Решение № 4275 от 31.03.2010 г. на ВАС по адм. д. № 10421/2009 г.

Решение № 4275 от 31.03.2010 г. на ВАС по адм. д. № 10421/2009 г., IV о., докладчик съдията Галина Матейска Производството пред Върховния административен съд е по реда на чл. 208 - 228 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба от Директора на Областна дирекция "Земеделие" - Търговище Сейфи Джелилов Хасанов, чрез младши юрисконсулт Ангел Ивов Моренов, против Решение № 14/10.03.2009 г. по административно дело № 103/2008 г. по описа на Административен съд - Търговище. Касаторът заявява, че не е доволен от решението и моли да се приеме, че същото е както недопустимо, така и неправилно поради нарушение на материалния закон и необоснованост. По подробно развити съображения поотделно за така твърдяните пороци моли съдебното решение да бъде обезсилено, а алтернативно отменено като неправилно постановено. Ответниците - Изпълнителна агенция по горите, гр. София, Кмета на Община Търговище и Комисия по чл. 19, ал. 2 от ЗСПЗЗ - Общинска служба "Земеделие и гори" Търговище, не вземат отношение по касационната жалба. Заинтересованата страна - Агенция по геодезия, картография и кадастър, гр. София също не заявява становище. Участвуващият в производството по делото на основание чл. 217, ал. 2 от АПК представител на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение, че касационната жалба е допустима и основателна. Съдебното решение следва да бъде отменено като незаконосъобразно. Касационната жалба е подадена в законоустановения в чл. 211, ал. 1 АПК 14 - дневен срок от надлежно упълномощен процесуален представител на страна по чл. 210, ал. 1 от АПК, спрямо която постановеният съдебен акт е неблагоприятен, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, се явява и основателна. С решение № 14 от 10.03.2009 г. по административно дело № 103/2008 г., в производство по реда на глава десета от АПК, във връзка с чл. 45в, ал. 7 от ППЗСПЗЗ, Административен съд - гр. Търговище, четвърти състав ОТМЕНЯ Протоколно решение № 2/30.07.2008 г. на Комисия по чл. 19, ал. 2 от ЗСПЗЗ и Заповед № 54/31.07.2008 г. на директора на Областна дирекция "Земеделие" - гр. Търговище, с която същото е одобрено в ЧАСТТА ПО РАЗДЕЛ I, в която са определени като земеделски земи по чл. 19, ал. 1 ЗСПЗЗ имоти описани в Приложение 1 и Приложение 2 към раздела имоти, конкретно цитирани от съда с данни за номера им, отдел/подотдел и площ, намиращи се в землището на селата Александрово, Алваново, Бистра, Братово, Буховци, Вардун, Горно Соколово, Драгановец, Копрец, Кралево, Ловец, Мировец, Макариополско, Надарево, Ралица, КАКТО И В ЧАСТТА ПО РАЗДЕЛ II, в която като неправилно причислени към земите по чл. 19, ал. 1 от ЗСПЗЗ са определени имотите описани в Приложение 1 към него, по отношение на които са констатирани допуснати непълноти и грешки. С втори диспозитив съдът ИЗПРАЩА преписката на директора на Областна дирекция "Земеделие" - гр. Търговище за издаване на нов акт съобразно указанията, дадени в мотивите на настоящото решение. С трети диспозитив съдът ПРЕКРАТЯВА производството по делото по отношение на страната - Комисия по чл. 19, ал. 2 от ЗСПЗЗ Общинска служба "Земеделие и гори" - гр. Търговище. С четвърти диспозитив съдът ОСЪЖДА Държавна агенция по горите - гр. София, бул. "Христо Ботев" № 55, ет. 5 да заплати на Цветанка Георгиева Цанева от гр. Варна остатъкът от окончателното възнаграждение за вещо лице в размер на 203 лева. С пети диспозитив съдът ОСЪЖДА Областна дирекция "Земеделие" - гр. Търговище да заплати на Държавна агенция по горите - гр. София направените разноски по делото в размер на 400 лева и с шести диспозитив съдът ОСЪЖДА Областна дирекция "Земеделие" - гр. Търговище да заплати на Община