Определение от 10.09.2025 г. на ВАС по адм. д. № 2194/2025 г.

Производството пред Върховния административен съд е касационно по чл.208 и следващи от Административно-процесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на М. П. М., от гр.Пловдив, [улица], [адрес]; съдебен адрес: гр.Пловдив, [улица], [адрес], подадена чрез адв.К.Бончева, срещу решение №10515 от 29.11.2024г., постановено по адм. дело № 606/2024 г. по описа на Административен съд Пловдив, с което са отхвърлени обективно и субективно-съединените искове, предявени против Държавен фонд „Земеделие“ (ДФЗ), Министерство на земеделието и храните (МЗХ) и Върховния административен съд (ВАС) на Република България, за обезщетение за имуществени вреди в общ размер на 13 708,81 лв. (главница и лихви от заплащането на сумите от ищеца до завеждането на исковата молба) и за неимуществени вреди в размер на 1 000лв., на основание чл. 2в, ал. 1, т. 1 от Закона за отговорността на държавата и общините за вреди (ЗОДОВ), причинени от ответниците поради неприлагане на концепцията за форсмажорно обстоятелство или изключително обстоятелство, при което не се изисква възстановяване на получената финансова помощ, при приемането на Наредба № 11 от 06.04.2008 г. и Наредба № 11 от 03.04.2009 г. от Министъра на земеделието, при издаването на Акт за установяване на публично държавно вземане (АУПДВ) № 02-160-6500/2618#2 от 23.04.2020г. и АУПДВ № 02-160-6500/2618#3 от 23.04.2020г., от Заместник - изпълнителния директор на Държавен фонд“Земеделие“, с които е поискано възстановяване на суми, представляващи 50 % от общата изплатена сума по мярка 211 и мярка 212 за кампании 2013, 2014, 2015 год. и при правораздавателната дейност на Върховния административен съд, с постановяването на Решение № 11358 от 10.11.2021г. по адм. дело № 1697 по описа на същия съд за 2021 г. и Решение №10235 от 08.10.2021г. по адм.дело № 2754 по описа на същия съд за 2021г., ведно със законната лихва върху общия размер на претендираното обезщетение, считано от завеждане на исковата молба до окончателното изплащане на сумата.

В хода на произнасяне по същество по касационната жалба Върховният административен съд, тричленен състав на осмо отделение, преценява, че за разрешаването на спора по делото е необходимо тълкуване на Съюзното право и по-конкретно на член 4, §3 от Договора за Европейския съюз; на член 47 от Регламент (ЕО) № 1974/2006 на Комисията от 15 декември 2006г. за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) във връзка със съображение 37 от същия регламент; чл.2, §2 от Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013г. относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 352/78, (ЕО) № 165/94, (ЕО) № 2799/98, (ЕО) № 814/2000, (ЕО) № 1290/2005 и (ЕО) № 485/2008 на Съвета във връзка със съображение 5 от същия регламент

I.Страни по делото

1. Касатор - М. П. М., от гр.Пловдив, [улица], [адрес]; съдебен адрес: гр.Пловдив, [улица], [адрес], подадена чрез адв.К.Бончева.

2. Ответници по касационната жалба - Министерство на земеделието и храните (МЗХ); Държавен фонд „Земеделие“ (ДФЗ) – София и Върховния административен съд (ВАС) на Република България.

II.Предмет на делото

3. Производството пред Върховния административен съд е касационно. Предмет на касационното обжалване е посоченото по-горе решение на Административен съд Пловдив.

III.Фактите по делото

4. През 2012г. М. П. М., на основание чл.47, ал.1 от Правилника за прилагане на Закона за собствеността и ползването на земеделските земи (ППЗСПЗЗ), сключва договори за наемане на земеделски земи от държавния поземлен фонд за срок от 5 години.

5. Г-н М. е регистриран като земеделски производител с уникален регистрационен номер (УРН) в Държавен фонд "Земеделие" и със заявления за подпомагане от 2013г., 2014 и 2015г. по мярка 211, направление "Плащания на земеделски стопани за природни ограничения в планинските райони"; мярка 212, направление "Плащания на земеделски стопани в райони с ограничения, различни от планинските райони", от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013 г., той е поел ангажименти за поддържане на наети земеделски земи в добро земеделско и екологично състояние по мярка 211 и мярка 212. Ангажиментите били поети при обстоятелството на стопанисване на площи от държавния поземлен фонд, съгласно сключените 5-годишни договори за наем.

6. На 11.08.2015 г. в ДВ, бр. 61 от 2015 г., е обнародвано изменение на Закона за собствеността и ползването на земеделски земи (ЗСПЗЗ), като в Преходните и заключителни разпоредби към Закона за изменение и допълнение на този закон, в § 15 е даден срок, в който са задължени ползвателите, сключили договори за наем или аренда на пасища, мери, и ливади от държавния и общинския поземлен фонд преди 24 февруари 2015 г., в срок до 1 февруари 2016 г. да приведат договорите в съответствие с изискванията на чл. 37и, ал. 1 и 4 на Закона за собствеността и ползването на земеделските земи. Съгласно чл. 37и, ал. 1 (в ред. му с ДВ бр.16/2015г.), пасищата, мерите и ливадите от държавния и общинския поземлен фонд се отдават под наем или аренда по реда на чл. 24а, ал. 2 на собственици или ползватели на животновъдни обекти с пасищни селскостопански животни, регистрирани в Интегрираната информационна система на БАБХ, съобразно броя и вида на регистрираните животни, по цена, определена по пазарен механизъм. Пасища, мери и ливади от държавния и общинския поземлен фонд се предоставят под наем или аренда на лица, които нямат данъчни задължения, както и задължения към Държавен фонд "Земеделие", държавния поземлен фонд, общинския поземлен фонд и за земи по чл. 37в, ал. 3, т. 2. Съгласно чл. 37и, ал. 4, пасищата, мерите и ливадите се разпределят между правоимащите, които имат регистрирани животновъдни обекти в съответното землище, съобразно броя и вида на регистрираните пасищни селскостопански животни, в зависимост от притежаваните или ползвани на правно основание пасища, мери и ливади, но не повече от 15 дка за 1 животинска единица в имоти от първа до седма категория и/или до 30 дка за 1 животинска единица в имоти от осма до десета категория. На правоимащите лица, които отглеждат говеда с предназначение за производство на месо и животни от местни (автохтонни) породи, се разпределят до 20 дка за 1 животинска единица в имоти от първа до седма категория и до 40 дка за 1 животинска единица в имоти от осма до десета категория. На правоимащите лица, отглеждащи говеда за мляко или месо, овце и/или кози, одобрени за подпомагане по дейностите от подмерки "Плащания за преминаване към биологично земеделие" и "Плащания за поддържане на биологично земеделие", включени в направление биологично животновъдство, се разпределят имоти до 0,15 животинска единица на хектар, независимо от категорията на имотите).

Според §15, ал.3 от ПЗР на ЗИД на ЗСППЗЗ, договорите за наем или аренда на пасища, мери и ливади от държавния и общинския поземлен фонд, които не са приведени в съответствие в срока по ал. 1 или 2, се прекратяват от кмета на общината, съответно директора на областната дирекция "Земеделие".

7. При съобразяване на обстоятелството на невъзможност за изпълнение на тези изисквания бенефициерът поискал прекратяване на наемните договори (което е щяло да стане и без негово съгласие съгласно §15, ал.3 на ПЗР на ЗИД на ЗСПЗЗ). Считано от 01.10.2015г. договорите за наем на земи от държавния поземлен фонд са прекратени с допълнителни споразумения, сключени между Министерство на земеделието и храните, от една страна и ищеца, от друга, относно право на ползване на държавни земеделски имоти – пасища, мери и ливади, на основание Закона за държавната собственост и § 15 от Преходните и заключителни разпоредби към Закона за изменение и допълнение на Закона за собствеността и ползването на земеделските земи.

8. Г-н М. е уведомил Държавен фонд „Земеделие“ за тези обстоятелства, като е посочил, че поради прекратяването на договорите за наем, той не е в състояние да подаде заявление за подпомагане за 2016 и 2017 г., съответно да продължи изпълнението на поетия петгодишен ангажимент.

9. На 23.04.2020г. е издаден АУПДВ № 02-160-6500/2618#2 от 23.04.2020г. от Заместник - изпълнителен директор на Държавен фонд „Земеделие“, с който ищецът е изключен от подпомагане по мярка 212 и е установено публично държавно вземане в размер на 724,92 лв., представляващо 50% от общата изплатена сума по мярка 212 за кампании 2013, 2014, 2015 г., на основание чл. 14, ал. 1, т. 3 от Наредба № 11 от 03.04.2008 г. за условията и реда за прилагане на мярка 211“Плащания на земеделски стопани за природни ограничения в планински райони“ и мярка 212 „Плащания на земеделски стопани в райони с ограничения, различни от планински райони“ от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007г.- 2013г. (Наредба 11 от 03.04.2008г.).

