Решение № 520 от 19.01.2026 г. на ВАС по адм. д. № 10745/2025 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Програма "Околна среда 2021 - 2027" (ПОС), чрез пълномощник, против решение № 1475 от 28.08.2025 г., постановено по адм.д. № 312/2025 г. на Административен съд - Търговище, с което съдът е отменил издадено от ръководителя на УО решение № 104/04.06.2025 г. за определяне на финансова корекция на Община Търговище. Касаторът навежда доводи за неправилност на съдебния акт поради постановяването му в нарушение на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Твърди, че съдът не е установил правилно делото от фактическа страна, поради което е направил неправилни изводи. Излага доводи за доказаност на констатираното с акта нарушение на националното законодателство, представляващо нередност, за което законосъобразно е определил финансова корекция. По подробно изложени мотиви иска отмяна на решението и произнасяне по съществото на спора с отхвърляне на подадената от Община Търговище жалба като неоснователна. Претендира разноски за двете инстанции и прави възражение за прекомерност на претендираните от ответната страна такива.

Ответникът Община Търговище, чрез кмета на общината, оспорва касационната жалба по съображения, изложени в писмено становище.

Представителят на Върховна касационна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба.

Върховният административен съд, след като провери правилността на обжалваното решение, приема следното:

Първоинстанционният съд е установил, че между ръководителя на УО на ПОС, от една страна, и Община Търговище, от друга, е сключен административен договор за безвъзмездна финансова помощ (АДБФП) по процедура чрез директно предоставяне „Рекултивация на регионални депа/клетки на регионанлни депа за битови отпадъци“, по Приоритет 2 "Отпадъци" на ПОС, за изпълнение на проект „Техническа и биологична рекултивация и проект за газоотвеждаща система на съществуваща клетка на регионано депо за неопасни отпадъци в с. Пайдушко за общините Търговище и Попово“. В изпълнение на договора бенефициерът Община Търговище е провел открита процедура за възлагане на обществена поръчка с предмет "Упражняване на строителен надзор при изпълнение на строителство по проект: „Изпълнение на техническа и биологична рекултивация и газоотвеждаща система на съществуваща клетка на „Регионано депо за неопасни отпадъци в с. Пайдушко за общините Търговище и Попово“ е сключил договор за възлагане на обществена поръчка за услуги с „ДИД – Консулт Инжинеринг груп“ ЕООД. По постъпил сигнал за нередност УО е извършил проверка и констатирал нарушение, за което е уведомил бенефициера, като му е дал възможност за възражения и представяне на допълнителни документи. Бенефициерът е представил възражения.

С оспореното пред първоинстанционния съд решение № 104/04.06.2025 г. ръководителят на УО на ПОС е приел, че при провеждане на процедурата бенефициерът е нарушил чл. 70, ал. 7, т. 2 и т. 3, б. "б" от Закона за обществените поръчки (ЗОП), като е приложил незаконосъобразен показател за оценка в методиката за оценка на подадените оферти. Посочил е нарушението за нередност по т. 11, б. "а" от Приложение 1 към Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (Наредбата) и е определил финансова корекция 10% върху стойността на допустимите разходи по сключения договор с изпълнителя.

Административният съд - Търговище е приел, че актът е издаден от компетентен орган, в предвидената в чл. 73, ал. 1 Закона за управление на средствата от европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ) форма, при спазване на ал. 2 от същата разпоредба, но в противоречие с материалноправните разпоредби и целта на закона.

След направен анализ на приложената от възложителя в процедурата методика за оценка по отношение избора на изпълнител, съдът е установил, че в обхвата на показател П1 - „Качество на организация на персонала, на който е възложено изпълнението на поръчката“, възложителя посочва, че на първо място се преценява допустимостта на техническото предложение - базов критерий. Базовият критерий, обуславящ допустимост на предложението, предполага: „Предложената от участника организация на персонала, на който е възложено изпълнението на поръчката, осигурява изпълнението на заложените в методиката минимални изисквания, а именно: 1. участникът представя описание на всички дейности, които следва да бъдат изпълнени, включително документацията, която следва да бъде изготвена и последователност на изпълнение на дейностите, предмет на обществената поръчка; 2. участникът предлага организация на експертите в екипа си, посочил е как се разпределят отговорностите по изпълнението на дейностите, предмет на поръчката между тях, като за всеки експерт са предвидени отделни задачи, съобразени с експертния му профил, както и начини за осъществяване на комуникацията с останалите участници в процеса на реализация на обекта.