Търговище, представлявана от кмета разноски по делото в размер на 300 лева. Така постановеното съдебно решение не е обжалвано пред ВАС с касационна жалба в частта му, в която производството по делото е прекратено по отношение на Комисията по чл. 19, ал. 2 от ЗСПЗЗ Общинска служба "Земеделие и гори" - гр. Търговище и в частта му, в която Държавна агенция по горите - гр. София е осъдена да заплати на Цветанка Георгиева Цанева от гр. Варна остатъкът от окончателното възнаграждение за вещо лице в размер на 203 лева, поради което в тези си части по третия и четвъртия диспозитив съдебното решение е влязло в сила и въпросът не може да бъде разглеждан и пререшаван. Предмет на касационна проверка е решението в останалата му част по първия, втория, петия и шестия диспозитив, а именно, в които съдът е отменил Протоколно решение № 2/30.07.2008 г. на Комисия по чл. 19, ал. 2 от ЗСПЗЗ и Заповед № 54/31.07.2008 г. на директора на Областна дирекция "Земеделие" - гр. Търговище в посочените в съдебното решение части и имоти; преписката е изпратена за издаване на нов акт и като логическа и законна последица от така постановения резултат ответната пред първата инстанция страна - Областна дирекция "Земеделие" - гр. Търговище е осъдена да заплати на двамата жалбоподатели направените по делото разноски. В тази си обжалвана част решението е неправилно. Първоинстанционният съд, който според разпоредбата на чл. 164 от АПК разглежда делото в състав от един съдия е приел, че протоколното решение и заповедта за одобряването му са постановени при съществено нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 4 във връзка с ал. 1 от АПК и чл. 45в, ал. 6 от ППЗСПЗЗ, което не позволява тяхното съществуване в правния мир в тази форма и съдържание. Според съда липсва отразяване на фактическите констатации, въз основа на които за всеки имот Комисията е извела правния си извод, че той е правилно причислен като земеделска земя по чл. 19, ал. 1 от ЗСПЗЗ, в това число и относно описаните от Държавна агенция по горите имоти. Посочено е, че съдът извършва своя контрол за материална законосъобразност на административния акт, като се ръководи единствено от фактическите констатации и волята на административния орган, обективирани в административния акт. Неизписването на всички фактически основания, въз основа на които административният орган, действайки в условията на оперативна самостоятелност е направил своите изводи, води до ограничаване правомощието на съда да извърши проверка до колко действителната воля на органа е постановена в съответствие с материалния закон и в съответствие с целта на закона. Отразеното като мотиви в Приложение 1 към раздел II от Протоколното решение съставлява само извод на административния орган, а липсва посочване на фактите, въз основа на които Комисията е направила преценката си за всеки от описаните в Приложението имоти, че съставлява съществуваща собственост преди плана за земеразделяне. В диспозитива по Раздел II от Протоколното решение е налице позоваване само на Приложение 1 към него, а липсва позоваване на Приложение 2, поради което приложеното по делото Приложение 2 независимо, че в него се сочи, че е към Раздел II, не съставлява част от съдържанието на Протоколното решение. В контекста на изложените съображения съдът е върнал преписката на административния орган за постановяване на нов акт след изясняване на всички факти от значение за случая съгласно чл. 35 от АПК, при спазване на чл. 59, ал. 2, т. 4 във връзка с ал. 1 от АПК и чл. 45в, ал. 6 от ППЗСПЗЗ, в това число и при излагане на конкретни мотиви относно преценката на органа, че описаните от Държавна агенция по горите имоти следва да се причислят като земеделски земи по чл. 19, ал. 1 от ЗСПЗЗ. Както изводите, така