Решение № 7776 от 09.07.2026 г. на ВАС по адм. д. № 2147/2026 г.

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Програмния оператор (РПО) на Програма "Културно предприемачество, наследство и сътрудничество" (ПКПНС/Програмата) и заместник министър на културата, чрез процесуален представител - главен юрисконсулт М. К. - Иванова, срещу Решение № 41016/08.12.2025 г., постановено по адм. дело № 7736/2025 г. по описа на Административен съд София - град (АССГ), с което е отменено негово решение, обективирано в Писмо № 62-00-115/19.05.2025 г., в частта му по т. 1.1 и т. 1.2, с които не приема за допустимо изпълнението на дейност № 4 "Организиране и провеждане на Заключително национално събитие интердисциплинарен културен фестивал със съпътстващ професионален симпозиум Ritual Gathering" и не верифицира разходите за изпълнението на същата дейност в размер на 66429,76 лв., в т.ч. собствено финансиране 5867,49 лв., по подадено Искане за междинно плащане № 2/15.09.2022 г. във връзка с изпълнение на Договор за безвъзмездна финансова помощ № РД 14-Р2-2.1-РД-6/08.06.2021 г. Поддържат се оплаквания за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Касаторът излага доводи, обосноваващи основна защитна теза за законосъобразност на атакувания пред АССГ индивидуален административен акт. Поддържа становище, че изложените в оспорения отказ за верификация факти и обстоятелства обосновават упражнената разпоредителна власт. Поддържа, че с акта на първо място, не се приема за допустимо изпълнението на дейност № 4 и на второ място, не се верифицират разходите за изпълнението на тази дейност. Противопоставя се на заключението на съда, че може да има само недопустими разходи, но не и недопустими дейности. В тази връзка твърди, че след като се установят съществени несъответствия в изпълнението на дадена дейност, фактически тя е изпълнена, но при съществено нарушения на плана за действие. Оспорва решаващите мотиви на съда, че промяната на локацията за провеждане на дейността не представлява сама по себе си промяна в плана за действие. В подкрепа на тезата си излага, че дейност № 4 е включена в т. 7 "План за изпълнение/дейности по проекта" от Формуляра за кандидатстване на бенефициера и именно там е описано, че събитието ще се проведе на нос Акра, община Созопол. Поддържа становище, че промяната в дестинацията на едно събитие, без уведомяване на органа, съставлява промяна в плана за действие, след като изменението е от съществено значение за извършване на мониторинг и проверка на място от страна на екипа на РПО. Изразява несъгласие и с мотивите на съда, че след като експертът по верификация е направил запитване към 16.06.2022 г. във връзка с вече извършената от бенефициера промяна в локацията на събитието и в 10-дневния срок РПО не е възразил срещу това, то промяната е била одобрена. Възразява и срещу съображенията на първостепенния съд, че Писмо № РА14-Р2-46/01.08.2022 г. на ПО, с което не са верифицирани разходи по първо искане за плащане, не съставлява административен акт и не следва да се приеме, че е влязло в сила. Обосновава становището си с доводи, че писмото е издадено от РПО в рамките на неговите правомощия и при спазване на приложимата правна рамка. На следващо място, навежда довод, че Системата за управление и контрол (СУК) е годен акт, от който да се извличат правни основания за издаване на решения за верифициране/неверифициране на разходи. Като валидни основания, обосноваващи издаването на отказ за верификация сочи и неспазването от страна на бенефициера на изискванията на Общите условия към договора за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ. На последно място, изразява несъгласие с изводите на съда, че актът е издаден в противоречие с принципа за резултатност и аргументира становището си с доводи, че промяната в дестинацията, съответно плана за действие са довели до осъществяване на дейността при съществени нарушения, който са достатъчни, за да не бъде признато нейното изпълнение. По изложените съображения моли касационната инстанция да отмени обжалваното съдебно решение и да постанови друго вместо него, с което да отхвърли жалбата на Сдружение "Асоциация за социална отговорност и развитие чрез иновации" против атакувания индивидуален административен акт. Претендира разноски за двете съдебни инстанции и в условия на евентуалност възразява срещу размера на претендираното от ответната страна адвокатско възнаграждение с оглед фактическата и правна сложност на делото и тълкуването на Съда на Европейския съюз (СЕС) по Дело С-438/22. Ответникът - Сдружение "Асоциация за социална отговорност и развитие чрез иновации", с ЕИК 175809390, със седалище и адрес на управление в гр. София, р-н Средец, ул. "Хан Аспарух", 45, ап. 2, чрез адв. П. П. от Софийска адвокатска колегия (САК), оспорва касационната жалба. С отричащи основателността й доводи, моли обжалваният съдебен акт да се остави в сила. Претендира разноски и прави възражение за прекомерност на претенцията на касатора за юрисконсултско възнаграждение. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на Седмо отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в срок и от надлежно легитимирана страна. Разгледана по същество, на посочените в нея основания и в обхвата на служебната проверка по чл. 218, ал. 2 АПК, съдът приема същата за неоснователна, по следните съображения: С атакувания съдебен акт е отменено Писмо № 62-00-115/19.05.2025 г., издадено от РПО на Програма "Културно предприемачество, наследство и сътрудничество" в частта му по т. 1.1 и т. 1.2, с които органът не приема за допустимо изпълнението на дейност № 4 "Организиране и провеждане на Заключително национално събитие интердисциплинарен културен фестивал със съпътстващ професионален симпозиум Ritual Gathering" и не верифицира разходите за изпълнението на същата дейност в размер на 66429,76 лв., в т.ч. собствено финансиране 5867,49 лв., по подадено Искане за междинно плащане № 2/15.09.2022 г. на Сдружение "Асоциация за социална отговорност и развитие чрез иновации", във връзка с изпълнение на Договор за безвъзмездна финансова помощ (ДБФП) № РД 14-Р2-2.1-РД-6/08.06.2021 г. За да постанови този правен резултат, съдът е приел от фактическа страна, че Сдружение "Асоциация за социална отговорност и развитие чрез иновации" е бенефициер по ДБФП по ПКПНС № РД 14-Р2-2.1-РД-6/08.06.2021 г., финансирана по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство 2014 - 2021 г. (ФМ на ЕИП) за изпълнение на проект BGCULTURE-2.001-0117 "Ritual Gathering: Традиционни ритуали и интерактивно съвременно изкуство - механизми за изграждане на общности и постигане на устойчиви културни екосистеми", по Програма РА 14 "Културно предприемачество, наследство и сътрудничество". С Искане за междинно плащане №2/15.09.2022 г., подадено чрез системата ИСУН 2020 на 16.09.2022 г. бенефициерът отчита разходи в размер на 160 299,53 лв. и претендира сума за възстановяване в размер на 135 089,40 лв. С Писмо № 62-00-115/10.04.2023 г. РПО на ПКПНС на основание Системи за управление и контрол по Програма "Културно предприемачество, наследство и сътрудничество, Версия 5/февруари 2022 г. (СУК), не верифицира средства в общ размер на 94 361,03 лв. Актът е оспорен пред АССГ в частта му по т. 2 и т. 3, с които не са одобрени за верификация разходи в общ размер на 72 188,94 лв. по Дейност № 4 "Организиране и провеждане на заключително Национално събитие интердисциплинаран културен фестивал със съпътстващ професионален симпозиум Ritual Gathering" и Дейност № 5 "Публичност и разпространение", отчетени с конкретни фактури. С Решение № 18780/03.10.2024 г., постановено по адм. дело № 5576/2023 г. първоинстанционният съд е отменил отказа за верификация, обективиран в Писмо № 62-00-115/10.04.2023 г. на РПО на ПКПНС, в оспорените части, поради липса на съответстваща правна квалификация, към която да бъдат подведени изложените от органа фактически установявания. Административната преписка е изпратена на РПО за ново произнасяне по подаденото от бенефициера Искане за междинно плащане № 2/15.09.2022 г. С Решение № 1774/20.02.2025 г., постановено по адм. дело № 11490/2024 г. по описа на Върховният административен съд, Седмо отделение, решението на АССГ е оставено в сила. При последващото разглеждане на Искане за междинно плащане № 2/15.09.2022 г., с оглед констатациите от извършената проверка в хода на образуваното административно производство и на основание правната рамка на ФН на ЕИП 2014 - 2021 г., която е определена в чл. 2 от Меморандума и обхваща Протокол 38В към Споразумението за ЕИП относно ФМ на ЕИП 2014 - 2021 г., чл. 5 от Протокол 38В от Споразумението между Европейския съюз и Исландия, Княжество Лихтенщайн и Кралство Норвегия Република България, чл. 10 от Протокол 38В на Споразумението за ЕИП по отношение на привеждането в действие на Финансовия механизъм на ЕИП, съгласно който най-висока степен на прозрачност, отчетност и ефективност на разходите се прилага през всички фази на привеждането в действие, наред с принципите на добро управление, партньорство и управление на няколко