4 от ЗОП, въвеждаща изискване към документацията за обществена поръчка, която трябва да съдържа образци на документи, както и указание за подготовката им. В мотивите на административния акт липсват каквито и да е твърдения от фактическа страна, че в процесната обществена поръчка не са приложени изискуемите се образци или указания за подготовката им. С оглед на това, в случая е налице несъответствие между описаните в акта фактически обстоятелства и приетата за нарушена правна разпоредба, което несъответствие съставлява съществено нарушение, което обосновава незаконосъобразност на административния акт.

Предвид изложеното не е налице твърдяното нарушение на чл. 2, ал. 2, във вр. с чл. 31, ал. 1, т. 4 от ЗОП. Липсата на допуснато от бенефициера нарушение прави безпредметна проверката за наличие на нередност по смисъла на Наредбата за посочване на нередности.

С оглед на изложеното, доводите на касатора за неправилност на обжалваното съдебно решение са неоснователни. Съдът обосновано е приел за незаконосъобразен оспорения акт, поради което решението му като правилно следва да бъде оставено в сила.

По делото е направено искане за присъждане на разноски от двете страни в процеса. Като съобрази изхода на спора и на основание чл. 228, във вр. с чл. 143, ал. 3 от АПК, в полза на ответника следва да бъде присъдена сумата от 102,26 евро, равняващи се на 200 лева - юрисконсултско възнаграждение, определена по реда на чл. 37 от Закона за правната помощ, във вр. с чл. 24, изр. 2 от Наредбата за заплащането на правната помощ.

Мотивиран от горното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, седмо отделение,