и указанията на съда са незаконосъобразни. Правилно съдът е прекратил производството по делото по отношение на страната - Комисия по чл. 19, ал. 2 от ЗСПЗЗ Общинска служба "Земеделие и гори" - гр. Търговище. Такъв правен субект няма. Комисията няма самостоятелна процесуална легитимация и не е административен орган, чийто акт има самостоятелно значение. Нейното решение следва да бъде одобрено от директора на ОД "Земеделие" и това е органът издал акта, който се призовава като ответник по спора. Общинската служба по Земеделие и гори, гр. Търговище е колективен орган по поземлената собственост и самостоятелен административен орган, който издава свои актове и по такива дела е ответник, а по настоящия спор няма никакво процесуално качество, макар че участва в подготовката на обжалвания акт. Всъщност акта, който подлежи на обжалване е един, а не два, както е посочил съда в решението си - и Протоколно решение № 2/30.07.2008 г. на Комисия по чл. 19, ал. 2 от ЗСПЗЗ, и отделно Заповед № 54/31.07.2008 г. на директора на Областна дирекция "Земеделие" - гр. Търговище, с която същото е одобрено. Освен това, предвид факта, че основният спор по този вид дела е дали имотите са гори или земеделски земи, то интересите на двамата жалбоподатели пред първата инстанция са противоречиви и съдът не е следвало да съединява жалбите им за съвместно разглеждане на основание чл. 213 от ГПК във връзка с чл. 144 от АПК. Държавна агенция по горите, понастоящем преименувана в Изпълнителна агенция по горите има интерес от доказване, че конкретни имоти са гори по смисъла на чл. 2, ал. 1 от Закона за горите (ЗГ), а Кметът на Община Търговище има интерес да се установи, че тези имоти са земеделски земи по чл. 19, ал. 1 от ЗСПЗЗ - общинска собственост. Отделно от това, обжалваният административен акт е мотивиран. Приемайки обратното, съдът не се е съобразил нито със същността на процедурата, по която се постановява този акт, нито с практиката на Върховния административен съд по този въпрос. Освен това, по този утвърден вече начин се издават протоколните решения на комисията по чл. 19, ал. 2 от ЗСПЗЗ, одобрени на основание чл. 45в, ал. 7 от ППЗСПЗЗ в цялата страна и не е допустимо само за район Търговище да се приеме, те не са мотивирани, а за всички останали областни дирекции да съдържат и фактически, и правни основания. В контекста на изложеното, постановеното съдебно решение е неправилно. Приложимата за настоящия казус нормативна уредба се съдържа в разпоредбите на чл. 19 от ЗСПЗЗ и в чл. 45в и чл. 45г от ППЗСПЗЗ. Съгласно чл. 19, ал. 1 от ЗСПЗЗ "общината стопанисва и управлява земеделската земя, останала след възстановяването на правата на собствениците. След влизане в сила на плана за земеразделяне и одобрената карта на съществуващи и възстановими стари реални граници земите стават общинска собственост". Съгласно чл. 45в, ал. 2 от ППЗСПЗЗ "общинската служба по земеделие предоставя на комисията по чл. 19, ал. 2 ЗСПЗЗ извлечение от регистъра на имотите към картата на възстановената собственост по начин на възстановяване за земите по чл. 19, ал. 1 ЗСПЗЗ и осигурява достъп за заседанията на комисията до картата на възстановената собственост в частта за имотите по чл. 19, ал. 1 ЗСПЗЗ". От тази разпоредба следва, че определянето на имотите по чл. 19, ал. 1 от ЗСПЗЗ се извършва въз основа на данните от картата на възстановената собственост (КВС) и регистъра на имотите към нея, а не въз основа на данните отразени в лесоустройствения проект (ЛУП). Съгласно чл. 1, ал. 2 от Наредба № 49 от 05.11.2004 г., картата на възстановената собственост (КВС) обединява данните от плана за земеразделяне, картата на съществуващите стари реални граници, картата на възстановимите стари реални граници на земеделските