10. Административният орган е приел, че поетият ангажимент е могъл да бъде изпълнен с декларирането на други площи, които се намират в необлагодетелствания район и не е възприел концепцията за форсмажорно или изключително обстоятелство.

11. При оспорване на АУПДВ № 02-160-6500/2618#2 от 23.04.2020г. е образувано адм. дело № 1220/2020г. по описа на Административен съд Пловдив, който е отхвърлил жалбата на ищеца. По жалбата на г-н М. против това решение е образувано адм. дело № 1697/2021г. на ВАС, по което е постановено окончателното Решение № 11358/10.11.2021г., с което е оставено в сила решението на Административен съд Пловдив. Както административният съд, така и ВАС са приели, че спорът между страните е относно обстоятелството дали са били налице основанията по чл. 15, ал. 1, във връзка с §1, т. 3 от допълнителните разпоредби на Наредба № 11 от 03.04.2008 г., за да не се приложи по отношение на ищеца чл. 14, ал. 1, т. 2 от Наредбата. Приели са, че прекратяването на договорите за наем на имоти – частна държавна собственост не съставляват основания, които да препятстват изпълнението на многогодишния ангажимент. Приели са, че приетите изменения в Закона за собствеността и ползването на земеделските земи не представлява нито форсмажорно, нито изключително обстоятелство по смисъла на §1, т.3 от ДР във вр. с чл. 15 от Наредба № 11/03.04.2008г. ВАС приема в мотивите си, че изброяването на хипотезите на форсмажор в §1, т.3 от Наредба №11 от 03.04.2008г. е изчерпателно и подзаконовата разпоредба напълно съответства на тази на чл.2, т.2 от Регламент 1306/2013.

12. В производството по адм. дело № 1697/2021г. на ВАС от страна на г-н М. е направено искане за отправяне на преюдициално запитване до СЕС. Предложени са въпросите:

1.Чл.2, т.2 от Регламент (ЕС) №1306/2013, тълкуван в светлината на съображение 5 от него и принципа за правна сигурност, допускат ли ситуация като разглежданата в настоящия казус, при която се налага финансова корекция, вследствие на невъзможността на земеделски стопанин да изпълни ангажиментите си по мярка 211, породена от изменение на националния закон, което не е могло да бъде предвидено към момента на поемане на тези ангажименти и поставящо задължение към наемателите (на държавна или общинска земя), освен да поддържат наетата земя, да започнат да отглеждат животни в животновъдни обекти, като това наложило прекратяване на сключен договор за наем на земя от държавния поземлен фонд, поради невъзможност да бъде отговорено на новото изискване?

2.Нормата на чл.2, т.2, б“е“ от Регламент (ЕС) №1306/2013 (предвиждаща освобождаване от задължението за възстановяване на полученото подпомагане при отчуждаване на цялото или част от стопанството) включва ли хипотеза като разглежданата в настоящия случай?

3.При отрицателен отговор на втория въпрос, чл.2, т.2 от (ЕС) №1306/2013 въвежда ли задължение за националната администрация и за националния съд да разглеждат конкретно всеки случай, в който се твърди наличието на непреодолима сила или извънредни обстоятелства, без оглед дали той попада сред изброените в чл.2, т.2 от Регламента хипотези, въз основа на относимите доказателства и като прилагат понятието непреодолима сила от гледна точна на правото на Съюза в областта на селското стопанство, включително съдебната практика на Съда.

4.От значение ли е за отговора на третия въпрос, че според националното законодателство, списъкът на обстоятелствата, които попадат в категорията на „форсмажорните“ или „изключителните“ обстоятелства, е изчерпателен и включва само изброените в §1, т.3 от ДР на Наредба №11?

С втория предложен въпрос се иска получаване на отговор изчерпателно ли е изброяването на хипотезите на форсмажорни обстоятелства по чл.2, т.2 от Регламент (ЕС) №1306/2013г. на Европейския Парламент и на Съвета от 17 декември 2013г. относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 352/78, (ЕО) № 165/94, (ЕО) № 2799/98, (ЕО) № 814/2000, (ЕО) № 1290/2005 и (ЕО) № 485/2008 на Съвета. (Регламент 1306/2013) и дали тази норма създава задължение.

13. Искането за отправяне на преюдициално запитване е оставено без уважение, като ВАС приема, че въпросите, описани в четири пункта са общи и хипотетични, свързани са с обсъждането на предполагаеми факти, обстоятелства и ситуация по делото, а не с неяснота и с необходимостта от тълкуване на чл.2, т.2 от Регламент (ЕС) 1306/2013. ВАС приема, че „По делото е установено прекратяване на договора за наета земя, но не и формалното отчуждаване на стопанството или експроприация, които обстоятелства, заедно с останалите по неподаване на заявление за подпомагане и с неуведомяването на ДФЗ - РА, могат и ще бъдат преценени поотделно и в тяхната съвкупност от националният съд при произнасянето по същество на делото, съобразно ясните норми на общностното и на националното право.“

14. На 23.04.2020г. е издаден АУПДВ № 02-160-6500/2618#3 от 23.04.2020г. от Заместник - изпълнителен директор на Държавен фонд „Земеделие“, с който ищецът е изключен от подпомагане по мярка 211 и е установено публично държавно вземане в размер на 9 192,56 лв., представляващо 50% от общата изплатена сума по мярка 211 за кампании 2013, 2014, 2015 г., на основание чл. 14, ал. 1, т. 3 от Наредба № 11 от 03.04.2008 г. Административният орган е приел, че поетият ангажимент е могъл да бъде изпълнен с декларирането на други площи, които се намират в необлагодетелствания район и не е възприел концепцията за форсмажорно или изключително обстоятелство.

15. При оспорване на АУПДВ № 02-160-6500/2618#3 от 23.04.2020г. е образувано адм. дело № 1229/2020г. по описа на Административен съд Пловдив като този съд е отменил АУПДВ. По жалба на ДФЗ против това решение е образувано адм. дело № 2754/2021г. на ВАС, по което е постановено окончателното Решение №10235/08.10.2021г., с което е отменено решението на Административен съд Пловдив адм. дело № 1229/2020г. по описа на Административен съд Пловдив и е отхвърлена жалбата срещу АУПДВ № 02-160-6500/2618#3 от 23.04.2020г. ВАС е приел, че спорът между страните е относно обстоятелството дали са налице основанията по чл. 15, ал. 1, във връзка с §1, т. 3 от допълнителните разпоредби на Наредба № 11 от 03.04.2008 г., за да не се приложи по отношение на ищеца чл. 14, ал. 1, т. 2 от Наредбата. Приел е, че прекратяването на договорите за наем на имоти – частна държавна собственост не съставляват основания, които да препятстват изпълнението на многогодишния ангажимент. Приел е, че няма изискване към земеделските стопани да спазват поетия ангажимент само с едни и същи площи. Приел е, че приетите изменения в Закона за собствеността и ползването на земеделските земи не представлява нито форсмажорно, нито изключително обстоятелство по смисъла на §1, т.3 от ДР във вр. с чл. 15 от Наредба № 11/03.04.2008г. От една страна, хипотезите на форсмажор по Наредба №11 са изчерпателно изброени, а от друга - жалбоподателят е могъл да приведе стопанството си в унисон с новите изисквания на ЗСПЗЗ в законовия срок.

IV.Решението на първоинстанционния съд и становищата на страните.

За да отхвърли предявените искове, първоинстанционният съд е приел следното:

16. От практиката на Съда на ЕС относно правилата за ангажиране на извъндоговорната отговорност на държавите-членки за особено съществено нарушение на Правото на ЕС, следва че за да се ангажира тази отговорност, трябва да е доказано кумулативното наличие на следните предпоставки:

1. нарушена правна норма от правото на Съюза, която да предоставя права на частноправните субекти; 2. нарушението следва да е достатъчно съществено; 3. В резултат на нарушението е претърпяна вреда; 4. налице е пряка причинно-следствена връзка между нарушението и претърпяната вреда.

17. Приложими за случая са разпоредбите на § 1, т. 3 от ДР във вр. с чл. 15 от Наредба № 11/03.04.2008 г. за условията и реда за прилагане на мярка 211 "Плащания на земеделски стопани за природни ограничения в планинските райони" и мярка 212 "Плащания на земеделски стопани в райони с ограничения, различни от планинските райони" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 г. (Наредба № 11 от 03.04.2008 г.), издадена от министъра на земеделието и продоволствието, както и разпоредбите на Регламент(ЕС) № 1305/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2005г. относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета (Регламент(ЕС) № 1305/2013) и на Регламент(ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 352/78, (ЕО) № 165/94, (ЕО) № 2799/98, (ЕО) № 814/2000, (ЕО) № 1290/2005 и (ЕО) № 485/2008 на Съвета (Регламент(ЕС) № 1306/2013).

