Решение № 10029 от 13.10.2026 г. на ВАС по адм. д. № 8/2026 г.

Образувано е по касационна жалба от директора на Районна здравно осигурителна каса /РЗОК/- Враца, чрез процесуален представител юрисконсулт, срещу Решение № 1534/17.10.2025г. на Административен съд-Враца по адм. дело № 303/2025г. С него се отменя Заповед № РД-09-662/16.06.2025г. на директора на РЗОК - Враца, с която е отказано сключване на допълнително споразумение към договор № 060937/03.10.2023г. с "Медико-дентален център" "Трио" ЕООД за пакет "Специализирана извънболнична дентална помощ-орална хирургия" и изпратена преписката на Директора на РЗОК- Враца за ново произнасяне по подаденото заявление вх. № 29-06-248/30.05.2025г. от "Медико-дентален център ТРИО" ЕООД с ЕИК205348288. Поддържа доводи, че решението е неправилно като необосновано и постановено в нарушение на материалния закон-отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК, поради което се иска отмяната му. Ответникът, "Медико-дентален център "Трио" ЕООД чрез управителя, чрез процесуален представител, адвокат Миковска взема становище за неоснователност на жалбата. Представителят на Върховна касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на жалбата. Върховен административен съд, шесто отделение, като взе предвид касационната жалба с доводите в нея, обжалвания съдебен акт, обжалвания административен акт, доказателствата по делото и изискванията на закона констатира следното: Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, поради което е процесуално допустима и разгледана по същество е неоснователна по следните съображения: Пред административния съд е образувано производство по жалба от дружеството срещу отказ на директора на РЗОК - Враца за сключване на допълнително споразумение към договор № 060937/03.10.2023г. с НЗОК за оказване на специализирана извънболнична дентална помощ в частта за пакет, изпълняван от д-р М. В. Н.. Мотивите за отказа са, че с влязла в сила заповед за налагане на санкции № РД-09-335/31.03.2025г. на директора на РЗОК- Враца на "АМБУЛАТОРИЯ ЗА СПЕЦИАЛИЗИРАНА ИЗВЪНБОЛНИЧНА ДЕНТАЛНА ПОМОЩ - ОРАЛНА ХИРУРГИЯ-ИНДИВИДУАЛНА ПРАКТИКА-Д-р М. Н." ЕООД е наложена санкция "Прекратяване на договор по пакет специализирана извънболнична дентална помощ-частично, по отношение на лекаря по дентална медицина, който не е извършил дейността-д-р М. В. Н., което е пречка по чл. 21, ал. 1, т. 6 от НРД за ДД за 2023-2025г. Възраженията са били за незаконосъобразност на заповедта с искане за отмяната й. Съдът е разгледал по същество жалбата, която приел за основателна и отменил заповедта. Мотивите в препис са следните: "Оспорената Заповед № РД-09-662/16.06.2025 г. е издадена от Директора на РЗОК – Враца, който съгласно чл. 76, ал. 3 от Закона за здравното осигуряване (ЗЗО) е компетентен орган да сключва, изменя и прекратява договорите с изпълнителите на медицинска и дентална помощ на територията на съответната област. Актът е в писмена форма и съдържа правното основание, което формално изпълнява изискването на чл. 59, ал. 2, т. 1–3 от АПК. Съдът обаче констатира съществен порок по отношение на мотивировката на акта, тъй като в него липсват конкретни фактически съображения относно това защо наложената на друг правен субект санкция „прекратяване на договор“ по индивидуалната практика на д-р М. Н., следва да препятства сключването на допълнително споразумение с МДЦ „ТРИО“ ЕООД, което е отделно юридическо лице, различно по ЕИК, регистрация, собственост и управление. В текста на оспорената заповед директорът на РЗОК се е ограничил единствено до формално позоваване на чл. 21, ал. 1, т. 6 от НРД за дентални дейности 2023–2025 г., без да изложи никакви конкретни фактически данни, доказателства или анализ на конкретната ситуация. Не са посочени и конкретни констатации за наличие на „заобикаляне“ на санкцията или други основания, които