равнища, устойчиво развитие, равенство между половете и недискриминация, както и на основание т. 10.3, буква к) "Недопустими разходи" от Насоки за кандидатстване по първа покана на проектни предложения по резултата 2 "Подобрен достъп до изкуства и култура" на Програмата, и на основание т. 10, т. 15.3.2 и т. 15.3.3. от СУК Версия 5, и т.8.4., 8.5. и 8.6. от Приложение I на Договор № РД14-Р2-2.1-РД-6/08.06.2021 г. за БФП - Общи условия към ДПБФП, е издаден процесният административен акт. С т. 1.1. от акта, РПО на Програмата не приема за допустимо изпълнението на Дейност № 4 "Организиране и провеждане на заключително Национално събитие интердисциплинарен културен фестивал със съпътстващ професионален симпозиум Ritual Gathering", позовавайки се на обстоятелството, че бенефициерът е извършил "Промяна в плана за действие по проекта", като е променена локацията на събитието от нос Акра (община Созопол) на плаж Камчия (община Варна) по Дейност № 4 "Организиране и провеждане на заключително Национално събитие интердисциплинарен културен фестивал със съпътстващ професионален симпозиум Ritual Gathering". Посочено е, че при отчитането на разходите с Искане за междинно плащане №1/28.02.2022 г. са представени разходооправдателни документи за събитие, проведено на плаж Камчия, докато в техническия отчет като място на изпълнение е посочен нос Акра. Във връзка с установеното несъответствие екипът на ПО чрез ИСУН отправя запитване с рег. № BGCULTURE-2.001-0117-C01-M032 от 15.06.2022 г., с изискване за разяснения, като с отговор от 16.06.2022 г. бенефициерът потвърждава промяната на локацията. С последваща кореспонденция рег. № BGCULTURE-2.001-0117-C01-M035 от 26.06.2022 г. са изискани доказателства за твърдяната обективна невъзможност събитието да бъде проведено на първоначално предвиденото място, като с отговор от 05.07.2022 г. бенефициерът е заявил, че не е знаел за необходимостта да поиска предварително разрешение за промяната. Представени са и документи, които според органа не удостоверяват отправяне на надлежно искане до Министерството на отбраната за достъп до обекта и съответно получен отказ по него. Прието е още, че въпреки твърденията за невъзможност събитието да се проведе на нос Акра, от публично достъпна информация се установява, че фестивалът е проведен именно на това място през 2023 г. и 2024 г. Отчетено е и обстоятелството, че с покана, изпратена през ИСУН на 23.07.2022 г., бенефициерът е уведомил ПО за провеждането на пресконференция на 24.07.2022 г. в град Варна, като е изменил програмата без предварително уведомяване на ПО и в нарушение на дадените указания за предварително известяване. Като допълнителни аргументи във връзка с твърдяната недопустимост на дейността са посочени констатирани нарушения на правилата за информация и публичност, включително участие на спонсори и партньори, които не предварително одобрени, недекларирани приходи от фестивала и липса на изискуемата публичност относно финансовата подкрепа по ФМ на ЕИП. Отбелязано е, че тези констатации съответстват и на извършената техническа верификация на междинния технически отчет по Искане за междинно плащане № 2/15.09.2022 г. С т. 1.2. въз основа на констатациите по т.1.1, административният орган отказва да верифицира отчетените по Дейност № 4 разходи в общ размер на 66 429,76 лв., в т.ч. собствено финансиране 5 867,49 лв., като приема, че същите са извършени във връзка с резултати, които не са преминали успешно техническа верификация, и представляват недопустими разходи по т. 10.3, буква к) "Недопустими разходи" от Насоки за кандидатстване, доколкото са възникнали вследствие на промяна, която не е докладвана и одобрена от ПО. Въз основа на така установената фактическа обстановка и след анализ на относимата правна уредба на съюзно и национално ниво съдът е приел, че оспореният пред него индивидуален административен акт е издаден от компетентен административен орган и в законоустановената писмена форма, но е материално незаконосъобразен в оспорените части. Според първата инстанция, промяната на локацията на събитието не съставлява изменение на плана за действие или на договора, което да изиска предварително одобрение от ПО. Мотивиран е извод, че дейност № 4 е сред дейностите, одобрени за финансиране по проекта, поради което обстоятелството, че е изпълнена на различна локация, не обосновава извод за нейната недопустимост. Наред с горното е изведено заключение, че не са установени разходи, възникнали в следствие на недокладвана или неодобрена промяна, поради което не е