18. Съдът е приел, че между разпоредбата на чл. 47, §4 от Регламент(ЕС) № 1305/2013 и тази на чл.15 вр. § 1, т.3 от ДР на Наредба № 11 от 03.04.2008 г. няма колизия.

19. Съдът е приел, че дори да се признае, че процесният случай се отнася до „експроприация“, по смисъла на § 1, т. 3 от ДР, б. „в“ от Наредба № 11/03.04.2008 г., норма съответстваща на разпоредбите на цитираните регламенти, не било доказано да е спазен редът, предвиден в чл. 15, ал. 2 от Наредбата, според който в случаите на форсмажорни или изключителни обстоятелства заедно със съответните доказателства (документи, издадени от компетентен административен орган) същите се съобщават в писмена форма на ДФЗ - РА от земеделския стопанин или от друго упълномощено от него или наследило го лице в рамките на 10 работни дни от датата, на която земеделският стопанин или упълномощеното от него или наследилото го лице е в състояние да направи това, което не е сторено от страна на ищеца. Това поведение на ищеца било равносилно на претенция да черпи права от противоправното си поведение.

20. Съдът е приел, че от „общия контекст“ на цитираните регламенти следвало, че тези нормативни актове имат за свой адресат съответните органи, натоварени с осъществяване на функциите по администриране на регламентираното подпомагане, и не са насочени пряко към предоставяне на права в полза на частноправни субекти, каквито са получателите на помощта. Затова е направен решаващ извод, че липсва нарушена норма от правото на ЕС, която да предоставя директно права за претендиращия обезвреда от извършено спрямо него нарушение, още по-малко липсва нарушение на такава норма (от страна на всеки от ответниците), а това, от своя страна, означава липса на елемент от правопораждащия фактически състав на чл. 2в, ал. 1, т. 1 от ЗОДОВ. Съдът се позовава на т.105 от мотивите на решение по дело С-571/16, за да направи извод, че няма и съществено нарушение.

21. По отношение на ответника Върховен административен съд, първоинстанционният съд е приел, че анализът на приетото от правна страна в постановените от ВАС съдебни решения сочи, че и в двете производства съдът е издирил приложимата в конкретния случай съюзна уредба, извършил е дължимата проверка за съответствие с приложимата национална такава, като крайният извод на съда е за липса на колизия между двете.

22. По довода на ищеца, че е налице особено съществено нарушение от страна на ВАС поради неотправяне на преюдициално запитване по адм.дело №1697/2021г., първоинстанционният съд е приел, че пред ВАС не е бил повдигнат въпрос, нуждаещ се от допълнително тълкуване, поради което и не може да се приеме, че съдът е допуснал нарушение на правото на ЕС, поради факта, че не е отправил преюдициално запитване по делото.

22. Според първоинстанционния съд в казуса не е установено и твърдяното „явно несъобразяване с практиката на Съда на ЕС в съответната област", поради обстоятелството, че Решението от 18.01.2024г. на СЕС по дело С-656/22, на което се позовава ищецът, е поставено след произнасянето от административните и съдебни органи, в това число и след окончателното произнасяне на касационната инстанция. Поради това и всяко потенциално противоречие с дадените в това решение разрешения, не следва да се счита като очевидно нарушение и да се вменява в отговорност на държавата-членка. Цитирано е Решение на СЕС по дело С-168/15, съгласно мотивите на което произнасянето на съд, действащ като последна инстанция, несъответно на разрешенията, дадени в по-късно постановена практика на СЕС, не се счита за явно несъобразяване с утвърдената практика на Съда, респ. не може обуслови очевидност/достатъчна същественост на допуснатото нарушение).

23. По тези съображения първоинстанционният съд приел, че предявените искове са неоснователни, а също не е доказан и претендираният размер на претенцията за неимуществени вреди, поради твърде общия характер на събраните гласни доказателства.

Приложимо право

V.Право на ЕС

Договор за Европейския съюз

24. Член 4, §3 от ДЕС гласи:

По силата на принципа на лоялното сътрудничество, Съюзът и държавите-членки при пълно взаимно зачитане си съдействат при изпълнението на задачите, произтичащи от Договорите.

Държавите-членки вземат всички общи или специални мерки, необходими за гарантиране на изпълнението на задълженията, произтичащи от Договорите или от актовете на институциите на Съюза.

Държавите-членки съдействат на Съюза при изпълнението на неговите задачи и се въздържат от всякакви мерки, които биха могли да застрашат постигането на целите на Съюза.

Регламент (ЕО) № 1698/2005

25. Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета от 20 септември 2005 година относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (ОВ L 277, 2005 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 66, стр. 101) е отменен с Регламент № 1305/2013. Съгласно член 88 от Регламент № 1305/2013 обаче Регламент № 1698/2005 продължава да се прилага по отношение на операции, изпълнявани по програми, одобрени от Европейската комисия съгласно този регламент преди 1 януари 2014 г.

26. Член 36 от Регламент № 1698/2005, озаглавен „Мерки“ предвижда:

„Помощите по тази част се отнасят до:

а) мерки, целящи устойчивото използване на земеделски земи чрез:

i) плащания за неблагоприятни природни условия на земеделски производители в планински райони;

ii) плащания на земеделски производители в области с неблагоприятни природни условия, различни от планинските райони;

…

…“.

27. Член 37 от този регламент, озаглавен „Плащания за неблагоприятни природни условия в планински райони и в други области с неблагоприятни природни условия“, предвижда:

„1. Плащанията, предвидени в член 36, буква a), i) и ii), се отпускат годишно за хектар използвана земеделска земя … по смисъла на Решение 2000/115/EО на Комисията от 24 ноември 1999 г. относно дефиниции на характеристиките, списък на земеделски продукти, изключения при дефинициите и райони и области за проучване структурата на земеделските стопанства (ОВ L 38, 2000 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 30, стр. 311).

Плащанията следва да компенсират допълнителните разходи на земеделските производители и пропуснатия доход, свързан със затрудненията за земеделската продукция в съответния район.

2. Плащанията се отпускат на земеделски производители, които приемат да упражняват своята селскостопанска дейност в определените райони съгласно член 50, параграфи 2 и 3 най-малко за пет години от първото плащане.

…“.

Регламент № 1974/2006

28. Регламент (ЕО) № 1974/2006 на Комисията от 15 декември 2006 година за определянето на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (ОВ L 368, 2006 г., стр. 15; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 80, стр. 133), изменен с Регламент (ЕО) № 434/2007 на Комисията от 20 април 2007 г. (ОВ L 104, 2007 г., стр. 8) (наричан по-нататък „Регламент № 1974/2006“), е отменен с Делегиран регламент (ЕС) № 807/2014 на Комисията от 11 март 2014 година за допълнение на някои разпоредби на Регламент (ЕС) № 1305/2013 на Европейския парламент и на Съвета относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и за въвеждане на преходни разпоредби (ОВ L 227, 2014 г., стр. 1). Съгласно член 19 от Делегиран регламент № 807/2014 обаче Регламент (ЕО) № 1974/2006 продължава да се прилага за дейностите, които се изпълняват съгласно програмите, одобрени от Комисията по силата на Регламент (ЕО) № 1698/2005 преди 1 януари 2014 г.

29. Съображение 37 от Регламент № 1974/2006 гласи:

„Следва да бъдат определени правила, които са общи за няколко мерки, по-специално по отношение на изпълнението на интегрирани операции, инвестиционни мерки, прехвърляне на стопанството през периода от време, за който е предоставена помощ като условие за предоставянето ѝ, увеличаването на площта на стопанството, и дефинирането на различни категории непреодолима сила или извънредни обстоятелства“.

30. В глава III от този регламент, озаглавена „Мерки за развитие на селските райони“, в раздел 2, озаглавен „Общи разпоредби за няколко мерки“, се съдържат членове 42—47.

31. Член 47 от Регламент № 1974/2006 гласи:

„1. Държавите членки могат по-специално да признаят следните категории на непреодолима сила или извънредни обстоятелства, при които да не изискват частично или пълно възстановяване на получената от бенефициера помощ:

а) смърт на бенефициера;

б) дългосрочна професионална нетрудоспособност на бенефициера;

в) отчуждаване на голяма част от стопанството, ако това не се е очаквало към деня, когато е бил поет ангажиментът;

г) голямо природно бедствие, засегнало сериозно обработваемата земя на стопанството;

д) инцидентно унищожаване на постройките за животни в стопанството;

е) епизоотично заболяване, засегнало всички или част от животните на земеделския производител.