земи, създадени по реда на ЗСПЗЗ, както и картата на възстановената собственост върху гори и земи от горския фонд, създадена по реда на ЗВСГЗГФ. Според чл. 6, ал. 1 от наредбата, създаването на картата на възстановената собственост обхваща: 1. обединяване на цифровите данни от плановете и картите по чл. 1, ал. 2 за възстановената собственост върху земеделските земи, горите и земите от горския фонд; 2. отстраняване на констатирани при обединяването несъответствия във: а) общата граница между земеделските, горските, териториите по § 4 ЗСПЗЗ и стопанските дворове на прекратените организации по § 12 ЗСПЗЗ, защитените, нарушените и транспортните територии, водните течения и водните площи; б) землищните граници; 3. отстраняване на несъответствия, непълноти и грешки в местоположението и данните за имотите, засегнати от дейностите по т. 2; 4. коригиране на кодове за: трайно предназначение на териториите, начина на трайно ползване на поземлените имоти, вид собственост, начин на възстановяване на имотите и др.; 5. въвеждане и актуализиране на данни за собственици в регистрите към КВС. Лесоустройственият проект не фигурира в КВС и не е част от тази карта. Лесоустройствените проекти, Лесоустройствените планове и Лесоустройствените програми се създават по реда на чл. 25 от Закона за горите (ЗГ), като съдържанието им е посочено в § 1 от ДР на ЗГ. В чл. 45в, ал. 2, а и в ал. 3 от ППЗСПЗЗ няма изискване съществуващия лесоустройствен проект за землището да се предоставя на комисията по чл. 19, ал. 2 от ЗСПЗЗ и тя в случая законосъобразно се е съобразила с данните по чл. 45в, ал. 2 от ППЗСПЗЗ - с извлечението от регистъра на имотите към картата на възстановената собственост, в частта за имотите по чл. 19, ал. 1 от ЗСПЗЗ за землищата, както изисква разпоредбата на чл. 45в, ал. 5 от ППЗСПЗЗ. Меродавно по отношение на имотите, за които се твърди, че са гори, а не земеделски земи, е отразяването във влязлата в сила карта на възстановената собственост. Въпросите относно характеристиките на поземлените имоти - кадастрални единици са относими към спора за вида на собствеността - държавна или общинска, но разрешаването на този спор е недопустимо в хода на административното производство. Правнорелевантните факти в случая са дали имотите, които жалбоподателят пред първата инстанция Държавна агенция по горите определя като гори, са включени в картата на възстановената собственост и дали тя е влязла в сила. Единствените възражения в жалбата на Кмета на Община Търговище са, че обжалваният акт не е мотивиран, което, както се оказа по-горе, се явява неоснователно. В конкретния случай по делото не е спорно обстоятелството, че картата на възстановената собственост (КВС), така както е създадена и влязла в сила, е възпроизведена в протоколното решение на комисията по чл. 19, ал. 2 от ЗСПЗЗ, одобрено със заповед № 54 от 31 юли 2008 г. на Директора на Областна дирекция "Земеделие" - Търговище. Както се каза вече, релевантни са данните в КВС, а не данните в ЛУП. Ако има грешка в КВС, то поправката не се извършва по този ред, а именно чрез обжалване на горния административен акт. Изложеното налага съдебното решение в обжалваната му част да бъде отменено и вместо него да се постанови друго, с което да се отхвърлят като неоснователни и двете жалби - от Държавна агенция по горите, преименувана в Изпълнителна агенция по горите и от Община Търговище срещу Протоколно решение № 2/30.07.2008 г. на комисията по чл. 19, ал. 2 от ЗСПЗЗ, одобрено със заповед № 54 от 31 юли 2008 г. на Директора на Областна дирекция "Земеделие" - Търговище в обжалваните части. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение второ във връзка с чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд - Четвърто отделение,