приложима т. 10.3, б. "к" от Насоките за кандидатстване. Относно констатациите за неспазване на правилата за публичност и комуникация е прието, че те не представляват нарушение, което да води до недопустимост на отчетените по Дейност № 4 разходи. По изложените съображения АССГ е отменил Писмо № 62-00-115/19.05.2025 г. на РПО на ПКПНС в оспорените части. Решението е валидно, допустимо и правилно. Страните не спорят по фактите, както и в частта относно компетентността на органа, издал обжалвания административен акт, спазването на формата и процедурата по издаването му, поради което в тази част мотивите на касационната инстанция препращат към първоинстанционното решение и по аргумент от нормата на чл. 221, ал. 2, изр. 2-ро АПК не следва да бъдат повторно възпроизвеждани. Спорът, предвид застъпените пред касационната инстанция защитни тези, е по приложението на материалния закон от решаващия състав на първостепенния съд в контекста на осъщественото от административния орган властническо правомощие. Правоотношението между страните възниква и се развива в рамките на Протокол 38в към Споразумението за Европейското икономическо пространство относно ФН на ЕИП 2014 - 2021 г., Регламента за изпълнение на ФМ на ЕИП 2014 - 2021 г., Меморандума за разбирателство относно изпълнението на ФМ на ЕИП 2014 - 2021 г., програмното споразумение, сключения между страните ДБФП, Общите условия към него, Насоките за кандидатстване по първата покана за проектни предложения, както и Системите за управление и контрол на Програмата. Чрез тези актове са уредени условията за предоставяне на БФП, изпълнението на проекта, както и реда за отчитане и верификация на разходите. При така очертаната правна рамка спорът между страните се свежда до това дали промяната на мястото на провеждане на заключителното събитие по Дейност № 4 "Организиране и провеждане на заключително Национално събитие интердисциплинаран културен фестивал със съпътстващ професионален симпозиум Ritual Gathering" от нос Акра, община Созопол, на плаж Камчия, община Варна - представлява изменение в плана за действие, респ. изменение на ДБФП, което да обосновава отказа на РПО да признае изпълнението на дейността и да верифицира заявените разходи. От съществено значение е, че Дейност № 4 е предварително оценена и одобрена от Програмния оператор в рамките на производството по подбор на проектните предложения, след което е включена в сключения между страните ДБФП. С подписването на договора е постигнато съгласие относно предмета на проекта, предвидените дейности, очакваните резултати и бюджета за тяхното изпълнение. След неговото подписване предмет на последваща преценка е изпълнението на вече одобрените дейности съобразно договорените цели, резултати и условия за финансиране, а не повторната оценка на тяхната допустимост като част от проектното предложение. Следователно изменението на локацията при нейното изпълнение, доколкото не се твърди промяна на нейните цели, съдържание, резултати или бюджет не дава рефлексия върху допустимостта й. Необоснован е основният довод на касатора в насока, че промяната на мястото на провеждане на заключителното събитие представлява промяна в плана за действие или промяна на договора. От съдържанието на договора, Формуляра за кандидатстване и описанието на дейността се установява, че предметът й се състои в организиране и провеждане на заключително национално събитие - интердисциплинарен културен фестивал със съпътстващ професионален симпозиум, а посочването на конкретната локация представлява елемент по нейното изпълнение. Местоположението не съставлява нито самостоятелен договорен резултат, нито съществена характеристика, чрез извършената промяна не се променя предмета на договора, респ. целите на проекта, неговите резултати, индикатори или бюджет. Що се отнася до касационните оплаквания, че смяната на мястото на изпълнение на дейността, дава отражение върху плана за действие, т.к. се затруднява извършването на мониторинг и проверки на място от страна на РПО, дори и същото да дава отражение върху начина на осъществяване на контролната дейност, то по същество не съставлява изменение на договора или одобрената дейност. Контролът по изпълнението на проекта има за цел да установи дали дейностите са реализирани съобразно техните цели и резултати, като именно в тези предели следва да се простра преценката на органа в производството по верификация, която е насочена към съответствието между фактическото изпълнение на проекта и вече одобреното проектно предложение, а не към повторно оценка на допустимостта на включените в него дейности. В този смисъл не се установява нарушение на т. 8.4, 8.5 и 8.6 от Общите условия към договора, на които се е позовал административният орган. Посочените клаузи уреждат реда за извършване на изменения, включително задължението на бенефициера да представи обосновка и документация във връзка с промени, попадащи в техния обхват. В случая такива промени не се установяват. По делото не е спорно, че заключителният фестивал действително е проведен. Не се установява да е отпаднал някой от предвидените елементи на Дейност № 4, нито да е намален нейният обем. При това положение единствената настъпила промяна се изразява в мястото на провеждане на събитието, което само по себе си не води до извод за неизпълнение на одобрената дейност. Съответно не е налице и нарушение на т. 10.3, б. "к" от Насоките за кандидатстване, съгласно което недопустими са разходите, възникнали вследствие на промяна, която не е докладвана и одобрена от ПО или е докладване ненавременно. Приложението и предполага да бъде установено, че конкретните отчетени разходи са възникнали именно като резултат от такава промяна. В конкретния случай РПО не е установил кои от заявените разходи са породени от промяната, нито е обосновал причинна връзка между нея и всички отчетени разходи по дейността. Ето защо правилно е прието, както че не е налице основание за отказ за признаване на нейното изпълнение, така и за верификация на отчетените разходи. Неоснователни са и останалите доводи а касатора, доколкото същите са изградени върху разбирането, че всяка промяна на мястото на провеждане съставлява съществено изменение на проекта, какъвто извод не следва нито от съдържанието на договора, нито от приложимата правна рамка. По изложените съображения, като е отменил Писмо № 62-00-115/19.05.2025 г. на РПО на ПКПНС в обжалваните части, първоинстанционният съд е постановил правилно решение, което следва да се остави в сила. В отговор на довода за необоснованост на обжалваното решение, касационната инстанция следва да посочи, че първоинстанционният съд е приел и анализирал доказателствата, представени от страните в рамките на административното и съдебното производство, като е обосновал правните си изводи върху фактическата обстановка, приета за установена въз основа на тях. В този смисъл и доколкото правните изводи са направени при правилно установена фактическа обстановка и приложение на законовите разпоредби, обжалваното решение се явява обосновано. За прецизност следва да се отбележи, че в мотивите на първоинстанционното решение се съдържа посочване на Министерството на правосъдието като Програмен оператор. Допуснатата неточност не се отразява върху правилността на съдебния акт, доколкото от съдържанието на решението недвусмислено се установява, че съдът е обсъдил законосъобразността на административния акт, издаден по повод правоотношението, възникнало във връзка с изпълнението на Програма "Културно предприемачество, наследство и сътрудничество", администрирана от Министерството на културата. Оплакването на касатора за допуснати от първостепенния съд съществени нарушения за съдопроизводствените правила, също е неоснователно. Съдът е изследвал всички спорни въпроси и се е произнесъл по предмета на делото в обхвата по чл. 168 АПК. Поради липсата на други изложени във връзка с твърдението за наличие на порок по чл. 209, т. 3, предл. 2-ро АПК доводи и с оглед обхвата на служебната проверка по чл. 218, ал. 2 АПК касационната инстанция не дължи произнасяне по него. При този изход на спора претенцията на ответника за присъждане на разноски е основателна и следва да бъде уважена, като на основание чл. 143, ал. 3, вр. чл. 228 АПК, Министерство на културата - администрацията, в която се намира понастоящем административният орган, издател на атакуваното пред АССГ волеизявление, следва да бъде осъдено да заплати на Сдружение "Асоциация за социална отговорност и развитие чрез иновации", разноски за адвокатско възнаграждение за настоящата инстанция в размер на 3049,34 евро. Предвид характера на правния спор, обема на извършената юридическа работа и фактическата сложност на делото, в контекста на тълкуването на СЕС по дело С-438/22 г., този размер, изчислен съобразно изискванията на чл. 8, ал. 1, вр. с чл. 7, ал. 2, т. 4 от Наредба № 1 от 9.07.2004 г. за възнаграждения за адвокатска работа, се явява справедлив и обоснован. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, изр. 1-во, пр. 1-во АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение