Определение № 380 от 15.01.2025 г. на ВАС по адм. д. № 5136/2024 г.

Образувано е по жалба, подадена от Сдружение с нестопанска цел „Синдикална федерация на служителите в МВР“ (СФСМВР) със седалище и адрес на управление в гр. София, представлявано от председателя на УС В. П. и от И. К. С. от гр. София – и двамата жалбоподатели със съдебен адрес в гр. София, [улица], чрез адв. Д. Райчинова против изменението на Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 и ал. 2 от Наредбата за изменение на Наредба № 8121з-919 от 13 юли 2017 год. за размера на основните месечни възнаграждения на държавните служители по чл. 142, ал. 1, т. 1 и ал. 3 от Закона за Министерството на вътрешните работи и размера на началните и максималните заплати за длъжност на лицата, работещи по трудово правоотношение, издадена от министъра на вътрешните работи (обн. ДВ, бр. 77 от 27.09.2022 год.). Твърди се, че с оспореното изменение на подзаконовия нормативен акт, в противоречие с чл. 1, ал. 5, т. 6.2.1 от Закона за държавния бюджет на Република България за 2022 год. и в противоречие със Закона за нормативните актове е извършено изменение в Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 и 2, касаещо държавните служители с висше образование, конкретно раздел І „Ръководство на вътрешните работи“, а именно Главен секретар и Заместник главен секретар. Посочено е, че след влизане в сила на ЗИДЗДБРБ, заплатите на посочените две длъжности са увеличени с предвидените в чл. 1, ал. 5, т. 6.2.1. 20% и от 3 127 лева се увеличават на 3 752 лева за Главен секретар на МВР, а за Заместник главен секретар, увеличението е съответно от 2 823 лева на 3 388 лева. Само месец след това увеличение, министърът на МВР е инициирал ново увеличение на възнагражденията на посочените две длъжности. По мнение на оспорващите, процедурата по обществено обсъждане на това изменение на Наредба № 8121з-919/2017 год. е опорочена, проведена е формално, като по този начин са нарушени императивните правни норми на чл. 26, чл. 28 и сл. от Закона за нормативните актове. Заявено е и твърдение, че извършената оценка за въздействие не отговаря на изискванията на Наредбата за обхвата и методологията за извършване на оценка на въздействието на МС. Твърди се също, че мотивите към атакуваното изменение на Наредбата не отговарят на нито едно от изискванията, регламентирани в чл. 28 от ЗНА. В съответствие с така заявените доводи и аргументи е формулирано искане за отмяна на оспорените текстове от подзаконовия нормативен акт. В съдебно заседание, жалбоподателите не се явяват и не се представляват. Постъпило е писмено становище от процесуалният им представител – адв. Д. Райчинова, в което се поддържа оспорването по заявените доводи и аргументи. Заявено е искане за отмяна на оспореното изменение на Наредбата и се претендира присъждане на разноски по представен списък. Ответникът – министърът на вътрешните работи, чрез представител по пълномощие – главен юрисконсулт Д. Бучкова в писмено становище и в съдебно заседание оспорва жалбата. Заявява твърдение, че жалбата е процесуално недопустима за разглеждане, доколкото за жалбоподателите не е налице правен интерес от оспорване на подзаконовия нормативен акт. В условията на алтернативност се твърди, че жалбата е неоснователна, в подкрепа на което твърдение за развити подробни доводи и аргументи. Заявява искане за оставяне на жалбата без разглеждане, респ. отхвърлянето й като неоснователна и присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Настоящият състав на Върховния административен съд, седмо отделение намира за установено от фактическа страна следното: С докладна записка рег. № 4576р-6900/10.08.2022 год., директорът на Дирекция „Планиране и управление на бюджета“ при МВР е сезирал министъра на вътрешните работи. В докладната е посочено, че на основание чл. 1, ал. 5, т. 6.2.1 от Закона за изменение и допълнение на Закона за държавния бюджет на Република България (ЗИДЗДБРБ) за 2022 год. (Обн. ДВ, бр. 52 от 2022 год.) за сметка на предвидените разходи в централния бюджет за изпълнение на политики по област „Ефективно управление и оптимизация на публичния сектор“, считано от 01.07.2022 год. възнагражденията на персонала на МВР са увеличени с 20 на сто. Посочено е също, че е извършен анализ на основните заплати на висшето професионално и политическо ръководство на МВР и определеното възнаграждение за длъжността „Административен секретар“. В резултат на този анализ е установено, че след извършеното увеличение, основните месечни възнаграждения за ръководни длъжности в МВР са както следва: за длъжност „Главен секретар на МВР“ – 3 752 лв., „Заместник главен секретар на МВР“ – 3 388 лв., „Административен секретар“ – 5 382 лв. и „Директор на главна дирекция“ – 3 326 лв. От така посочените данни се установява, че определените възнаграждения на най-висшите професионални длъжности в МВР – „Главен секретар“ и „Заместник главен секретар“ са много по-ниски от възнаграждението за длъжността „Административен секретар“ по ЗДСл. Посочено е също, че възнагражденията на висшите професионални длъжности са значително по-ниски от определените за длъжности от политическото ръководство на МВР. От друга страна е установено, и че между основните възнаграждения за длъжностите „Главен секретар на МВР“ и „Заместник главен секретар на МВР“ и основните възнаграждения за длъжност „Директор на главна дирекция“ е налице разлика в несъществен размер. В резултат на горното, в докладната записка е заявено, че визираните несъответствия в съотношенията на възнагражденията могат да бъдат коригирани, като се извърши увеличение на основните възнаграждения на най-висшите професионални длъжности в МВР – „Главен секретар на МВР“ и „Заместник главен секретар на МВР“. Заявено е, че след извършен анализ на одобрените разходи за персонал по бюджета на МВР за 2022 год., одобрен със ЗДБРБ (Обн. ДВ, бр. 18/04.03.2022 год.) и отчета на касовите разходи по показател „Персонал“ към 30.06.2022 год. е установено, че съществува възможност за определяне на нов размер на основните месечни възнаграждения за длъжността „Главен секретар на МВР“ – 5 400 лв. и за длъжността „Заместник главен секретар на МВР“ – 4 876 лв. Посочено е, че необходимите финансови средства са общо в размер на около 91 700 лв. за една година, от които за осигуровки – 39 000 лв., а за периода септември – декември 2022 год. – 30 600 лв., от които за осигурителни вноски – 13 000 лв. Изрично е уточнено, че средствата могат да бъдат обезпечени в рамките на одобрените разходи за персонал по бюджета на МВР за 2022 год., одобрен със ЗДБРБ за 2022 год. В съответствие с горното, в докладната записка е посочено, че е изготвен проект на Наредба за изменение на Наредба № 8121з-919 от 13 юли 2017 год. за размера на основните месечни възнаграждения на държавните служители по чл. 142, ал. 1, т. 1 и ал. 3 от ЗМВР и размера на началните и максималните заплати за длъжност на лицата, работещи по трудово правоотношение. С проекта се предлага изменение в основните месечни възнаграждения, посочени в част „А. Държавни служители с висше образование“, раздел „І. Ръководство на Министерство на вътрешните работи (МВР)“, т. 1 и 2 на Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 и ал. 2 от Наредбата. В съответствие с горното, в докладната записка е предложено Дирекция „Правно-нормативна дейност“ да предприеме действия по публикуване на проекта за изменение на Наредба № 8121з-919 от 13 юли 2017 год. за обществено обсъждане в 14-дневен срок. Към докладната са приложени проект на Наредбата и мотиви към проекта. В приложения проект на Наредба за изменение на Наредба № 8121з-919 от 13 юли 2017 год. е включен § 1, съгласно който, в Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 и ал. 2 „А. Държавни служители с висше образование“, раздел „І. Ръководство на Министерство на вътрешните работи (МВР)“ се изменя така: 1. Главен секретар на МВР – 5 400; 2. Заместник главен секретар – 4 876. Приложените към проекта на Наредба за изменение на Наредба № 8121з-919 от 13 юли 2017 год. мотиви съдържат причини, които налагат приемането на Наредбата, целите, които се поставят, както и финансови и други средства, необходими за прилагането на новата уредба. Съгласно последните, прилагането на изменението не води до въздействие върху държавния бюджет, като за прилагането на проекта няма да бъдат необходими допълнителни финансови средства по бюджета на МВР и изпълнението му ще бъде осигурено в рамките на утвърдените средства по показател „Персонал“ по бюджета на министерството за съответната година. В мотивите са посочени и очаквани резултати от прилагането, както и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. В изпълнение на изискванията на чл. 26 от ЗМВР, на Портала за обществени консултации на Министерски съвет и на интернет страницата на МВР са публикувани проектът на Наредба за изменение на Наредба № 8121з-919 от 13 юли 2017 год. и мотивите. С писмо рег. № 812100-13596/12.08.2022 год. на заместник-министъра на МВР, синдикалните организации в МВР са уведомени за публикуването на посочените страници. От приложените по делото доказателства се установява, че проекта на Наредба за изменение на Наредба № 8121з-919 от 13 юли 2017 год. и мотивите са публикувани на 11.08.2022 год. с дата на приключване на общественото обсъждане – 25.08.2022 год. По повод горното уведомително писмо са постъпили следните становища: от Синдикалната федерация на служителите в МВР, в което се предлага, предложеното в проекта изменение на Наредбата да не се прави, защото е незаконосъобразно, нецелесъобразно и неморално, като в становището са обективирани подробни доводи в подкрепа на това искане; от Национален Синдикат на пожарникарите и спасителите „Огнеборец“, в което, синдикатът заявява, че не е против направеното предложение, но заявява искане за диференциация и увеличаване на разликата в заплащането за различни длъжности в системата на ГДПБЗН. В справка за отразяване на постъпилите предложения и становища, получени при общественото обсъждане са отразени и постъпилите такива в портала за обществени консултации. След анализ на постъпилите становища, с докладна записка, рег. № 4576р-7585/02.09.2022 год., директорът на ДПУБ, директорът на ДПНД и ВПД директор на ДЧР при МВР са предложили на министъра на вътрешните работи да подпише проекта на Наредба за изменение на Наредба № 8121з-919 от 13 юли 2017 год. С писмо УРИ: 812100-15794-16.09.2022 год., Наредбата за изменение на Наредба № 8121з-919 от 13 юли 2017 год. е изпратена до редакцията на „Държавен вестник“ за обнародване. Наредбата за изменение е обнародвана в ДВ, бр. 77 от 27.09.2022 год., като на основание § 2, наредбата влиза в сила от деня на обнародване - 27.09.2022 год. При така установените фактически обстоятелства, настоящият състав приема, че жалбата на СФСМВР и И. К. С. е процесуално недопустима за разглеждане, доколкото за тези жалбоподатели не е налице правен интерес от оспорване на изменението на Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 и ал. 2 от Наредбата за изменение на Наредба № 8121з-919 от 13 юли 2017 год. за размера на основните месечни възнаграждения на държавните служители по чл. 142, ал. 1, т. 1 и ал. 3 от Закона за Министерството на вътрешните работи и размера на началните и максималните заплати за длъжност на лицата, работещи по трудово правоотношение, издадена от министъра на вътрешните работи (обн. ДВ, бр. 77 от 27.09.2022 год.). Абсолютна процесуална предпоставка за атакуване на подзаконовия нормативен акт пред съда е наличието на интерес от обжалване. Съгласно разпоредбата на чл. 186, ал. 1 от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Интересът трябва да е правен, т. е. обжалването следва да е насочено към премахване на неблагоприятни правни последици, респ. към предотвратяването им или към постигане на положителни правни резултати. Освен това интересът трябва да е личен и пряк, т. е. административният акт да засяга правната сфера на жалбоподателя като непосредствено отнема, изменя или ограничава права или противозаконно създава задължения за жалбоподателя или създава права на трето лице, с което уврежда жалбоподателя. В разглежданата хипотеза, по отношение на жалбоподателите СФСМВР и И. К. С., такъв интерес не е налице. В Решение № 5 от 17.04.2007 год. по к. д. № 11/2006 год. Конституционният съд приема, че чл. 186, ал. 1 от АПК съответства на Конституцията на Република България. В мотивите на това решение са развити съображения, че активна легитимация имат всички правни субекти в случаите, когато подзаконовият акт пряко засяга права, законни интереси или създава задължения за тях. Правото на съдебната защита и обжалването на подзаконови административни нормативни актове за гражданите и юридическите лица възниква единствено при засягане или застрашаване на права, свободи или законни интереси или обременяване със задължения. Правният интерес трябва да е пряк: със самата отмяна на оспорения административен акт да бъде отстранена или да се предотврати настъпването на щета от изпълнение на административния акт. Трябва да е личен: юридическите лица имат право на жалба само в защита на своите субективни права, свободи и законни интереси. Правният интерес трябва и да е непосредствен: административният акт трябва да засяга правната сфера на жалбоподателя, като отнема, изменя или ограничава права или противозаконно създава задължения за жалбоподателя, или създава права на трето лице, с което уврежда жалбоподателя. В настоящия случай, от приложените по делото доказателства се установява, че Сдружение с нестопанска цел „Синдикална федерация на служителите в МВР“ е съсловна (браншова) организация с основна цел: отстояването и защитата на основните социално-икономически и трудови интереси и права на членовете си в сферата на труда, трудовата заетост, трудовите и служебни отношения, социалното и здравно осигуряване, безопасността, подпомагането, осигуряването на високо жизнено равнище и професионална реализация при спазване на Конституцията на Република България, действащото национално и европейско законодателство, конвенциите на Международната организация на труда и други международни споразумения, по които Република България е страна. С оглед така очертания предмет на дейност на СФСМВР, липсва яснота по какъв начин оспореното изменението на Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 и ал. 2 от Наредбата за изменение на Наредба № 8121з-919 от 13 юли 2017 год. засяга или би могло да засегне правата и законните интереси на сдружението и на неговите членове, или от това изменение, за сдружението биха възникнали задължения. Както се посочи, оспореното изменение в Наредбата предвижда единствено увеличаване на основното месечно възнаграждение на длъжностите „Главен секретар на МВР“ и „Заместник главен секретар на МВР“. Както от докладната записка на директора на Дирекция „Планиране и управление на бюджета“ в МВР (инициирал изменението), така и от мотивите към проекта за изменение безпротиворечиво е посочено, че необходимите финансови средства могат да бъдат обезпечени в рамките на одобрените разходи за персонал, като няма да бъдат необходими допълнителни финансови средства по бюджета на МВР и изпълнението ще бъде осигурено в рамките на утвърдените средства по показател „Персонал“ по бюджета на министерството за съответната година. В този смисъл, повишаване на възнагражденията на двете длъжности от професионалното ръководство на МВР по никакъв начин не засяга правата, свободите или законните интереси на членовете на СФСМВР или противозаконно създава задължения за тях, или създава права на трето лице, с което ги уврежда. Увеличаването на основното трудово възнаграждение за две длъжности от професионалното ръководство на МВР не се прави за сметка на размерите на трудовите възнаграждения на останалите длъжности в системата на МВР. С оглед на това, по отношение на СФСМВР не съществува пряк, личен и непосредствен интерес от оспорване на изменението на Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 и ал. 2 от Наредбата за изменение на Наредба № 8121з-919 от 13 юли 2017 год. По отношение на жалбоподателя И. К. С. също не се установява наличие на правен интерес от оспорване на подзаконовия нормативен акт. От заявеното в жалбата се установява, че С. е служител в МВР, работещ по трудов договор като старши специалист в сектор „Комендатура и оркестър“ при отдел СКО. С оглед на това, оспореното изменение в подзаконовия нормативен акт не касае пряко, лично и непосредствено жалбоподателя И. С., доколкото заеманата от него длъжност е различна от тези, за които се отнася изменението. Следва да се отчете и обстоятелството, че увеличаването на основното месечно възнаграждение на длъжностите „Главен секретар на МВР“ и „Заместник главен секретар на МВР“ по никакъв начин не рефлектира върху неговата правна сфера – изменението в подзаконовия нормативен акт не накърнява неговите права, свободи и законни интереси, нито от изменението възникват задължения за лицето. При така установените обстоятелства, настоящият съдебен състав намира подадената жалба за процесуално недопустима. Правото на жалба възниква и може да бъде упражнено при наличието на определени процесуални предпоставки, които обуславят и процесуалната допустимост на съдебното производство. По аргумент от разпоредбата на чл. 159, т. 4 от АПК, предпоставка за възникване и реализиране правото на жалба е наличието на правен интерес от оспорването. Тази процесуална предпоставка е от категорията на абсолютните, за които съдът следи служебно. В случая, доколкото тази абсолютна процесуална предпоставка не е налице по отношение на жалбоподателите СФСМВР и И. К. С., подадената жалба против подзаконовия нормативен акт се явява недопустима и като такава следва да бъде оставена без разглеждане, а образуваното съдебно производство следва да се прекрати. По делото е направено искане и от двете страни за присъждане на разноски. С оглед изхода на спора и на основание чл. 143, ал. 3 от АПК в полза на Министерство на вътрешните работи следва да се присъдят разноски за юрисконсултско възнаграждение, определени в размер на 150,00 лева на основание чл. 24 от Наредбата за правната помощ във вр. чл. 37 от Закона за правната помощ. Мотивиран от горното и на основание чл. 159, т. 4 от АПК, Върховният административен съд, седмо отделение,