2. Случаите на непреодолима сила или извънредни обстоятелства, заедно със съответните доказателства, удовлетворяващи компетентния орган, се съобщават в писмена форма на компетентния орган от бенефициера, или от друго упълномощено от него или наследило го лице, в рамките на 10 работни дни от датата, на която бенефициерът или упълномощеното от него или наследилото го лице, е в състояние да направи това“.

Регламент № 1306/2013

32. Съображение 5 от Регламент № 1306/2013 гласи:

„За да се осигури съгласуваност между практиките на държавите членки и хармонизирано прилагане на клаузата за непреодолима сила от държавите членки, в настоящия регламент следва да се предвидят, където е целесъобразно, изключения в случай на непреодолима сила и извънредни обстоятелства, както и неизчерпателен списък с възможни случаи на непреодолима сила и извънредни обстоятелства, които да бъдат признати от компетентните национални органи. Тези органи следва да вземат решения относно непреодолима сила и извънредни обстоятелства за всеки отделен случай въз основа на относими доказателства и като прилагат понятието за непреодолима сила от гледна точка правото на Съюза в областта на селското стопанство, включително съдебната практика на Съда“.

33. Член 2 от този регламент, озаглавен „Определения, използвани в настоящия регламент“, предвижда в параграф 2:

„За целите на финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика (ОСП) „непреодолима сила“ и „извънредни обстоятелства“ могат да бъдат признати по-специално в следните случаи:

а) смърт на бенефициера;

б) дългосрочна професионална нетрудоспособност на бенефициера;

в) тежко природно бедствие, което е засегнало сериозно стопанството;

г) случайно унищожение на постройките за животни на стопанството;

д) епизоотия или болест по растенията, която е засегнала съответно част или всички селскостопански животни или земеделски култури на бенефециера;

е) отчуждаване на цялото стопанство или на голяма част от стопанството, ако това отчуждаване не е могло да бъде предвидено към деня на подаване на заявлението“.

34. Съгласно член 121 от Регламент № 1306/2013:

„1. Настоящият регламент влиза в сила в деня на публикуването му в Официален вестник на Европейския съюз.

Прилага се от 1 юли 2014 г.

2. Прилагат се обаче следните разпоредби както следва:

а) членове 7, 8, 16, 25, 26 и 43 — от 16 октомври 2013 г.;

б) членове 18 и 40 за разходите, направени от 16 октомври 2013 г. нататък;

в) член 52 — от 1 януари 2015 г.“.

Българското право

ЗСПЗЗ

35. Член 37и от Закона за собствеността и ползването на земеделските земи (ДВ, бр. 17 от 1 март 1991 г., наричан по-нататък „ЗСПЗЗ“) предвижда:

(1) Пасищата, мерите и ливадите от държавния и общинския поземлен фонд се отдават под наем или аренда по реда на чл. 24а, ал. 2 на собственици или ползватели на животновъдни обекти с пасищни селскостопански животни, регистрирани в Интегрираната информационна система на БАБХ, съобразно броя и вида на регистрираните животни, по цена, определена по пазарен механизъм. Пасища, мери и ливади от държавния и общинския поземлен фонд се предоставят под наем или аренда на лица, които нямат данъчни задължения, както и задължения към Държавен фонд „Земеделие“, държавния поземлен фонд, общинския поземлен фонд и за земи по чл. 37в, ал. 3, т. 2.

…

(4) Пасищата, мерите и ливадите се разпределят между правоимащите, които имат регистрирани животновъдни обекти в съответното землище, съобразно броя и вида на регистрираните пасищни селскостопански животни, в зависимост от притежаваните или ползвани на правно основание пасища, мери и ливади, но не повече от 15 дка за 1 животинска единица в имоти от първа до седма категория и/или до 30 дка за 1 животинска единица в имоти от осма до десета категория. На правоимащите лица, които отглеждат говеда с предназначение за производство на месо и животни от местни (автохтонни) породи, се разпределят до 20 дка за 1 животинска единица в имоти от първа до седма категория и до 40 дка за 1 животинска единица в имоти от осма до десета категория. На правоимащите лица, отглеждащи говеда за мляко или месо, овце и/или кози, одобрени за подпомагане по дейностите от подмерки „Плащания за преминаване към биологично земеделие“ и „Плащания за поддържане на биологично земеделие“, включени в направление биологично животновъдство, се разпределят имоти до 0,15 животинска единица на хектар, независимо от категорията на имотите“.

Законът за изменение на ЗСПЗЗ

36. § 15 от преходните и заключителните разпоредби на Закона за изменение на (ЗСПЗЗ) предвижда:

„(1) Ползвателите, сключили договори за наем или аренда на пасища, мери и ливади от държавния и общинския поземлен фонд преди 24 февруари 2015 г., са длъжни в срок до 1 февруари 2016 г. да приведат договорите в съответствие с изискванията на чл. 37и, ал. 1 и 4.

(2) Ползвателите, които са одобрени по направлението по чл. 3, т. 3 от Наредба № 4 от 24 февруари 2015 г. за прилагане на мярка 11 „Биологично земеделие“ от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014–2020 г. …, сключили са договори за наем или аренда на пасища, мери и ливади от държавния и общинския поземлен фонд преди 24 февруари 2015 г. и всичките им отглеждани пасищни селскостопански животни и пасища са одобрени за подпомагане, са длъжни в срок до 1 февруари 2016 г. да приведат договорите в съответствие с изискванията на чл. 37и, ал. 1 при спазване съотношението за минимум 0,15 животинска единица на хектар, независимо от категорията.

(3) Договорите за наем или аренда на пасища, мери и ливади от държавния и общинския поземлен фонд, които не са приведени в съответствие в срока по ал. 1 или 2, се прекратяват от кмета на общината, съответно директора на областната дирекция „Земеделие“.

Наредба № 11/2008

37. Член 1, алинея 1 от Наредба № 11 от 3 април 2008 г. за условията и реда за прилагане на мярка 211 „Плащания на земеделски стопани за природни ограничения в планинските райони“ и мярка 212 „Плащания на земеделски стопани в райони с ограничения, различни от планинските райони“ от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007—2013 г. (ДВ, бр. 40 от 18 април 2008 г., наричана по-нататък „Наредба № 11/2008“), издадена от министъра на земеделието и продоволствието, предвижда:

„С тази наредба се уреждат условията и редът за прилагане на следните мерки от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007—2013 г., финансирана от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони:

1. „Плащания на земеделски стопани за природни ограничения в планински райони“;

2. „Плащания на земеделски стопани в райони с ограничения, различни от планинските райони“.

38. Съгласно член 2 от тази наредба земеделски стопани, които са подали заявление за подпомагане за една от мерките по член 1, алинея 1, извършват земеделска дейност в планинските райони или в районите с ограничения, различни от планинските, през целия период на подпомагане.

20 В член 4, алинея 1 от посочената наредба се посочва следното:

„… Кандидатите за подпомагане по реда на тази наредба са длъжни да:

…

3. подават заявление за подпомагане с декларирани площи в съответния необлагодетелстван район всяка година след първото компенсаторно плащане;

…“.

39. Съгласно член 14 от Наредба № 11/2008:

„(1) Земеделски стопанин, който не подаде заявление за подпомагане по време на поетия петгодишен ангажимент, се изключва от подпомагане по тази наредба и се задължава да възстанови получените до момента компенсаторни плащания за необлагодетелстваните райони или част от тях в зависимост от годината, в която e прекратил участието си в мерките, както следва:

1) след първата година - 100 %;

2) след втората година - 75 %;

3) след третата година - 50 %;

4) след четвъртата година - 25 %.

…

(3) Средствата по ал. 1 се възстановяват заедно с натрупаните върху тях законни лихви от датата на уведомяването на земеделския стопанин за възникване на задължението му да възстанови сумата до датата на действителното възстановяване или приспадане на сумата“.

40. Член 15 от тази наредба гласи:

„(1) Разпоредбите на чл. 14 не се прилагат, ангажиментът се прекратява и не се изисква частично или пълно възстановяване на получената от земеделския стопанин помощ в случаите на форсмажорни или изключителни обстоятелства.

(2) Случаите на форсмажорни или изключителни обстоятелства заедно със съответните доказателства (документи, издадени от компетентен административен орган) се съобщават в писмена форма на ДФЗ - РА от земеделския стопанин или от друго упълномощено от него или наследило го лице в рамките на 10 работни дни от датата, на която земеделският стопанин или упълномощеното от него или наследилото го лице е в състояние да направи това“.

41. Съгласно допълнителните разпоредби „форсмажорни или изключителни обстоятелства“ по смисъла на посочената наредба са:

а) смърт на бенефициента;

б) дългосрочна професионална нетрудоспособност на бенефициента;

в) експроприация на голяма част от стопанството, ако това не е могло да бъде предвидено в деня, в който е поет ангажиментът;

г) сериозно природно бедствие, което силно засяга земята на стопанството;

…“.

ЗОДОВ

42. Законът за отговорността на държавата и общините за вреди (ДВ, бр. 60 от 5 август 1988 г., наричан по-нататък „ЗОДОВ“) предвижда следното в член 1, алинеи 1 и 2:

„(1) Държавата и общините отговарят за вредите, причинени на граждани и юридически лица от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на техни органи и длъжностни лица при или по повод изпълнение на административна дейност.

(2) Исковете по ал. 1 се разглеждат по реда, установен в Административнопроцесуалния кодекс …“.

43. Член 2в, ал.1, т.1 и ал.2 ЗОДОВ предвиждат:

(1) Когато вредите са причинени от достатъчно съществено нарушение на правото на Европейския съюз, исковете се разглеждат от съдилищата по реда на:

1. Административнопроцесуалния кодекс – за вреди по чл. 1, ал. 1, както и за вреди от правораздавателната дейност на административните съдилища и Върховния административен съд;

…

(2) Когато искът по ал. 1 е предявен срещу няколко ответници, се разглежда по реда на Административнопроцесуалния кодекс, ако страна по делото е административен съд, Върховният административен съд или юридическо лице за вреди, причинени при или по повод административна дейност.

ДОПК

44. Съгласно член 4, ал.2 ЗОДОВ

(2) (Нова – ДВ, бр. 94 от 2019 г.) Когато искът е предявен срещу няколко ответници, те отговарят солидарно.

45. Данъчно-осигурителен процесуален кодекс (ДОПК)

…

Член 162

(1) Държавните и общинските вземания са публични и частни.

(2) Публични са държавните и общинските вземания:

…

8. (нова - ДВ, бр. 12 от 2009 г., в сила от 1.01.2010 г. - изм., бр. 32 от 2009 г.; изм., бр. 96 от 2019 г., в сила от 1.01.2020 г.) за недължимо платени и надплатени суми, както и за неправомерно получени или неправомерно усвоени средства по проекти, финансирани от средства на Европейския съюз, включително свързаното с тях национално съфинансиране, които възникват въз основа на административен акт, включително финансови корекции, надплатен аванс, надхвърлени процентни ограничения, превишени позиции по бюджета на проекта, кръстосано финансиране, както и глобите и другите парични санкции, предвидени в националното законодателство и в правото на Европейския съюз;

9. (предишна т. 8, изм. - ДВ, бр. 12 от 2009 г., в сила от 1.01.2010 г. - изм., бр. 32 от 2009 г.) лихвите за вземанията по т. 1 - 8.

…

VI. Мотиви за отправяне на преюдициално запитване.

46. Процесът пред първоинстанционния съд е започнал по обективно и субективно съединени искове, предявени от г-н М., с правно основание чл.4, §3 ДЕС и чл.2в, ал. 1, т. 1 от Закона за отговорността на държавата и общините за вреди (ЗОДОВ), за обезщетение за имуществени и неимуществени вреди, при ангажиране на извъндоговорната отговорност на българската държава за вреди от явно нарушение на правото на Европейския съюз. Иска се солидарно осъждане на Министерство на земеделието и храните (МЗХ, Държавен фонд „Земеделие“ (ДФЗ) и Върховния административен съд (ВАС) на Република България.

Твърди се, че отговорността на първия ответник произтича от приемане на подзаконов нормативен текст в Наредба №11/2008г., с който се стеснява приложното поле на съюзни правни норми, изброяващи хипотези на форсмажорни обстоятелства като основание за освобождаване от задължение за връщане на получено подпомагане по Програмата за развитие на селските райони 2007-2013.

Твърди се, че отговорността на втория ответник произтича от издаването и защитаването на незаконосъобразните АУПДВ.

Твърди се, че отговорността на третия ответник произтича от постановяване на окончателни съдебни решения по оспорването на АУПДВ при явно нарушение на Съюзното право, включително и поради неотправяне на преюдициално запитване до Съда на ЕС от значение за решаването на спора.

47. От практиката на Съда на ЕС относно правилата за ангажиране на извъндоговорната отговорност на държавите-членки за особено съществено нарушение на Правото на ЕС, следва че за да се ангажира тази отговорност, трябва да е доказано кумулативното наличие на следните предпоставки:

1. нарушена правна норма от правото на Съюза, която да предоставя права на частноправните субекти; 2. нарушението следва да е достатъчно съществено; 3. В резултат на нарушението е претърпяна вреда; 4. налице е пряка причинно-следствена връзка между нарушението и претърпяната вреда.

Пак от тази практика следва, че няма ограничение относно вида на публичния орган, за който се твърди да е причинил вредите, както и че по отношение на отговорността на съдебен орган, чийто решения са окончателни при отчитане на специфичния характер на правораздавателната дейност, тази отговорност е налице само в изключителни случаи, когато националната юрисдикция е проявила явно пренебрегване на приложимото право (Решение на Съда на ЕО от 30 септември 2003г. по дело С-224/01, Gerhard Köbler, ECLI:EU:C:2003:513, т.59).

48. Доколкото първото заявление за подпомагане на г-н М. е подадено през март 2013г., дейностите, които се изпълняват по него са съгласно програма, одобрена от Комисията по силата на Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета от 20 септември 2005г. относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР).

С Регламент (ЕО) №1974/2006г. на Комисията от 15 декември 2006г. са определени подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР).

С Регламент (ЕС) №1305/2013г. на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013г. относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) е отменен Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета. Съгласно чл.88 от Преходните и заключителни разпоредби на Регламент (ЕС) №1305/2013г., Регламент (ЕО) № 1698/2005 продължава да се прилага по отношение на операции, изпълнявани по програми, одобрени от Комисията съгласно посочения регламент преди 1 януари 2014 г. (какъвто е настоящият случай).

С Делегиран регламент (ЕС) №807/2014г. от 11 март 2014г. за допълнение на някои разпоредби на Регламент (ЕС) № 1305/2013 на Европейския парламент и на Съвета относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и за въвеждане на преходни разпоредби е отменен Регламент (ЕО) №1974/2006г. на Комисията. Съгласно чл.19 от Заключителните разпоредби на Делегиран регламент (ЕС) №807/2014г., Регламент (ЕО) № 1974/2006 продължава да се прилага за дейностите, които се изпълняват съгласно програмите, одобрени от Комисията по силата на Регламент (ЕО) № 1698/2005 преди 1 януари 2014 г. (какъвто е настоящият случай).

На 1 януари 2014г. влиза в сила Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013г. относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 352/78, (ЕО) № 165/94, (ЕО) № 2799/98, (ЕО) № 814/2000, (ЕО) № 1290/2005 и (ЕО) № 485/2008 на Съвета.

От изложеното следва, че за случая са приложими Регламент (ЕО) № 1698/2005, Регламент № 1974/2006г. и Регламент (ЕС) № 1306/2013г.

За случая е приложима и Наредба №11 от 03.04.2008 г. за условията и реда за прилагане на мярка 211 "Плащания на земеделски стопани за природни ограничения в планинските райони" и мярка 212 "Плащания на земеделски стопани в райони с ограничения, различни от планинските райони" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 г., издадена от министъра на земеделието и продоволствието, обн.ДВ бр.40 от 18.04.2008г. с изм. и допълнения.

Относно наличие на правна норма от правото на ЕС, за която се твърди, че е съществено нарушена

49. Предвид очертаната правна рамка, настоящият състав на касационната инстанция намира, че ищецът е посочил норма от Съюзното право, която да му дава права като частно-правен субект, от нарушаването на която, той да е претърпял имуществени и неимуществени вреди.

В исковата молба, при направения преглед на приложимата нормативна уредба, ясно е посочена и разпоредбата на чл.47 от приложимия Регламент № 1974/2006. Съгласно тази директно приложима разпоредба, в изброените случаи на форсмажор, нормата предвижда, че не се изисква частично или пълно възстановяване на получената от бенефициера помощ.

Без съмнение, тази разпоредба регламентира права на частно-правен субект, който може да се позове директно на нея, за да постигне прекратяване на ангажиментите си без да е необходимо да възстановява пълно или частично полученото подпомагане.

Смисълът на тази разпоредба се изяснява и от член 2 от приложимия Регламент № 1306/2013, който съдържа неизчерпателно изброяване на същите случаи на „непреодолима сила“ и „извънредни обстоятелства“ за целите на финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика (ОСП). Съображение 5 от Регламент № 1306/2013 потвърждава, че изброяването е неизчерпателно и изрично предвижда, че компетентните национални органи „следва да вземат решения относно непреодолима сила и извънредни обстоятелства за всеки отделен случай въз основа на относими доказателства и като прилагат понятието за непреодолима сила от гледна точка правото на Съюза в областта на селското стопанство, включително съдебната практика на Съда“.

