Определение от 13.11.2025 г. на ВАС по адм. д. № 7607/2025 г.

Производството е по реда на чл. 628 и сл. от Гражданския процесуален кодекс /ГПК/ във връзка с чл. 144 от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.

Главното производство по делото е образувано по касационна жалба от Комисията за защита на конкуренцията (КЗК, Комисията) чрез процесуалния му представител младши експерт М. Димова, подадена срещу решение № 831 от 18.06.2025 г., постановено по адм. дело № 325/2025 г. по описа на Административен съд София-област.

С касационната жалба са изложени съображения за неправилност на обжалваното решение, като необосновано - касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Направено е искане за отмяна на обжалваното решение и постановяване на решение по същество на спора, с което да се отхвърли оспорването. Направено е искане за присъждане на разноски за двете съдебни инстанции. При условията на евентуалност, е направено възражение за прекомерност на претендиран от насрещните страни адвокатски хонорар.

В молба постъпила на 20.10.2025 г. ответникът "Северноцентрално държавно предприятие" ДП - Габрово, е представил мотивирано искане за отправяне на преюдициално запитване до Съда на Европейския съюз (СЕС), в което са формулирани следните въпроси:

1. Следва ли разпоредбата на чл. 29 от ЗЗК, която забранява действия, противоречащи на добросъвестната търговска практика и увреждащи конкурентите, да се тълкува в съответствие с чл. 101 и/или чл. 102 от ДФЕС, когато действието се състои в предлагане на услуги на цени под себестойност?

2. Представлява ли юридическо лице с нестопанска цел, което предлага услуги срещу възнаграждение и осъществява икономическа дейност, „предприятие“ по смисъла на чл. 101 и чл. 102 от ДФЕС, независимо от неговата правна форма и национална квалификация.

3. Представлява ли форма на държавна помощ по смисъла на чл. 107, ал. 1 от ДФЕС предоставянето на подкрепа от публични средства на юридическо лице с нестопанска цел, което извършва икономическа дейност, когато тази подкрепа: дава икономическо предимство спрямо частни конкуренти; е селективна (не е достъпна за всички на пазара); урежда конкуренцията и засяга търговията в ЕС?

4. При наличие на икономическо предимство, предоставено чрез държавна подкрепа на юридическо лице, което извършва услуги срещу възнаграждение, може ли да се прилага дерогацията по чл. 106, ал. 2 от ДФЕС, когато на това лице не е изрично възложено изпълнение на услуга от общ икономически интерес с акт на публичен орган, отговарящ на критериите, установени в решението Altmark (C-280/00)?

Касационният жалбоподател – Комисия за защита на конкуренцията, в постъпило на 23.10.2025 г. писмено становище по искането за отправяне на преюдициално запитване, изразява становище за неоснователността му.

Ответникът – СНЦ "Ловно - рибарско дружество Сокол", в постъпило на 27.10.2025 г. писмено становище по искането за отправяне на преюдициално запитване, изразява становище за основателността му.

Върховният административен съд, в настоящия съдебен състав на четвърто отделение, приема, че искането за отправяне на преюдициално запитване, като подадено от надлежна страна по аргумент от разпоредбата на чл. 629, ал. 1, предл. второ ГПК, е допустимо, а разгледано по същество – неоснователно, по следните съображения:

Според чл. 267 от Договора за функционирането на Европейския съюз /ДФЕС/ Съдът е компетентен да се произнася преюдициално относно тълкуването на договора и относно валидността, и тълкуването на актовете на институциите, органите, службите или агенциите на Съюза. Когато такъв въпрос бъде повдигнат пред юрисдикция в държава членка, тази юрисдикция би могла, ако счита, че по този въпрос е необходимо решение, за да бъде постановено нейното решение, да поиска от СЕС да се произнесе, а в случай, че такъв въпрос е повдигнат по висящо дело пред национална юрисдикция на дадена държава членка, чиито решения не подлежат на обжалване съгласно националното право, тази юрисдикция е длъжна да сезира Съда. Съгласно постоянната практика на СЕС при установеното с чл. 276 ДФЕС разпределение на правораздавателните правомощия между националните юрисдикции и Съда, само националният съд, който единствено е пряко запознат с обстоятелствата по делото, с което е сезиран, както и с доводите на страните, и който трябва да поеме отговорността за съдебното решаване на спора, е в състояние най-добре да прецени, предвид особеностите на всяко дело и тъй като го познава в неговата цялост, както необходимостта от преюдициално решение, за да може да се произнесе, така и релевантността на въпросите, които поставя на СЕС /справка - решение от 22 юни 2000 г. на Съда по дело С-425/98, Marca Mode; решение от 01 април 2008 г. на СЕС по дело С-212/06, Правителство на Френската общност и Валонското правителство; решение от 28.11.2018 г. на Съда по дело С-328/17, Amt Azienda Trasporti e Mobilitа SpA, и др. /. От разпоредбата на чл. 267 ДФЕС и трайно установената практика на СЕС недвусмислено следва, че националният съд е длъжен да отправи преюдициално запитване винаги, когато е налице съмнение относно приложението на европейската разпоредба, както и че при неспазване на това изискване държавите членки носят отговорност за неправилно прилагане на правото на Съюза /за справка - решение на СЕС от 9 декември 2003 по дело С-129/00, Комисия срещу Италия/. Според постоянната практика на СЕС, националната юрисдикция, чиито решения не подлежат на обжалване съгласно националното право, не носи задължение за отправяне на преюдициално запитване до Съда, когато установи, че повдигнатият въпрос е ирелевантен или че разглежданата разпоредба от правото на Съюза вече е била предмет на тълкуване от СЕС, или още че правилното прилагане на съюзното право е толкова очевидно, че не оставя място за никакво основателно съмнение, като съществуването на такава възможност следва да бъде преценявано с оглед специфичните характеристики на правото на Съюза, особените трудности при неговото тълкуване и риска от различия в съдебните актове в рамките на Съюза /справка - решение на СЕС от 4 октомври 2018 г. по дело С-416/17, Европейска комисия срещу Република Франция, решение на СЕС от 6 октомври 1982 г. по дело С-283/81, CLIFIT, решение на Съда от 9 септември 2015 г. по дело С-160/14, Ferreira da Silva e Brito, решение на СЕС от 28 юли 2016 г. по дело С-379/15, Association France Nature Environnement, и др. /. В решение от 15 март 2017 г., постановено по дело С-3/16, Lucio Cesare Aquino, Съдът припомня, че посочените в трета алинея от чл. 267 ДФЕС юрисдикции имат също право на преценка, както всяка друга национална юрисдикция, да определят дали е необходимо решение по въпрос на правото на Съюза, за да могат да се произнесат с решение. Според СЕС тези юрисдикции не са длъжни да отправят въпрос относно тълкуването на съюзното право, повдигнат пред тях, ако въпросът е ирелевантен, а той е такъв, когато отговорът му, независимо от това какъв е, не би могъл по никакъв начин да повлияе на решаването на спора по делото. Основанието на преюдициалното запитване не е във формулирането на консултативни становища по общи или хипотетични въпроси, а в необходимостта му за действително решаване на даден правен спор. Именно затова, съгласно неотклонната практика на СЕС, припомнена включително в решението му от 31 март 2022 г. по дело С-96/21, DM/CTS Eventim AG & Co KGaA, в рамките на въведеното с чл. 267 ДФЕС производство за сътрудничество между националните юрисдикции и Съда, задачата на последния е да даде на националния съд полезен отговор, който да му позволи да реши спора, с който е сезиран. Не такъв е случаят, когато на Съда е поставен теоретичен въпрос с принципен характер, който е без значение относно решаването на правния спор по главното производство, тъй като не би могъл да промени изхода на делото, независимо от това какъв е отговорът му. Следва да се подчертае, че разпоредбата на чл. 267 ДФЕС е част от система, предназначена да гарантира съдебния контрол за спазването на правото на Съюза, като този контрол се осигурява не само от СЕС, но и от съдилищата в държавите членки, както следва от чл. 19, § 1 от Договора за Европейския съюз. В рамките на тази система въведеното с чл. 267 ДФЕС производство е инструмент за сътрудничество между Съда и националните юрисдикции, чрез който СЕС предоставя на националните юрисдикции насоките за тълкуване на правото на Съюза, които са им необходими за решаването на висящи пред тях спорове /справка – решение от 21 декември 2021 г. по дело С-497/20; решение от 13 март 2018 г. по дело С-384/16Р; решение от 25 февруари 2021 г. по дело С-689/19Р/. Но Съдът на Европейския съюз не е трета съдебна инстанция по отношение на Върховния административен съд, а въведеното в чл. 267 ДФЕС производство не е средство за защита, предоставено на разположение на страните по висящо пред национален съд дело, поради което не е достатъчно, както в случая, дадена страна да твърди, че със спора се повдига въпрос за тълкуване на общностното /понастоящем - съюзното/ право, за да се породи задължение за съответната юрисдикция да отправи преюдициално запитване. С оглед конкретно формулираните в искането четири въпроса следва също така да се припомни, че Съдът няма компетентност да се произнася по тълкуването на националното право и да преценява дали даденото му от запитващата юрисдикция тълкуване е правилно, тъй като в рамките на това производство, основано на ясно разделение на правомощията между националните юрисдикции и Съда, всяка преценка на фактите и националното право, е от компетентността единствено на националния съд /в този смисъл решение на СЕС от 11 януари 2024 г. по дело С-755/22, Nбrokuj s. r. o., решение на СЕС от 16 март 2023 г. по дело C-565/21, Caixabank, решение на СЕС от 4 май 2023 г. по дело C-60/22, Bundesrepublik Deutschland и др. /. Освен това, според решение на СЕС от 3 юли 2019 г., постановено по дело С-242/18, "УниКредит Лизинг" ЕАД, в производството по чл. 267 ДФЕС Съдът няма компетентност да прилага нормите на правото на Съюза към определен случай, поради което запитващата юрисдикция е тази, която трябва да даде правните квалификации, необходими за решаването на спора в главното производство.