да обосновават отказа. Тази липса на мотиви представлява съществено процесуално нарушение, което само по себе си обуславя незаконосъобразност на акта. Това е трайно възприето в съдебната практика, напр. Решение № 8095/26.07.2023 г. по адм. д. № 11064/2022 г. на ВАС, V отд., където е прието, че когато административният акт не съдържа съображения, които да позволят на съда да провери законосъобразността му, това е основание за неговата отмяна по чл. 146, т. 2 и т. 3 от АПК. Съдът намира, че неправилно е приложен и материалния закон предвид следните основания: Съгласно чл. 59 от ЗЗО, НЗОК сключва договори с лечебни заведения за оказване на медицинска и дентална помощ. Съгласно чл. 15, ал. 4 от НРД за дентални дейности 2023–2025 г., изпълнител по договора е лечебното заведение, а не отделните лекари, които работят в него по трудово или гражданско правоотношение. По силата на чл. 8, ал. 1 и чл. 40 от Закона за лечебните заведения (ЗЛЗ) лечебните заведения са самостоятелни юридически лица, носители на права и задължения по сключените договори с НЗОК. От тези разпоредби следва, че санкции, наложени на едно лечебно заведение, не могат автоматично да се прехвърлят върху друго, макар в него да работи лекар, който е бил участник в санкционираното дружество. Нормата на чл. 21, ал. 1, т. 6 от НРД 2023–2025 г. предвижда, че директорът на РЗОК „не може да сключва договор с изпълнител, на когото е наложена санкция „прекратяване на договор“, докато не са изтекли 12 месеца от влизането в сила“. Очевидно е, че ограничението се отнася до същия изпълнител, който е санкциониран – т.е. до същото лечебно заведение, с което е прекратен договорът. От доказателствата по делото се установява, че със Заповед № РД-09-335/31.03.2025 г. директорът на РЗОК-Враца е наложил санкция „прекратяване на договор“ на „Амбулатория за специализирана извънболнична дентална помощ – д-р М. Н.“ ЕООД, регистрирано с различен ЕИК от МДЦ „ТРИО“ ЕООД. От друга страна, оспорената Заповед № РД-09-662/16.06.2025 г. е издадена именно спрямо „Медико-дентален център „ТРИО“ ЕООД, регистриран с удостоверение № РД-1335-2/02.11.2023 г. на ИА „Медицински надзор“ като отделно лечебно заведение. В това дружество д-р М. Н. е назначен по трудов договор, но не е управител и не е страна по договора с НЗОК. Следователно идентичност между санкционирания и настоящия изпълнител липсва. Приложението на чл. 21, ал. 1, т. 6 НРД от страна на РЗОК към различно лечебно заведение представлява разширително тълкуване на забранителна норма, което е недопустимо по силата на принципа на законност. Разпоредбата, като санкционна по характер, следва да се тълкува стеснително – само за субекта, спрямо когото е наложена санкцията, и за договора, по който тя е постановена. Не се установява и твърдяното от РЗОК „заобикаляне на санкцията“. В хода на делото органът не е представил доказателства, че МДЦ „ТРИО“ ЕООД е създадено или реорганизирано с цел прикриване на дейността на санкционираното дружество или че д-р Н. би извършвал самостоятелно отчитане на дейности по НЗОК чрез новото дружество. В протокола на комисията от 10.06.2025 г. не са констатирани никакви нарушения в организацията, оборудването и кадровия състав на МДЦ „ТРИО“ ЕООД. Комисията е приела, че лечебното заведение отговаря напълно на изискванията на НРД и ЗЗО, но е предложила отказ само поради наличието на наложената санкция на физическото лице-лекар. От същия ден е подписан и Анекс № 1/16.06.2025 г. за включване на д-р Н. А. по същия пакет, което показва, че по отношение на самото лечебно заведение не са налице пречки. Следователно РЗОК е приложила неправилно материалния закон, като е отказала анекса не въз основа на неизпълнение на изискванията от страна на жалбоподателя, а поради несъществуваща забрана, разпростираща се върху друго юридическо лице. Наред с това са останали неизяснени релевантните за случая факти, което само по себе си е нарушение на чл. 35 АПК. Производството пред РЗОК е проведено в нарушение на принципа за пълнота на фактическото изясняване. Органът не е събрал доказателства относно: фактическата роля на д-р М. Н. в МДЦ „ТРИО“ – дали би отчитал самостоятелно дейност или би работил под контрола на управителя и с неговия електронен подпис (КЕП); организацията на вътрешния контрол и отчетността в лечебното заведение; обективни данни за евентуално заобикаляне на санкцията. Нито в докладната на комисията, нито в оспорената заповед има данни, че подобни факти са били изяснявани. Не е изискана допълнителна информация от жалбоподателя, нито са обсъдени писмените му възражения. Съгласно чл. 35 АПК, административният орган е длъжен да изясни всички факти и обстоятелства, от значение за случая, като събере доказателства и даде възможност на страната да се изкаже. Неспазването на това задължение е съществено нарушение, водещо до отмяна на акта. Оспорената заповед е издадена при несъответствие с целта на закона и принципа на съразмерност. Основната цел на ЗЗО и НРД е да се гарантира достъп на здравноосигурените лица до качествена медицинска и дентална помощ, осъществявана от правоспособни лечебни заведения, които отговарят на нормативните изисквания. В конкретния случай МДЦ „ТРИО“ ЕООД притежава валидна регистрация по ЗЛЗ; има необходимата материална база и кадрово обезпечение; комисията при РЗОК е констатирала пълна изрядност по всички критерии; лечебното заведение вече има сключен действащ договор с НЗОК за същия пакет. При тези данни отказът за сключване на анекс само заради лична санкция на лекар по друг договор не постига целта на закона, а я осуетява, защото лишава пациентите от достъп до специалист по орална хирургия, без това да е необходимо за защита на обществения интерес. Законът допуска при наличие на съмнение за заобикаляне да се приложат по-меки средства, например засилен последващ контрол върху отчетността и дейността на лечебното заведение. Вместо това органът е приложил най-тежката възможна мярка – пълен отказ от договаряне, без индивидуална оценка. Това поведение нарушава чл. 6 АПК – принципа на съразмерност, според който административният акт не може да засяга права повече от необходимото за постигане на законната цел. На следващо място липсва правна връзка между наложената санкция и жалбоподателя, защото санкцията по Заповед № РД-09-335/31.03.2025 г. е индивидуален административен акт, насочен към ИП „д-р М. Н.“ ЕООД, което е отделен търговски субект. Съгласно чл. 63 от Търговския закон, всяко дружество отговаря само със своето имущество, освен ако закон не предвижда солидарност. Такава разпоредба в ЗЗО или НРД не съществува. Следователно ефектът на санкцията не може да се разпростира върху трето лице, което не е било страна по административното производство и не е имало възможност да участва в него. Противното би довело до недопустимо наказване на правен субект, който не е извършил нарушение и не е участвал в производството – в противоречие с основния принцип, че отговорността е лична и не се прехвърля извън изрично предвидените от закона случаи. В подкрепа на гореизложеното са Удостоверение на ИА „Медицински надзор“ № РД-1335-2/02.11.2023 г. доказва, че жалбоподателят е регистриран като отделно лечебно заведение; Договор № 060937/03.10.2023 г. и Анекс № 1/16.06.2025 г. доказват, че между страните има действащо правоотношение и че РЗОК приема способността на МДЦ „ТРИО“ да извършва дентална помощ; Протокол на комисията от 10.06.2025 г. потвърждава, че дружеството е напълно изрядно по документи; Заповед № РД-09-335/31.03.2025 г. удостоверява, че санкцията е наложена на различно лице; Оспорената заповед № РД-09-662/16.06.2025 г. показва липса на мотиви и формално позоваване на НРД. Всички тези доказателства взаимно потвърждават, че в МДЦ „ТРИО“ ЕООД няма констатирани нарушения, няма пречки по закон за сключване на анекса и няма доказано заобикаляне на санкцията, поради което отказът е постановен при неправилно приложение на закона и в несъответствие с целта му. Въз основа на горното съдът достига до следните правни изводи: Заповед № РД-09-662/16.06.2025 г. е издадена при липса на мотиви и при неизяснена фактическа обстановка – нарушение на чл. 35 и чл. 59, ал. 2 АПК. При нейното издаване е неправилно приложена разпоредбата на чл. 21, ал. 1, т. 6 НРД 2023–2025 г., тъй като органът е приел идентичност между различни изпълнители по смисъла на ЗЗО. Актът е в противоречие с целта на закона и нарушава принципа на съразмерност по чл. 6 АПК, като надхвърля необходимото за защита на обществения интерес. Заповедта следва да бъде отменена като незаконосъобразна по чл. 146, т. 3, т. 4 и т. 5 АПК, а преписката – върната на директора на РЗОК-Враца за ново произнасяне при спазване указанията на съда. Така изградената мотивировка изцяло почива на събраните доказателства и на приложимите правни норми, като съответства на трайната съдебна практика на Върховния административен съд относно необходимостта от мотивиран административен акт, стриктно приложение на санкционните норми и задължението за съразмерност при упражняване на административна власт." Така изложени, мотивите на административния съд се споделят напълно от настоящата инстанция. Спорен е останал въпросът, въведен с касационната жалба за приложението на санкционните последици от един правен субект във връзка с наложена санкция на основание НРД и ЗЗО, върху правната сфера на друг правен субект. В случая е наложена санкция на "АМБУЛАТОРИЯ ЗА СПЕЦИАЛИЗИРАНА ИЗВЪНБОЛНИЧНА ДЕНТАЛНА ПОМОЩ-ОРАЛНА ХИРУРГИЯ-ИНДИВИДУАЛНА ПРАКТИКА-Д-Р М. Н." ЕООД с управител Д-р М. В. Н. с адрес на извършване на дейността в [град], [улица]по изпълнение на договор № 060929/03.10.2023г.- "Прекратяване на договор" по отношение на пакет, изпълняван от д-р М. В. Н.. Отказът с настоящата заповед е по отношение на "МЕДИКО-ДЕНТАЛЕН ЦЕНТЪР "ТРИО" "ЕООД с ЕИК205348288, представлявано от д-р В. М. Н.-управител, с адрес в [населено място], с местоположение на лечебното заведение: [град] [улица, ет.] за сключване на допълнително споразумение към договор № 060937/03.10.2023г. по пакет и лекар д-р М. В. Н.. Налице са две дружества-лечебни заведения по чл. 8 от Закона за лечебните заведения, които са сключили договор с НЗОК. Разпоредбата на чл. 21, ал. 1 от НРД за ДД 2023-2025г. предвижда, че директорът на РЗОК отказва да сключи договор при вкл. и т. 6, когато е наложена санкция "прекратяване на договор", като съгласно ал. 2 договор може да се сключи след изтичане на 12 месеца от влизане в сила на санкцията "прекратяване на договор". Цитираната уредба има хипотези за прилагане в отношенията на РЗОК със страна по договор, какъвто в случая е дружество, по отношение на лекар и пакет, изпълняван от това дружество, за дейности заплащани от НЗОК, но няма приложение в отношенията с дружества, страни по договори с НЗОК/РЗОК, извън санкционираното. Без значение е факта, че в различни дружества един и същи лекар изпълнява пакети здравни дейности, заплащани от НЗОК, като е възможна настоящата хипотеза в едно дружество да е прекратена дейността по отношение на пакета и конкретния лекар, но в другите дружества е редовна дейност по същия пакет и лекар по изпълнение на договори с НЗОК. Санкционните разпоредби е недопустимо да се тълкуват разширително като правен принцип, приложим и за настоящия случай. `По изложените съображения решението като правилно следва да бъде оставено в сила. При този изход на делото на ответника се дължат разноски в размер на 511, евро на основание чл. 143 АПК. Предвид изложеното и на основание чл. 221, ал. 2 пр. първо и последно АПК, Върховен административен съд, шесто отделение