Съдът на ЕС преди произнасянето на административния и съдебния органи-ответници вече е постановил, че непреодолима сила е всяко събитие, което се дължи на необичайни и непредвидими, външни за икономическия оператор обстоятелства, чиито последици не е можело да бъдат избегнати въпреки цялата положена от последния грижа. (Решение от 17 декември 2015 г., Szemerey, C‑330/14, EU:C:2015:826, т. 58.). Такова определение следва и от общоупотребимото значение на понятието, от където логически се извежда и че не може да има изчерпателно изброяване на обстоятелства, които могат да се квалифицират като непреодолима сила.

50. Посочената норма на Регламент № 1974/2006 дава голяма свобода на преценка на прилагащите я административни и съдебни органи. Тази преценка изисква обсъждане на относимите доказателства за всеки конкретен случай, както и прилагане на понятието за непреодолима сила от гледна точка правото на Съюза в областта на селското стопанство, включително съдебната практика на Съда, за да се приеме решение налице ли и е такова обстоятелство, изключващо отговорността на бенефициера по оперативната програма.

Относно евентуално нарушение от страна на административния орган, издал АУПДВ

51. С обнародваното на 11.08.2015 г. в ДВ, бр. 61 от 2015 г., изменение на Закона за собствеността и ползването на земеделски земи (ЗСПЗЗ), в Преходните и заключителни разпоредби към Закона за изменение и допълнение на този закон, в § 15 е даден срок, в който са задължени ползвателите, сключили договори за наем или аренда на пасища, мери, и ливади от държавния и общинския поземлен фонд преди 24 февруари 2015 г., в срок до 1 февруари 2016 г. (какъвто е жалбоподателят) да приведат договорите в съответствие с изискванията на чл. 37и, ал. 1 и 4 на Закона за собствеността и ползването на земеделските земи. Съгласно чл. 37и, ал. 1 (в ред. му с ДВ бр.16/2015г.), пасищата, мерите и ливадите от държавния и общинския поземлен фонд се отдават под наем или аренда по реда на чл. 24а, ал. 2 на собственици или ползватели на животновъдни обекти с пасищни селскостопански животни, регистрирани в Интегрираната информационна система на БАБХ, съобразно броя и вида на регистрираните животни, по цена, определена по пазарен механизъм.

52. Към момента на поемането на процесните петгодишни ангажименти от страна на бенефициера на подпомагането, посоченото изискване не е било налице, такова условие не е било налице и като условие за допускане на подпомагането. На третата година от ангажиментите, в срок от 01.08.2015г. до 24.02.2016г., за да продължи да ползва под наем наетите площи частна държавна собственост, той е трябвало да се сдобие със собствеността или ползването на животновъдни обекти, което очевидно е изисквало от него усилия по-големи от обикновените, както финансови, така и организационни.

53. Като преценява обективната си невъзможност да отговори в посочения срок на това условие г-н М. още на 14.09.2015г. заявил пред директора на ОД“Земеделие“ прекратяване на сключените наемни договори, които са прекратени през м. октомври същата година. Това прекратяване е щяло да стане и без неговото заявление, на основание §15, ал.3 от ПЗР на ЗИД на ЗСПЗЗ (ДВ бр.61/2015г.)

54. Още с възраженията против началото на производствата по издаване на АУПДВ № 02-160-6500/2618#2 от 23.04.2020г. и АУПДВ № 02-160-6500/2618#3 от 23.04.2020г. г-н М. е поддържал, че законодателната промяна, въведена с §15, ал.1 от ПЗР на ЗИД на ЗСПЗЗ, представлява форсмажорно обстоятелство, което не е можело да бъде предвидено от него към момента на поемане на процесните петгодишни ангажименти, при което той не е длъжен да възстановява пълно или частично получената от него финансова помощ.

55. Административният орган – заместник изпълнителният директор на ДФЗ излага следните мотиви в АУПДВ: първо - „декларирането на площи с друг тип култура по мярка 212 не би възпрепятствало изпълнението на многогодишния ангажимент и второ - „поетият ангажимент е личен и би бил изпълнен от друго лице, ако бъде прехвърлен съгласно изискванията на чл.14, ал.4 от Наредба №5 от 27.02.2009г. за условията и реда за подаване на заявления по схеми и мерки за директни плащания“.

56. Видно от заглавието на регламента, той определя подробни правила за прилагането на Регламент № 1698/2005 относно подпомагане на развитието на селските райони от ЕЗФРСР. Съгласно чл. 37 от регламента, плащанията, предназначени да компенсират природни условия в планинските райони и плащанията в полза на други области с неблагоприятни природни условия по принцип се отпускат на земеделски производители, които се задължават да упражняват своята селскостопанска дейност в съответните райони най-малко за пет години от първото плащане. Следователно, постигането на тази цел предполага земеделските производители, сключили договори за наем за период най-малко от пет години, да разполагат с намиращите се в такива райони земи с цел упражняване на селскостопанската си дейност и получаване на съответните доходи, да могат да използват тези земи през посочения период. От друга страна и от разпоредбата на чл.4, ал.1, т.1 и 2 от Наредба №11, която възлага на кандидатите за подпомагане по реда на тази наредба задълженията да извършват земеделска дейност в съответния необлагодетелстван район за период от най-малко пет последователни години от първото компенсаторно плащане и да спазват условията за поддържане на земята в добро земеделско и екологично състояние, одобрени по реда на чл. 42 от Закона за подпомагане на земеделските производители, може да се заключи обратното на приетото от административния орган - че бенефициерът трябва да ползва една и съща земя или най-малко – земя в същия необлагодетелстван или планински район.

57. Пред административния орган е следвало да се установи дали, за да спази ангажиментите си, г-н М. е имал възможност да използва земи, различни от предоставените му от държавния фонд и дали му е било възможно да се снабди със земи в същия район, отговарящи на условията по мярка 211 и мярка 212 от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 г. – 2013 г., собственост на частни физически и юридически лица. Наемането на такива земи от частни собственици е изцяло извън властта на бенефициера, най-малкото защото зависи от волята на такива собственици да дадат под наем такива земи.

58. От друга страна, новото условие, към което бенефициерът е трябвало да приведе стопанството си, е само за наличие на животновъден обект, регистриран в Интегрираната информационна система на БАБХ. Реторичен въпрос е дали при хипотетичното създаване на такъв обект посоченият по-горе срок от около 6 месеца е щял да бъде достатъчен за въпросната регистрация.

59. Вторият мотив на административния орган-заместник изпълнителния директор на ДФЗ, за да приеме, че няма форсмажор е, че поетият ангажимент е личен и би бил изпълнен от друго лице, ако бъде прехвърлен съгласно изискванията на чл.14, ал.4 от Наредба №5 от 27.02.2009г. за условията и реда за подаване на заявления по схеми и мерки за директни плащания, също е несъстоятелен. От правната възможност за прехвърляне на поетия ангажимент по цитираната наредба, не следва, че за бенефициера е налице задължение да направи това. Още повече без никакви данни, че конкретният бенефициер би намерил лице, на което да прехвърли предприятието си в посочения срок.

60. И двата мотива на административния орган, за да отхвърли възражението за наличие на непреодолима сила или извънредно обстоятелство, не са свързани с основанието за освобождаване от отговорност при прекратяване на агроекологичните ангажименти, а именно - законодателната промяна, която задължава бенефициера в кратък срок да се сдобие с животновъден обект, за да продължи поетите си ангажименти.

61. Съдебната практика на Върховния административен съд по подобни случаи обаче е противоречива. В едни случаи в мотивите на окончателните съдебни актове се приема, че е доказано наличието на особено, непредвидено за бенефициера обстоятелство, което при неизчерпателното изброяване на хипотезите по чл.47, §1 Регламент 1974/2006 и чл.2, §2 от Регламент 1306/2013, е основание за освобождаване от задължение за връщане на полученото подпомагане. В други случаи, в окончателните съдебни актове се приема, че изброяването на хипотезите на форсмажор е изчерпателно и бенефициерът не е доказал наличие на основание за посоченото освобождаване.

62. Затова настоящият съдебен състав като последна инстанция, пред която стои за разрешаване спорът има ли бенефициерът право на обезщетение за вреди, причинени от издателя на АУПДВ, си задава следните въпроси:

Трябва ли член 47, параграф 1 от Регламент № 1974/2006 да се тълкува в смисъл, че към случаите на „непреодолима сила или извънредни обстоятелства“ спада и хипотезата, при която бенефициерът на помощта губи правото да ползва наетите активи от държавен поземлен фонд поради прекратяването на договора за наем вследствие на законодателна промяна, влязла в сила след поемане на многогодишен ангажимент, която поставя ново условие за ползване на тези земи от страна на бенефициера и той е взел всички мерки, които е било възможно да вземе, без да се налага да прави прекомерна жертва, за да приведе съответния договор за наем в съответствие с въведеното ново условие?