Утвърдена е и скала с четири обстоятелства („надграждащи обстоятелства“), при наличието на всяко едно от които участникът получава допълнителен брой точки, както следва:

1. в предложението за изпълнение на поръчката са въведени организационни решения и отговорности на предложения от участника екип за непрекъснат текущ контрол и наблюдение, върху извършваните строително-монтажни работи и спазване на качеството на изпълненото строителство;

2. в предложението за изпълнение на поръчката са въведени организационни решения и отговорности на предложения от участника екип, за непрекъснат постоянен текущ контрол и наблюдение върху строителните материали и изделия, както на тяхното съответствие с техническите изисквания на обекта и качество, така и по отношение на ритмичността на тяхното доставяне, начин на съхранение, начин на влагане, изпитания и др.;

3. в предложението за изпълнение на поръчката са представени методи и/ или решения, касаещи изпълнението на дейностите по строителен надзор, които ще допринесат за предотвратяване на грешки в изпълнението и документирането на строителния процес;

4. предложени са мерки за вътрешен контрол и мониторинг на екипа от експерти, включително механизми за осигуряване на качествено изпълнение на поръчката.

Съдът е приел за неправилен извода на издателя на акта, че методиката по П1 е незаконосъобразна. Посочил е, че поставените с методиката условия за оценка на показател П 1 са ясни, точни и количествено измерими (с оглед на получаване на определен брой точки), поради което не съществува неяснота при изготвяне на предложението за изпълнение на поръчката, респективно върху размера на получените от участниците точки. Възприетият начин на оценяване позволява обективно съпоставяне на офертите и нивото на изпълнение по всяка от тях, отделните стъпки съдържат описание на критериите за оценяване и ясно дефинират правилата, при които ще бъде определян съответния брой точки, като не са създадени предпоставки за различното им тълкуване от страна на участниците или на комисията, провеждаща обществената поръчка и така посочените правила предоставят на участниците достатъчно информация за механизма, който ще се прилага при определяне на оценката по показател П1 и не са в противоречие с регламентацията в чл. 70, ал. 7 ЗОП, тъй като включените в методиката подпоказатели и предвидените стъпки за поставянето на точки дават възможност да бъдат сравнени и оценени обективно предложените от участниците програми за управление на дейностите и им осигуряват достатъчно информация за правилата, които ще се прилагат при определяне на оценката по всеки показател. Обосновал е, че след като е посочено, че конкретният брой точки по показател П1 се определя за всяка оферта на базата на експертна мотивирана оценка, извършвана от комисията по методиката, то тази методика не може да бъде определена като непозволяваща да се оцени обективно нивото на изпълнение на всяко предложение за програма за управление на дейностите и в този случай комисията няма да сравнява различни дейности, а ще преценява дали е посочено надграждащо обстоятелство условие, които ще допринесат за качеството на дейността. При сравнение за това дали съответното предложено от един кандидат надграждащо обстоятелство предлага по-високо качество спрямо същото, предложено от друг кандидат, тогава според съдът би липсвала единна и обективна база. Пределите на проверка се свеждали до наличието на съответното надграждащо обстоятелство като показател за качество, което носи съответния брой точки.

Като е оосновал извод, че възложителят не е допуснал соченото с акта нарушение на ЗОП, съответно, няма нередност, за която да бъде определена финансова корекция, Административният съд - Търговище е отменил оспорвания административен акт.

Решението е неправилно.

По делото не е спорно, че съгласно методиката за оценка на офертите обществената поръчка се възлага въз основа на икономически най-изгодната оферта, определена по критерий "оптимално съотношение качество/цена". Офертите на участниците се оценяват по два показателя: „Качество на организация на персонала, на който е възложено изпълнението на поръчката“ (П1) с максимален брой 100 т., относителна тежест 60% и показател „Ценово предложение“ (П2) с максимален брой 100 т., относителна тежест 40%.

Съгласно разпоредбата на чл. 70, ал. 2, т. 3 ЗОП оптималното съотношение качество/цена е един от допустимите критерии за възлагане, чрез който възложителят на поръчката може да определи икономически най-изгодната оферта. Възложителят разполага с оперативна самостоятелност да определи в рамките на избрания критерий за възлагане подходящите според него показатели за оценка, спрямо които да се оценяват постъпилите от участниците в процедурата оферти. Тази свобода не е неограничена. Показателите за оценка следва да са избрани така, че да способстват за постигане на същността на избрания критерий. Съгласно чл. 70, ал. 4 ЗОП показателите, включени в критерия по ал. 2, т. 3, могат да съдържат: 1. измерител на качество, включително технически параметри, естетически и функционални характеристики, достъпност, предназначение за всички потребители, социални, екологични и иновативни характеристики и иновативни търговски техники и условия; 2. организация и професионална компетентност на персонала, на който е възложено изпълнението на поръчката, когато качеството на ангажирания с изпълнението на поръчката персонал може да окаже съществено влияние върху изпълнението на поръчката, или 3. обслужване и поддръжка, техническа помощ и условия, като: дата на изпълнение, начин и срок на изпълнение или срок на завършване. Безспорно определянето на показателите за оценка на офертите е част от оперативната самостоятелност на възложителите, които сами определят онези показатели, които имат преимуществено значение за избора на участниците. Въпреки това, при изготвяне на правилата за оценяване възложителите трябва да спазват основни законови положения, установени в ЗОП и ППЗОП.