Направеният кратък анализ на възприетите в практиката на СЕС основни положения в производството по чл. 267 ДФЕС, обсъден в контекста на предмета и данните по делото, неминуемо обуславя извода, че искането на на "Северноцентрално държавно предприятие" ДП - Габрово за отправяне на преюдициално запитване по формулираните от него четири въпроса, е неоснователно. Не са налице установените в практиката на Съда критерии, налагащи настоящият съдебен състав на четвърто отделение на Върховния административен съд, в качеството му на национална юрисдикция, чието решение е окончателно, да сезира СЕС чрез отправяне на преюдициално запитване. Предвид данните по делото, установените от АССО в атакуваното решение факти и обстоятелства, въз основа на които касационната инстанция следва, по аргумент от чл. 220 АПК, да изгради правните си изводи, не повдигат въпрос, относим към изброените в искането разпоредби от ДФЕС, спрямо които за настоящия съдебен състав да се поражда съмнение относно правилното им тълкуване и прилагане. Конкретно формулираните в искането въпроси, въпреки многословността си, не съдържат, дори имплицитно, довод за съмнение или неяснота относно правилното тълкуване на цитираните в него съюзни правни норми. Искането е обусловено от съображения за неправилност на формираната от Върховния административен съд, първоинстанционният съд и КЗК национална практика във връзка приложението на чл. 29 ЗЗК, която очевидно не се споделя от ответника в настоящото производство, но не навежда нито един относим към разпоредбите ДФЕС аргумент, сочещ на реална необходимост от постановяване на преюдициално заключение от СЕС, без което съдебният състав да не може да реши правилно повдигнатия пред него правен спор. Напротив, чрез формулираните в искането въпроси по същество се цели от една страна – извършването на проверка от СЕС за съответствие на съдебната практика на Върховния административен съд първоинстанционният съд и Комисията със съюзното право и нейното преодоляване, както и тълкуване от Съда на посочените в искането разпоредби от ЗЗК, а от друга – решаване на конкретния правен спор по делото, което с оглед целта и характера на производството по отправяне на преюдициално запитване, обобщен в направения на правната му уредба кратък правен анализ, е недопустимо. Съдържащите се в искането общо четири въпроса отразяват категоричната /защитна/ теза на ответника за "противоречие" на приложимото в случая национално право /в това число съдебна практика/ със съюзното право, но не касаят тълкуването на относимото право на Съюза, за правилността на което, както се посочи по-горе в мотивите, съставът счита за ненужно отправянето на запитване до СЕС. Предвид съдържанието на зададените въпроси и изтъкнатите в искането аргументи, чрез които ответникът се домогва да убеди състава от наложителността да отправи преюдициално запитване, следва да се подчертае, че несъгласието на страните по делото с даденото от националния съд тълкуване по конкретно дело и/или установената в дадена материя съдебна практика не е предвидено като основание за отправяне на преюдициално запитване нито в чл. 267 ДФЕС, нито в съдебната практика на СЕС.