При положителен отговор на първия въпрос, в случая има ли съществено нарушение на правото на Съюза от страна на административни органи, които са направили обратни фактически и правни изводи и в резултат на това са отказали да освободят бенефициера от задължението за връщане на получено подпомагане? Има ли значение за отговора на този въпрос наличието на противоречива съдебна практика на последната съдебна инстанция в подобни случаи?

Относно евентуално нарушение от страна Върховния административен съд при постановяване на цитираните по-горе окончателни съдебни решения

63. От ясните норми на Съюзното право, цитирани по-горе, следва недвусмислено, че изброяването на хипотезите на непреодолима сила като основание за освобождаване от задължение за възстановяване на получено подпомагане по Програмата за развитие на селските райони 2007-2013 не е изчерпателно. Самата идея за изчерпателно изброяване на случаи на непреодолима сила е логически проблематична. Въпреки това и в двете окончателни съдебни решения на ВАС е прието, че изброяването е изчерпателно.

64. При оспорване на АУПДВ № 02-160-6500/2618#2 от 23.04.2020г. е образувано адм. дело № 1220/2020г. по описа на Административен съд Пловдив, който е отхвърлил жалбата на ищеца. По жалбата на г-н М. против това решение е образувано адм. дело № 1697/2021г. на ВАС, по което е постановено окончателното Решение № 11358/10.11.2021г., с което е оставено в сила решението на Административен съд Пловдив. Както административният съд, така и ВАС са приели, че спорът между страните е относно обстоятелството дали са били налице основанията по чл. 15, ал. 1, във връзка с §1, т. 3 от допълнителните разпоредби на Наредба № 11 от 03.04.2008 г., за да не се приложи по отношение на ищеца чл. 14, ал. 1, т. 2 от Наредбата. Приели са, че прекратяването на договорите за наем на имоти – частна държавна собственост не съставляват основания, които да препятстват изпълнението на многогодишния ангажимент. Приели са, че приетите изменения в Закона за собствеността и ползването на земеделските земи не представлява нито форсмажорно, нито изключително обстоятелство по смисъла на §1, т.3 от ДР във вр. с чл. 15 от Наредба № 11/03.04.2008г. ВАС приема в мотивите си, че изброяването на хипотезите на форсмажор в §1, т.3 от Наредба №11 от 03.04.2008г. е изчерпателно и подзаконовата разпоредба напълно съответства на тази на чл.2, т.2 от Регламент 1306/2013.

65. По същество мотивите на съдебния акт повтарят тези на оспорения административен акт и за тях стои същият въпрос, а именно: дали тези мотиви изпълняват изискването на цитираното по-горе съображение на Регламент 1306/2013, съдебният орган да е взел решението си относно твърдяния форсмажор за конкретния случай въз основа на относими доказателства и като приложи понятието за непреодолима сила от гледна точка на правото на Съюза в областта на селското стопанство, включително съдебната практика на Съда.

66. В производството по адм. дело № 1697/2021г. на ВАС от страна на г-н М. е направено искане за отправяне на преюдициално запитване до СЕС. В третия и четвъртия предложени въпроси се съдържа въпросът изчерпателно ли е изброяването на хипотезите на форсмажорни обстоятелства по чл.2, т.2 от Регламент (ЕС) №1306/2013г. и по Наредба №11/2008г., както е тълкувана от националните органи. Искането е оставено без уважение, като е прието, че въпросите, описани в четири пункта са общи и хипотетични, свързани са с обсъждането на предполагаеми факти, обстоятелства и ситуация по делото, а не с неяснота и с необходимостта от тълкуване на чл.2, т.2 от Регламент (ЕС) 1306/2013.

67. Настоящият състав на касационната инстанция намира, че в този случай неотправянето на преюдициално запитване относно характера на изброяването на хипотезите на непреодолима сила или извънредни обстоятелства за целите на финансирането, управлението и мониторинга на ОСП би могло да се приеме за нарушение на Правото на Европейския съюз. Това е така, защото въпреки ясното съображение 5 на приложимия Регламент 1306/2013, съдебният състав и по двете дела на ВАС е приел, че изброяването е изчерпателно. Това е довело и по двете дела на ВАС до обсъждане единствено на хипотезата на „отчуждаване на стопанството“ по §1, т.3, б.“в“ от Наредба №11. Последноинстанционният съд по адм.д.№ 1697/2021г. е признал, че бенефициерът не е могъл да предвиди законодателните изменения към момента на подаване на заявление за подпомагане, но той разполагал със срок да изпълни условието и договорите за наем не се прекратявали автоматично. Не е извършена преценка дали поставеното условие е изпълнимо и дали срокът за това е достатъчен. Такива констатации липсват и в решението на първоинстанционния съдебен акт.

68. Въз основа на събраните доказателства е прието, че бенефициерът не е уведомил административния орган за наличие на форсмажорно обстоятелство в срока по чл.15, ал.2. Подзаконовата разпоредба, която изцяло повтаря нормата на чл.47, §2 от Регламент 1974/2006г. предвижда, че уведомяването следва да стане в 10 дневен срок от датата, на която бенефициерът или упълномощеното от него или наследилото го лице, е в състояние да направи това. В настоящия случай, законодателната промяна е влязла в сила на 01.08.2015г. Тя е дала срок за изпълнение на поставеното ново условие, който не е бил изтекъл към момента на уведомяването на Областната дирекция „Земеделие“ от страна на бенефициера през м.09.2015.

69. При оспорване на АУПДВ № 02-160-6500/2618#3 от 23.04.2020г. е образувано адм. дело № 1229/2020г. по описа на Административен съд Пловдив като този съд е отменил АУПДВ. По жалба на ДФЗ против това решение е образувано адм. дело № 2754/2021г. на ВАС, по което е постановено окончателното Решение №10235/08.10.2021г., с което е отменено решението на Административен съд Пловдив адм. дело № 1229/2020г. по описа на Административен съд Пловдив и е отхвърлена жалбата срещу АУПДВ № 02-160-6500/2618#3 от 23.04.2020г. ВАС е приел и по това дело, че спорът между страните е относно обстоятелството дали са налице основанията по чл. 15, ал. 1, във връзка с §1, т. 3 от допълнителните разпоредби на Наредба № 11 от 03.04.2008 г., за да не се приложи по отношение на ищеца чл. 14, ал. 1, т. 2 от Наредбата. Приел е, че прекратяването на договорите за наем на имоти – частна държавна собственост не съставляват основания, които да препятстват изпълнението на многогодишния ангажимент. Приел е, че няма изискване към земеделските стопани да спазват поетия ангажимент само с едни и същи площи. Приел е, че приетите изменения в Закона за собствеността и ползването на земеделските земи не представлява нито форсмажорно, нито изключително обстоятелство по смисъла на §1, т.3 от ДР във вр. с чл. 15 от Наредба № 11/03.04.2008г. От една страна, хипотезите на форсмажор по Наредба №11 са изчерпателно изброени, а от друга- жалбоподателят е могъл да приведе стопанството си в унисон с новите условия в законовия срок. По това дело на ВАС обосновано е прието, че бенефициерът е изпълнил задължението си да нотифицира форсмажорното обстоятелство в срока по чл.15, ал.2 от Наредба №11.

70. Нито в производството по издаване на АУПДВ, нито в съдебните производства по оспорването им са събрани каквито и да е данни, че бенефициерът е могъл в законовия срок да изпълни новото условие, за да продължи да ползва под наем държавни земи, или пък че е могъл по друг начин да се освободи от задължението да възстанови полученото подпомагане. За извънредното обстоятелство, на което се е позовал своевременно е уведомил административния орган. Въпреки тези факти, с които е доказано основание да не възстановява подпомагането, това право му е отказано.

71. Предвид всичко изложено, настоящият съдебен състав се пита дали Върховният административен съд с двете си постановени окончателни решения е нарушил ясни норми от Съюзното право като ги е тълкувал неправилно; отказал е да отправи преюдициално запитване по тълкуването им за случая, което е довело до необсъждане на основното оплакване на ищеца и до пренебрегване на доказано извънредно обстоятелство, външно на волята на бенефициера, което е основание за освобождаването му от задължението да възстанови полученото подпомагане; и дали е изпълнил изискването на цитираното по-горе съображение на Регламент 1306/2013, да е взел решенията си относно твърдяния форсмажор за конкретния случай въз основа на относими доказателства и като приложи понятието за непреодолима сила от гледна точка на правото на Съюза в областта на селското стопанство, включително съдебната практика на Съда.

72. Според Решение на Съда, голям състав, от 13 юни 2006г. по дело С-173/03, Traghetti del Mediterraneo SpA, т.35, положението, когато явно нарушаване на прилаганото право на Общността може да се извърши именно при упражняване на тълкувателна дейност, или когато националният съд тълкува вътрешното право по такъв начин, че на практика това води до нарушаване на прилаганото право на Общността, не може да бъде изключено от приложното поле на отговорността на държавата за вреди. Аналогичен извод е направен и за недопустимост на изключване на всякакво ангажиране на отговорността на държавата, когато приписваното на юрисдикция на тази държава нарушение е в резултат на оценка на фактите и доказателствата. (т.37-40 от същото решение).