В процесния случай правилен е изводът на УО, че първото от допълнителните/надграждащи обстоятелства, изискващо от участниците да са въведени организационни решения и отговорности на предложения от участника екип за непрекъснат текущ контрол и наблюдение върху извършваните строително-монтажни работи и спазване на качеството на изпълненото строителство, е нормативно произтичащо от специалния закон. Това е основната функция на консултанта съгласно чл. 166, ал. 1. т. 3 ЗУТ, поради което е неясно какви други организационни решения и отговорности следва да бъдат предложени от участниците. За въведеното понятие „организационни решения и отговорности“ възложителят не е уточнил вложения в него смисъл. По отношение на второто надграждащо изискване правилно ръководителят на УО е приел, че извършването на текущ контрол и наблюдение върху строителните материали и изделия е нормативно задължение, произтичащо от специален закон, като не става ясно какви други организационни решения и отговорности на екипа следва да бъдат предложени. Това е основната функция на консултанта съгласно чл. 166, ал. 1, т. 2 ЗУТ и чл. 169б, ал. 1 ЗУТ. По отношение на третото надграждащо обстоятелство също не е ясно какви методи и/или решения следва да фигурират в тази част на техническото предложение. Дейността по осъществяване на строителен надзор е регламентирана в чл. 166 ЗУТ, като отговорностите са законодателно определени в чл. 168 ЗУТ, поради което остава неясно какви са изисканите в тази част на техническото предложение методи/решения, които при извършването на надзора ще се приемат от комисията като предотвратяване на грешки в изпълнението и документиране на строителния процес. В чл. 168, ал. 1, т. 2 и ал. 3 ЗУТ са регламентирани задълженията на консултанта при документирането включително и даването на предписания в условията на алинея четири, които изпълняват основната функция на строителния надзор. За четвъртото надграждащо обстоятелство също не е посочено от страна на възложителя какви са очакваните от него мерки за вътрешен контрол и мониториг на екипа.

Безспорно така предвидените надграждащи обстоятелства за оценка създават неяснота за потенциалните участници как да подготвят своето предложение по съдържание и обхват, за да могат да получат максималния брой точки при кумулативно наличие на базовия критерий с всички четири обстоятелства. Видно от съдържанието на методиката за оценка, доколкото няма пояснение на понятията организационни решения и отговорности, методи/решения, не е ясно как точно ще бъдат сравнени и оценени обективно предложенията в офертите по тези надграждащи елементи, за които се присъждат допълнително точки. Описаните надграждащи обстоятелства са неясни и общо формулирани, поради което не може по категоричен начин да се разграничи тяхното съдържание от съдържанието на минималните изисквания и не дават възможност да се оцени нивото на изпълнение, предложено във всяка оферта, както и да бъдат сравнени и обективно оценени тези надграждащи елементи.

Анализът на спорния показател сочи на законосъобразност на извода на ръководителя на УО, че възложителят е допуснал нарушение чл. 70, ал. 7, т. 2 и т. 3, б. "б" ЗОП, квалифицирано като нередност по т. 11, б. "а" от Приложение № 1 към Наредбата, доколкото за участие в поръчката е подадена само една оферта.

Предвид изложеното, като е приел извод за незаконосъобразност на административния акт, първоинстанционният съд е постановил неправилно решение, което следва да бъде отменено и вместо него, по същество, бъде постановено друго, с което подадената от Община Търговище жалба бъде отхвърлена като неоснователна.

С оглед изхода на правния спор и своевременно направеното от касатора искане за разноски, в полза на Министерството на околната среда и водите следва да бъдат присъдени разноски за двете съдебни инстанции в размер на 625,60 лв., от които по 200 лв. за възнаграждение за защита от юрисконсулт за всяка инстанция и 225,60 лв. внесена държавна такса за касационното производство, на основание чл. 228 АПК, вр. с чл. 143, ал. 3 АПК, чл. 37, ал. 1 ЗПП и чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ.

Воден от горното, Върховният административен съд