Определение от 13.04.2023 г. на ВАС по адм. д. № 8503/2022 г.

Производството е по реда на чл. 229 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по частна жалба на „Монтажи" ЕАД, със седалищe в гр. София, представлявано от прокурист Д. Узунов, чрез адв. К. Димитрова срещу Определение № 3827 от 13.05.2022 г. по адм. дело № 3802/2022 г. по описа на Административен съд - София-град, с което е оставена без разглеждане подадената жалба от „Монтажи" ЕАД срещу Одитен доклад № 01000200321 на Сметната палата и е прекратено производството по адм. д. № 3802/2022 г. по описа на Административен съд-София-град. С частната жалба са развити доводи за неправилност на оспореното определение, като се излагат аргументи, че разпоредбата на чл. 55, ал. 2 от Закона за сметната палата (ЗСмП) противоречи на Конституцията на Република България. Иска се отмяна на определението и връщане на делото за разглеждане на спора по същество. Ответникът не е изразил становище по основателността на частната жалба. Върховният административен съд при извършена служебна проверка за допустимостта на частната жалба установи, че не са налице отрицателните предпоставки по чл. 215 от АПК, поради което я намира за допустима, като подадена от лице с активна процесуална легитимация, срещу подлежащ на оспорване съдебен акт - определение, с което е оставена без разглеждане подадена от него жалба и в законоустановения 7 - дневен срок. При разглеждането на частната жалба, настоящият съдебен състав установи следното: Пред Административен съд - София-град е образувано адм.д. №3802/2022 година по жалба на „Монтажи" ЕАД срещу Окончателен одитен доклад №1000200321 на Сметна палата за извършен одит за съответствие при сключването и изпълнението на договори по ЗОП от „Монтажи" ЕАД за периода 01.01.2017 година - 31.12.2020 година. С определение №3827/13.05.2022 година на АССГ по адм.д. №3802/2022 година производството по делото е прекратено на основание чл. 159, т. 1 АПК, при приложение на чл. 55, ал. 2 от ЗСмП, съгласно която разпоредба окончателните одитни доклади на Сметна палата не подлежат на оспорване по съдебен ред. Недоволен от така постановеното определение „Монтажи" ЕАД е подало частната жалба предмет на разглеждане от настоящия съдебен състав. В хода на настоящото съдебно производство, съдът е установил, че Окончателен одитен доклад №1000200321 на Сметна палата за извършен одит за съответствие при сключването и изпълнението на договори по ЗОП от „Монтажи" ЕАД за периода година - 31.12.2020 година е изпратен с писмо изх. №11- 06-3/28.03.2022 година на Прокуратурата на Република България, като е образувано и неприключило досъдебно производство №71/2021 година по описа на НСлС във връзка с този доклад. Установено е също така, че процесният одитен доклад не е приложен по настоящото дело, поради което съдът е поставен в невъзможност да извърши преценката какъв е предметът на съдебен контрол (не само като наименование, но и с оглед правните му характеристики); подлежи ли същият на съдебен контрол за законосъобразност именно с оглед тези характеристики, има ли жалбоподателят правен интерес от оспорване. По тези съображения, на основание чл. 198, ал. 1 НПК настоящият съдебен състав е поискал разрешение от наблюдаващия прокурор при СГП за предоставяне от Сметна палата на заверено копие от посочения по-горе окончателен одитен доклад за прилагането му с оглед нуждите на производството по адм. д. № 8503/2022 година по описа на ВАС. С постановление от 10.02.2023 год. прокурорът наблюдаващ разследването по досъдебно производство №71/2021 година по описа на НСлС е дал разрешение на председателя на Сметната палата да предостави Окончателен одитен доклад № 1000200321 на Върховен административен съд, за нуждите на адм. дело № 8503/2022 год. Във връзка с така представеното разрешение, председателят на Сметната палата е изпратил копие от изготвения Окончателен одитен доклад. След запознаване със съдържанието на Окончателен одитен доклад №1000200321 на Сметна палата за извършен одит за съответствие при сключването и изпълнението на договори по ЗОП от „Монтажи" ЕАД за периода 01.01.2017 година - 31.12.2020 година, настоящият съдебен състав формира следните правни изводи: Трайно, последователно и непротиворечиво е разбирането както в съдебната практика, така и в теорията, че по своята правна същност административният акт представлява властническо волеизявление на орган на държавно управление (или приравнен нему друг орган), издадено въз основа и в рамката на закона, което едностранно предизвиква правни последици в сферата на изпълнителната дейност и което при необходимост може да бъде приведено в изпълнение с помощта на държавната принуда. Основната класификация на административните актове е с оглед съдържанието и юридическите свойства на тези властнически волеизявления, като според това деление административните актове биват индивидуални, общи и нормативни. Легална дефиниция на понятието индивидуален административен акт се съдържа в чл. 21 АПК, като характерното за този вид властнически волеизявления е двойното конкретизиране и индивидуализиране на създаваните правни отношения - както по посока на субектите, които участват в тях, така и по предметното им съдържание. Казано с други думи адресатите на акта са винаги точно и конкретно определени и в акта е посочено точно какво право или задължение възниква за адресата. Във връзка с така направения анализ и след преглед на съдържанието на процесния окончателен доклад, съдът приема, че последният притежава следните юридически характеристики: 1.Приет е от Сметната палата на Република България в качеството му на орган на държавно управление съгласно чл. 91 от Конституцията и чл. 1, ал. 2 от ЗСмП; 2.Приет е в изпълнение на нормативно установени правомощия на този орган в сферата на изпълнителната дейност (извършване на одит за съответствие по смисъла на чл. 5, ал. 1 т. 2 ЗСмП на субект, подлежащ на одитен контрол съобразно чл. 6, ал. 3 ЗСмП); 3.Изготвена е препоръка в част пета, точка втора от доклада, която предписва конкретно поведение на своя адресат, което последният е длъжен да изпълни съгласно чл. 50, ал. 2 ЗСмП; 4.Адресат на препоръката в част пета, точка втора от доклада е конкретно определен адресат на волеизявлението – „Монтажи“ ЕАД. 5.Неизпълнението на препоръката от страна на „Монтажи“ ЕАД е скрепено с държавна принуда съгласно чл. 50, ал. 3 ЗСмП. По така изложените съображения, настоящият съдебен състав счита, че Окончателен одитен доклад № 1000200321 на Сметна палата за извършен одит за съответствие при сключването и изпълнението на договори по ЗОП от „Монтажи" ЕАД за периода 01.01.2017 година - 31.12.2020 година, в частта му по част пета, т. втора, представлява индивидуален административен акт. Адресат на този индивидуален административен акт е частният жалбоподател, който е пряко, непосредствено и лично засегнат от така формираното властническо волеизявление, поради което настоящият съдебен състав намира, че последният разполага с правен интерес да се защити срещу така издадения индивидуален административен акт, чрез оспорването му по съдебен ред по силата на чл. 120, ал. 1 и ал. 2 от Конституцията. Разпоредбата на чл. 55, ал. 2 ЗСмП, която гласи, че „Окончателните одитни доклади не подлежат на оспорване по съдебен ред" обаче препятства осъществяването на съдебен контрол за законосъобразност на процесния окончателен доклад. Настоящият съдебен състав счита, че разпоредбата на чл. 55, ал. 2 ЗСмП противоречи на чл. 120, ал. 1 и ал. 2, и чл. 4, ал. 1 от Конституцията, като лишава адресатите на окончателните одитни доклади, издадени по реда на ЗСмП от правото им на защита срещу тези административни актове, в случаите като процесния, в който се засягат техни права и интереси. Според чл. 150, ал. 2 от Конституцията на Република България, когато установят несъответствие между закона и Конституцията, Върховният касационен съд или Върховният административен съд спират производството по делото и внасят въпроса в Конституционния съд. С оглед на това обстоятелство, настоящият съдебен състав намира за необходимо да изложи и следните аргументи: Сметната палата е конституционно установен държавен орган, тъй като съществуването й и начинът на нейното конституиране са уредени с разпоредбата на чл. 91 от Конституцията, според която тя се избира от Народното събрание. Със същия текст по най-общ начин е определена функцията й, която се изразява в контрол върху изпълнението на бюджета. Тази нейна функция да бъде одитор на публичните финанси предопределя нейната институционална значимост и необходимостта съществуването й като държавен орган да бъде предвидено на конституционно равнище. От друга страна, значимостта й не е от порядъка на тази на други конституционно установени държавни органи, които имат базисно значение за организацията на публичната власт, като Народно събрание, Министерски съвет, президент на републиката, Конституционен съд, Висш съдебен съвет. Това намира израз в пестеливото дефиниране на този орган в чл. 91, ал. 1 от Конституцията и препращането с ал. 2 на същия текст към уреждане на нейната организация, правомощия и ред за дейност със закон. Поради изтъкнатото по-горе обстоятелство, че в Конституцията е дадена само най-обща формулировка на съществуването на Сметна палата като контролиращ изпълнението на държавния бюджет орган, избиран от Народното събрание, препращането на чл. 91, ал. 2 от Конституцията предоставя голямо пространство за законодателна целесъобразност и възприемане на алтернативни разрешения при уредбата на институцията. На последното сочи и фактът, че от създаването на Сметната палата през 1995 г. действащият закон е пети по ред, който урежда свързаната с нея материя. Параметрите на тази законодателна дейност са лимитирани от чл. 91, ал. 1 от Конституцията само относно необходимостта Сметната палата като колективно тяло да включва повече от едно лице, избрано от Народното събрание, както и възлагането на правомощия със закона да бъде свързано с одитирането на публичните финанси. Посочените рамки на законодателна целесъобразност обаче не изключват спазването на основни конституционни принципи, каквито са принципите на правовата държава и на разделение на властите. В правовата държава съдебната защита на правата е определящата форма на защита. Имено в стремежа си да утвърди принципите на правовата държава и на разделението на властите Конституцията развива идеята за съдебния контрол за законност върху актовете и действията на администрацията чрез установяването на обща клауза за обжалване от гражданите и юридическите лица на всички административни актове, които ги засягат - чл. 120 от Конституцията. Правото на обжалване на всички административни актове може да бъде изключено със закон за изрично посочени такива. Подчертавано е същевременно многократно в трайната практика на Конституционния съд, че това е само изключение от основното правило за обжалване на всички административни актове и следва да се прилага ограничително - само когато са налице достатъчно сериозни и основателни причини. Разпоредбата на чл. 55, ал. 2 ЗСмП противоречи на чл. 120, ал. 1 и ал. 2 от Конституцията, като лишава адресатите на окончателните одитни доклади, издадени по реда на ЗСмП от осъществяване на съдебен контрол върху административен акт, който засяга техни права и интереси. Това засягане е непосредствено предвид обстоятелството, че правните последици за адресатите настъпват пряко от самия одитен доклад, а изброените в закона органи предприемат съответните действия имено и въз основа на доклада. Забраната за оспорване на този вид административни актове не дава възможност да се извърши проверка от съдебен орган за спазване на административното производство по тяхното издаване. Забраната за оспорване препятства и проверката за материална законосъобразност на доклада. Възможността за осъществяване на съдебен контрол върху административните актове е важна гаранция за запазване и охраняване на интересите на гражданите и организациите, като се препятства възможността административният орган да злоупотребява при упражняване на предоставените му със закон правомощия, която възможност следва да бъде стриктно съблюдавана и осигурявана. Забраната за съдебно оспорване на посочените актове на Сметната палата нарушава правото на защита, защото създава ограничения за правните субекти, които не са обществено оправдани. Като е лишил одитираните субекти от процесуалната възможност да оспорват окончателните одитни доклади на Сметната палата, законодателят не е осигурил дължимата ефективна възможност за защита на нарушени или застрашени права пред съдебните органи. Такова ограничение в правото на защита може да бъде оправдано само ако се налага, за да балансира с друга конституционна ценност, каквато в случая не е налице. В стремежа си да утвърди принципите на правовата държава и на разделението на властите Конституцията закрепва изискване за съдебен контрол за законност на актовете и действията на администрацията чрез установяването на обща клауза за обжалване от гражданите и юридическите лица на всички административни актове, които ги засягат. В своята практика Конституционният съд подчертава фундаменталното значение на разпоредбата на чл. 120, ал. 2 от Конституцията и нейната основополагаща роля на гаранция за утвърждаване на принципите на правовата държава, на разделението на властите и на подчинението на властите на закона (Решение № 13 от 1993 г. по к.д. № 13/1993 г., Решение № 21 от 1995 г. по к.д. № 18/1995 г., Решение № 18 от 1997 г. по к.д. № 12/1997 г., Решение № 8 от 1999 г. по к.д. № 4/1999 г., Решение № 3 от 2002 г. по к.д. № 11/2002 г., Решение № 1 от 2012 г. по к.д. № 10/2011 г., Решение № 4 от 2019 г. по к.д. № 15/2018 г. и др.). Необходимо конституционно условие за възникване на процесуален правен интерес от съдебно обжалване по чл. 120, ал. 2 от Основния закон е административният акт да засяга лицето, което го обжалва. Административният акт „засяга" по смисъла на чл. 120, ал. 2 от Конституцията граждани и юридически лица, когато нарушава или застрашава техни права или законни интереси. Това обективно нарушаване или застрашаване на субективно право или законен интерес на гражданин или юридическо лице е материалноправното основание за включване на административния акт в кръга на съдебнообжалваемите актове. Същевременно това материалноправно основание легитимира процесуалноправния интерес от съдебното обжалване на административния акт (Решение № 21 от 1995 г. по к.д. № 18/1995 г.). Окончателните одитни доклади на Сметната палата, чиято необжалваемост е предвидена с ал. 2 на чл. 55 ЗСмП, несъмнено засягат одитираните лица, тъй като съгласно чл. 50, ал. 2 ЗСмП ръководителят на одитираната организация е длъжен да предприеме мерки за изпълнение на препоръките и да уведоми писмено за това председателя на Сметната палата в определен в доклада срок. Наистина съгласно чл. 120, ал. 2 от Конституцията съдебният контрол върху административните актове не е всеобхватен. Подлежат на контрол за законност всички административни актове освен изрично посочените от закона (Решение № 13 от 1993 г. по к.д. № 13/1993 г.). В практиката си обаче Конституционният съд многократно е подчертавал, че правото на законодателя да изключва отделни категории административни актове от съдебен контрол не е абсолютно по своя характер. При упражняването на това свое право Народното събрание е длъжно да се съобразява с основните конституционни принципи на правовата държава и защитата на основните права. Когато достъпът до съдебна защита по отношение на определени административни актове се стеснява, законодателната целесъобразност не се ограничава, а необжалваемостта не може да засяга реализацията на основните права и свободи на гражданите и юридическите лица, освен ако не се налага за защитата на висши конституционни ценности, свързани с особено важни интереси на обществото (Решение № 5 от 1997 г. по к.д. № 25/1996 г.; Решение № 1 от 2012 г. по к.д. № 10/2011 г.; Решение № 14 от 2014 г. по к.д. № 12/2014 г. и др.). В случая преграждането на пътя към съдебно обжалване на окончателните одитни доклади на Сметната палата е лишено от конституционна легитимност, тъй като не е обусловено от висша конституционна ценност, в името на която правото на съдебна защита да отстъпи. Така разпоредбата на чл. 55, ал. 2 ЗСмП нарушава и материалната справедливост като елемент от принципа на правовата държава по чл. 4, ал. 1 от Конституцията. Както вече бе посочено, преценката за несъответствие с Конституцията на разпоредбата от ЗСмП може да бъде осъществена единствено от Конституционния съд на Република България, което налага сезирането му. За целта производството по делото следва да бъде спряно. Воден от гореизложеното и на основание чл. 150, ал. 2 от Конституцията на Република България, Върховният административен съд,