73. На настоящия състав на касационната инстанция са известни насоките относно критериите за достатъчна същественост на евентуалното нарушение на Съюзното право, дадени в т.25 от Решение на Съда от 28 юли 2016г. по дело С-168/15, Milena Tomášová, ECLI:EU:C:2016:602, съгласно които „За да се определи дали е налице достатъчно съществено нарушение, следва да се отчитат всички фактори, характеризиращи положението, представено пред националния съд. Така съгласно практиката на Съда, сред елементите, които могат да се вземат предвид в това отношение, се включват по-конкретно степента на яснота и прецизност на нарушената правна норма, обхватът на правото на преценка, който нарушената норма оставя на националните органи, умисълът или небрежността при извършването на нарушението или при причиняването на вредата, извинимият или неизвиним характер на евентуална грешка при прилагане на правото, обстоятелството, че действия на институция на Съюза може да са допринесли за приемане или запазване на национални мерки или практики, нарушаващи правото на Съюза, както и неизпълнението от разглежданата юрисдикция на задължението ѝ за отправяне на преюдициално запитване по силата на член 267, трета алинея ДФЕС (вж. в този смисъл решения от 5 март 1996 г., Brasserie du pêcheur и Factortame, C‑46/93 и C‑48/93, EU:C:1996:79, т. 56, от 30 септември 2003 г., Köbler, C‑224/01, EU:C:2003:513, т. 54 и 55 и от 12 декември 2006 г., Test Claimants in the FII Group Litigation, C‑446/04, EU:C:2006:774, т. 213).“

74. В настоящия случай нормата на Съюзното право относно характера на изброяването на хипотезите на форсмажор е тълкувана неправилно, но макар нормата да е ясна и прецизна, тя дава на националния съдебен орган доста широка свобода на преценка дали е доказано непредвидено обстоятелство, освобождаващо бенефициера от отговорност. Това кара настоящия съдебен състав да се съмнява дали констатирането от страна на съда по обезщетението на евентуална грешка при оценката на фактите и доказателства, допусната от националния съд, действащ като последна съдебна инстанция, квалифицирана като явно нарушение на правото на ЕС от съда по обезщетението, не превръща производството за реализиране на извъндоговорна отговорност на държавата, в тази хипотеза, в следваща инстанция, която контролира правилността на окончателното съдебно решение. Отговорът на въпроса дали нарушението е явно се затруднява и от обстоятелството, че съдебната практика на Върховния административен съд в подобни случаи обаче е противоречива (както се посочва по-горе в т.60).

75. Изложеното мотивира настоящия състав да постави въпросите:

Ако член 47, параграф 1 от Регламент № 1974/2006 се тълкува в смисъл, че настоящият случай спада към случаите на „непреодолима сила или извънредни обстоятелства“ и бенефициерът е взел всички мерки, които е било възможно да вземе, без да се налага да прави прекомерна жертва, за да приведе съответния договор за наем в съответствие с въведеното ново условие, има ли съществено нарушение на правото на Съюза от страна на национален съдебен орган, който е направил обратни фактически и правни изводи и в резултат на това е отказал да освободи бенефициера от задължението да възстанови получено подпомагане? Има ли значение за отговора на този въпрос наличието на противоречива съдебна практика на последната съдебна инстанция в подобни случаи?

Може ли да има явно нарушение на правота на Съюза при констатация от страна на съда по обезщетението на грешна оценка на фактите и доказателствата, довела до изцяло погрешен фактически извод относно главния факт с правно значение от страна на националния съд, постановил окончателното съдебно решение? Допустимо ли е в производство като настоящото съдът по обезщетението да прави проверка за правилност на окончателния съдебен акт, в това число на оценката на фактите и доказателствата, обосновала фактическите и правни изводи на националния съд, постановил решението, от което се претендират вреди?

При посоченото по-горе тълкуване на чл.47, §1 от Регламент 1974/2006, налице ли е, в този случай, явно несъобразяване на правото на Съюза от страна на национална юрисдикция, постановила окончателно съдебно решение, която е отказала да отправи преюдициално запитване за тълкуване на член 2, т.2 от Регламент (ЕС) №1306/2013, в светлината на съображение 5 от него и принципа за правна сигурност?

Относно евентуално нарушение на органа, издал Наредба №11/2008г.

76. Наредба №11 от 03.04.2008г. е издадена от министъра на земеделието и продоволствието по законова делегация на чл.35, ал.3 от Преходните и заключителните разпоредби на ЗИД на Закона за подпомагане на земеделските производители (обн., ДВ, бр. 18 от 2006 г.; изм., бр. 96 от 2006 г. и бр. 16 от 2008 г.). Законовата норма натоварва министъра на земеделието и продоволствието да издаде наредби по прилагането на Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 г.

77. Първоинстанционният съд, а и Върховният административен съд при постановяването на окончателните съдебни решения при оспорването на цитираните АУПДВ, приемат, че не се констатира колизия между разпоредбите на Наредба №11 и вторичното право на ЕС. Това е така, защото чл.47 на приложимия за случая Регламент №1974/2006г., предвижда, че държавите-членки могат по-специално да признаят следните категории на непреодолима сила или извънредни обстоятелства, при които да не изискват частично или пълно възстановяване на получената от бенефициера помощ, при което се изброяват неизчерпателно следните:

а)

смърт на бенефициера;

б)

дългосрочна професионална нетрудоспособност на бенефициера;

в)

лишаване от голяма част от стопанството, ако това не се е очаквало към деня, когато е бил поет ангажимента;

г)

голямо природно бедствие, засегнало сериозно обработваемата земя на стопанството;

д)

инцидентно унищожаване на постройките за животни в стопанството;

е)

епизоотично заболяване, засегнало всички или част от животните на земеделския производител.

78. В Наредба №11 от 03.04.2008г. са изброени първите четири хипотези. Пропускането на последните две от тях, (които освен това не се отнасят по никакъв начин до процесния случай) именно поради неизчерпателното изброяване, не обосновава колизия между разпоредбите на националното и Съюзното право.

79. При това, от една страна, би могло да се приеме, че правилно като краен резултат, първоинстанционният съд е приел, че ответникът Министерство на земеделието и храните не е пасивно-легитимиран ответник по предявените искове, защото неприлагането на концепцията за форсмажор като основание за освобождаване от отговорност на бенефициер по Програмата за развитие на селските райони следва не от съдържанието на подзаконовия национален нормативен акт, а от неговото тълкуване от националните административни и съдебни органи.

80. От друга страна, обаче, при изброяване на хипотезите на форсмажор националният подзаконов нормативен акт не сочи изрично, че изброяването е неизчерпателно и посочва по-малко случаи от примерно изброените в чл.47, §1 от Регламент № 1974/2006.

81. Ако се приеме, че издателят на подзаконовия нормативен акт е извършил явно нарушение на правото на Съюза, налице ли и е пряка причинна връзка между това нарушение и причинените на бенефициера вреди, щом настъпването на вредите е опосредено от тълкуването на подзаконовите норми от страна на други национални административни и съдебни органи.

82. Затова настоящата инстанция като последна инстанция, пред която стои за разрешаване спорът има ли бенефициерът право на обезщетение за вреди, причинени от издателя на подзаконовия национален нормативен акт, си задава следните въпроси:

Налице ли е съществено нарушение на правото на Съюза от страна на административен орган, при издаване на национален подзаконов нормативен акт по транспониране на норма от правото на Съюза, съдържаща неизчерпателно изброяване на случаи на непреодолима сила или извънредни обстоятелства, когато в националната норма примерното изброяване се ограничава само до част от случаите, изброени в Съюзната норма?

При положителен отговор на този въпрос, налице ли е пряка причинна връзка между това нарушение и причинените на бенефициера вреди, щом настъпването на вредите е опосредено от тълкуването на подзаконовите норми от страна на други национални административни и съдебни органи?

83. Съмнението относно смисъла на общностните норми, при директното им прилагане, е основание за искане за тълкуването им от компетентния затова Съд на ЕС.

84. Съгласно чл. 631 от ГПК, приложим в настоящото производство по силата на чл. 144 от АПК, с отправянето на преюдициалното запитване съдът спира производството по делото, като определението не подлежи на обжалване, а производството по делото се възобновява след произнасянето на Съда на Европейския съюз.

Мотивиран така и на основание чл.267, §1, буква „б” от Договора за функциониране на Европейския съюз във връзка с чл. 628 от ГПК и с чл. 144 от АПК, както и на основание чл. 631 от ГПК във връзка с чл. 144 от АПК, Върховният административен съд, тричленен състав на осмо отделение,