Допълнително следва да се отбележи, че предметът на спора по главното производство е приложението на чл. 29 от Закона за защита на конкуренцията, който установява общия състав за забрана на нелоялната конкуренция. Тази норма има самостоятелен и автономен характер в рамките на националното право, като урежда поведение, противоречащо на добросъвестната търговска практика и увреждащо интересите на конкурентите, независимо от пазарната структура, господстващото положение или ефекти върху търговията между държавите членки. Приложението на чл. 29 ЗЗК не е обусловено от преценка за наличие на антиконкурентно споразумение или злоупотреба с господстващо положение по чл. 101 и чл. 102 ДФЕС, нито предполага изследване на критерии, свързани с държавни помощи по чл. 107 ДФЕС. Следователно, правната квалификация на установените факти се изчерпва в рамките на вътрешното материално право, като спорът не изисква и не предполага тълкуване на разпоредби на правото на Европейския съюз. Посочените от ответника въпроси поставят по същество проблематика от областта на съюзното конкурентно право и държавните помощи, но същата е извън предметния обхват на настоящото производство, доколкото административното производство пред КЗК не е водено по чл. 15–22 ЗЗК (антитръстово законодателство), а единствено по чл. 29 ЗЗК; не е установявано и не се твърди наличие на споразумения, съгласувани практики или злоупотреба с доминиращо положение; не е бил предмет на преценка въпросът за наличие на държавна помощ, нито КЗК има компетентност да се произнася по такъв въпрос; евентуалните доводи за наличие на публично финансиране не са релевантни за състава на нарушението по чл. 29 ЗЗК и биха могли да се разглеждат единствено в различно производство пред друг компетентен орган. В този смисъл, дори отговорите на поставените въпроси да биха били известни, те не биха могли да променят изхода на делото, тъй като правният спор следва да се разреши изцяло въз основа на националната правна норма на чл. 29 ЗЗК, без необходимост от тълкуване на нормите на ДФЕС. Оттук поставените въпроси се явяват ирелевантни по смисъла на трайната съдебна практика на Съда на ЕС. Ето защо липсва основание за отправяне на преюдициално запитване, тъй като: не се повдига въпрос за тълкуване на съюзното право, релевантен за решаване на спора; искането е мотивирано единствено с несъгласие с установената национална практика по чл. 29 ЗЗК, което не е основание по чл. 267 ДФЕС; отговорите на поставените въпроси не могат да повлияят върху крайния съдебен извод по делото.

По изложените съображения настоящият съдебен състав приема, че искането на "Северноцентрално държавно предприятие" ДП - Габрово за отправяне на преюдициално запитване до Съда по формулираните от него общо четири въпроса, относими изцяло към тълкуването на националните правни норми и правилността на формираната по тях съдебна практика, а оттам и за спиране производството по настоящото дело, е неоснователно и следва да бъде оставено без уважение.

Водим от горното и на основание чл. 629, ал. 1, във връзка с ал. 3 ГПК, във връзка с чл. 144 АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение,