Решение № 2024 от 20.02.2026 г. на ВАС по адм. д. № 9659/2025 г.

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма „Околна среда 2014-2020“ срещу Решение № 1045 от 26.06.2025 г. на Административен съд - Кюстендил по административно дело № 400/2023 г. С обжалваното решение съдът отменя решение от 14.11.2023 г. на ръководителя на Управляващия орган (РУО) на Оперативна програма „Околна среда 2014 – 2020 г.“ (ОПОС) за отказ за верификация на разходи в общ размер на 280 700,78 лв., включени в искане за окончателно плащане № 4/10.10.2023 г. във връзка с изпълнение на Административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДПБФП) № BG16M1OP002-2.010-0047-С05 на основание чл. 57, ал.1, т. 1, т. 2, т. 4 и т. 6 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ), в общо 4 точки, в останалата част решението е влязло в сила. Касаторът счита обжалваното решение за неправилно, постановено при съществено нарушение на съдопроизводствените правила, нарушение на материалния закон и необоснованост – отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Излага твърдения, че съдът не е обсъдил подробните мотиви на административния акт. Намира за неправилен извода на съда, че изискването за одитна следа е относимо само за разход, който по принцип е допустим, доколкото е ирелевантна одитната следа до недопустимите разходи. Оспорва изводите на първоинстанционния съд, че в оспорения акт не са изложени аргументи за недопустимост на разходите, тъй като има конкретна препратка към условията за кандидатстване, като са посочени съответните разпоредби, на които УО счита че конкретният разход не съответства. В тази връзка обосновава, че първоинстанционният съд не е обсъдил основни обстоятелства, посочени в административния акт и в преписката, неправилно е тълкувал обективните факти и обстоятелства, като изцяло е възприел тезата на жалбоподателя. Иска да се отмени обжалваното решение в оспорената част, а административният акт да бъде потвърден. Прави искане и за присъждане на сторените в производството разноски в две инстанции, включително за юрисконслутско възнаграждение. Прави възражение за прекомерност на възнаграждение за адвокат на насрещната страна. Представлява се от държавен експерт С. Трайков – правоспособен юрист. Ответникът по касационната жалба – Община Кочериново в писмено становище чрез пълномощника си адв. К. Петров от Адвокатска колегия гр. Благоевград, счита същата за неоснователна. Иска съда да остави в сила обжалваното решение. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Касационната жалба е допустима – подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, същата е неоснователна. Върховният административен съд, след като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника, провери обжалваното съдебно решение с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Община Кочериново е бенефициер по АДПБФП № Д-34-13 от 05.04.2021 г. за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ с № от ИСУН BG16M1OP002-2.010-0047-С01 по процедура чрез директно предоставяне BG16M1OP002-2.010 „Рекултивация на депа за закриване, предмет на процедура по нарушение на правото на ЕС по дело № С- 145/14“, по приоритетна ос 2 „Отпадъци“ на Оперативна програма „Околна среда 2014-2020 г.“. На 17.08.2023 г. община Кочериново подава отчетни документи с искане за окончателно плащане № 4/10.10.2023 г. по проекта в размер на 1 505 150,36 лв. На 01.09.2023 г., на основание чл. 63 от ЗУСЕФСУ, РУО на ОПОС 2014-2020 г. изпраща писмо до община Кочериново, с което са изискани допълнителни документи и разяснения във връзка с верификацията на разходите по пакет отчетни документи № 4/17.08.2023 г. На 15.09.2023 г. от община Кочериново са представени допълнителни документи и разяснения. На 14.11.2023 г. е издадено Решение от 14.11.2023 г., с което на основание чл. 60, ал. 1 и чл. 62, ал. 1 от ЗУСЕФСУ РУО на ОПОС 2014 – 2020 г., постановява по т. I отказ за верификация на разходи в общ размер на 280 70,78 лв., както следва: по договор № ОП-05-4/07.02.2022 г. (изменен с допълнително споразумение № ОП-05-13/19.10.2022 г. и с допълнително споразумение № ОП-05-17/28.11.2022 г.) с изпълнител „ДЗЗД Кочериново Инженеринг 2021“, по дейност 2 „Техническа рекултивация на общинско депо за неопасни битови отпадъци, находящо се в землището на с. Бараково, община Кочериново“, както следва: по т. I.1.1. разходи в размер на 59 800,63 лв. по фактура № 0000000008/12.07.2023 г., издадена във връзка с Акт за окончателно плащане № 2 от 07.07.2023 г. за реално изпълнени работи, поради липса на предвидените в чл. 57, ал.1, т. 6 ЗУСЕФСУ (ред. към датата на издаване на акта) условия - за направените разходи не са налични при административния орган изискуемите доказателства и одитна следа, съгласно минималните изисквания на чл. 25 от Делегиран регламент (ЕС) № 480/2014 и изискванията за съхранение на документите съгласно чл. 140 от Регламент (ЕС) № 1303/2013. по т. I.1.2. разходи в размер на 111 955,48 лв. по фактура № 0000000003/12.05.2023 г., издадена във връзка с Акт за междинно плащане № 1 от 12.05.2023 г. за реално изпълнени работи, поради липса на предвидените в чл. 57, ал.1, т. 6 ЗУСЕФСУ (ред. към датата на издаване на акта) условия, поради липса на изискуемите доказателства за осигуряване на одитна следа. по т. I.1.3. разходи в размер на 54 550,27 лв. от бюджетен ред I.1.1 Строително-монтажни работи – СМР техническа рекултивация тяло (към Дейност 2; фонд: ЕФРР, режим на финансиране: Неприложимо, допустим) по фактура № 0000000008/12.07.2023 г. по договор № ОП-05-4/07.02.2022 г. с изпълнител „ДЗЗД Кочериново Инженеринг 2021“, поради липса на предвидените в чл. 57, ал. 1, т. 1 и т. 2 ЗУСЕФСУ условия, определени на база изчисление на площта на рекултивация на депото, предмет на „Рекултивирана площ“ и въз основа на последваща проверка за спазване ограничението в стойността на максимално допустимите разходи за техническа рекултивация – до 55 лв. с ДДС за 1 кв.м. площ на депото, предвидено в т. 14.3, тире първо от Условията за кандидатстване към Насоките за кандидатстване по процедура „Рекултивация на депа за закриване, предмет на процедура по нарушение на правото на ЕС по дело № С- 145/14“, по приоритетна ос 2 „Отпадъци“ на Оперативна програма „Околна среда 2014-2020 г.“ и във връзка с чл. 40, ал. 6 от Приложение № 2 към АДБФП. по т. I.1.4. разходи в размер на 54 394,40 лв. от бюджетен ред I.1.3 Съотносими допълнителни разходи за СМР, съгл. чл. 117а от ЗОП, по договор № ОП-05-4/07.02.2022 г., по дебитно известие № 0000000007/19.06.2023 г., поради липса на предвидените в чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ и чл. 40, ал. 5 от Приложение 2 към АДБФП условия - разходи не са извършени правомерно и същите представляват надвишение на цената за индексация на разходи за СМР за техническа рекултивация. В останалата част по т. III РУО намалява размера на верифицираната по т. II от акта сума с 13 272,00 лв. поради определена с решение на ръководителя на УО на ОПОС от 30.11.2022 г. финансова корекция в размер на 25 % от стойността на засегнатите от нередността разходи по договор № ОП-05-6/16.06.2022 г. с изпълнител „ИВТ Консулт“ ЕООД, на основание чл. 70, ал. 1, т. 9 от ЗУСЕФСУ. В тази част жалбта срещу административния акт е отхвърлена, не е подадена касационна жалба, поради което съдебното решение за тази част е влязло в сила. Компетентността на издателя на решението е доказана с представената в съдебното производство, Заповед № № РД-572/07.08.2023 г. на министърът на околната среда и водите, с която се определя ръководител на Управляващия орган на Оперативна програма „Околна среда“ 2014 - 2020 г. По делото е допуснато извършването на съдебно-техническа експертиза (СТЕ), както и допълнителна СТЕ, заключенията по които са кредитирани от съда като обективни, съответстващи на събраните доказателства и неоспорено от страните. Въз основа на така установените факти, съдът приема от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, в изискваната от закона форма, съдържа изискуемите реквизити и органът не е допуснал съществени нарушения на административнопроизводствените правила, но в нарушение на материалния закон. Анализирайки подробно относимата нормативна регламентация, първоинстанционният съд, по отношение на отказа за верификация на разходи по т. I.1.1 и т. т. I.1.2, обосновава извод, че изложените от органа фактически основания на акта в посочените части не могат да бъдат отнесени към това правно основание. На следващо място по отношение на определения размер на неверифицираните разходи в т. I.1.3 и т. I.1.4 от административния акт съдът приема, че липсват изложени обстоятелства за недопустимост на разходите по посочените точки на чл. 57, ал. 1 от ЗУСЕФСУ. В частта по т. III приема, за правилен изводът на ръководителя на УО за липса на основание за верифициране на разходите, доколкото част от същите, представляват средства по определена с административен акт финансова корекция. Въз основа на всичко изложено съдът прави заключение, че оспорения административен акт в частта по т. I.1.1, т. I.1.2, т. I.1.3 и т. I.1.4 не съответства на материалния закон и го отменя, изпраща преписката на административния органа за ново произнасяне по искането за верификация, осъжда Министерство на регионалното развитие и благоустройството за разноски и отхвърля жалбата на Община Кочериново срещу същото решение в останалата му част. Решението е валидно, допустимо и правилно като краен резултат. Правилно първоинстанционният съд приема, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган, в предвидената от закона писмена форма, с посочване на правните и фактическите основания за издаването му. В тази връзка, касационната инстанция препраща към мотивите на първоинстанционното решение, като на основание чл. 221, ал. 2, изр. последно АПК не следва да ги преповтаря. По аргумент от противното от чл. 62, ал. 1 ЗУСЕФСУ отказът от верификация установява недопустимост на претендирания за възстановяване разход. За да бъде един разход допустим трябва да отговаря на изискванията на чл. 57, ал. 1, чл. 58, ал. 1 и 2 и чл. 59, ал. 1 ЗУСЕФСУ, което значи, че за да е недопустим трябва да е налице липса на някое (което и да е) от изискванията за допустимост, тъй като те са кумулативни. В случая административният орган от правна страна, по т. I.1.1 и т. I.1.2 от оспорения административен акт, се позовава на изискването за допустимост на разхода – чл. 57, ал.1, т. 6 ЗУСЕФСУ. Разпоредбата на чл. 57, ал. 1, т. 6 ЗУСЕФСУ (в релевантната редакция преди изменението с ДВ, бр. 51/2022 г.) изисква за разхода да е налична одитна следа съгласно изискванията на член 25, параграф 1, б. б) от Регламент № 480/2014. От друга страна, разпоредбата на чл. 25, параграф 1, б. б) от Регламент № 480/2014 изисква одитната следа да е такава, че да дава възможност за равняване на сертифицираните пред Комисията обобщени суми с подробните данни от счетоводните регистри и разходооправдателните документи, с които разполагат управляващият орган и бенефициерът по отношение на съфинансираните операции. За да обоснове този извод, органът счита, че в процеса на проверката на пакет отчетни документи № 4/17.08.2023 г. са установени несъответствия и разнопосочни данни в приложената отчетна документация като е посочено наличие на несъответствие между вписаните като изпълнени количества СМР за Позиция 9.5 „Доставка и полагане на геосинтетичен глинен екран със съдържание на бетонит 3500g/m2 капсулован между два геотекстила, тъкан и нетъкан“ и Позиция 9.6 „Доставка и полагане на геосинтетичен дренажен слой за повърхностни води“, посочени в Акт за окончателно плащане № 2 от 07.07.2023 г., в количествена сметка и приложени напречни профили и съответните актове за установяване на всички видове СМР, подлежащи на закриване, удостоверяващи, че са постигнати изискванията на проекта. Въпреки представените от бенефициера разяснения и доказателства, РУО приема, че е констатирано завишение в реалните размери на площта на оформеното отпадъчно тяло, което от една страна води до несъответствие на реалната площ с площта, заложена в приложената отчетна документация по посочените позиции 9.5 и 9.6 съответно налице е неспазване на принципа приложим при установяване и приемане за разплащане на извършени дейности, а именно: количеството СМР, следва да отговаря на реалното количества, установено на място. Както правилно посочва първоинстанционният съд изискването за одитна следа е относимо само за разход, който по принцип е допустим, т. е. който отговаря на изискванията на т. 1, 2, 3 и 4 на чл. 57, ал.1 ЗУСЕФСУ, защото за разход, който не е допустим, т. е. който не попада в кръга на допустимите категории разходи е ирелевантно има ли или не одитна следа. В случая от така изложените мотиви в оспореният административен акт не става ясно как не е изпълнено изискването на чл. 57, ал. 1, т. 6 ЗУСЕФСУ, доколкото органът не е посочил ясно кой допустим разход не е отчетен правилно в съответната счетоводната документация, отделна счетоводна аналитична сметка или в отделна счетоводна система. Следователно налице е пълна липса на мотиви относно това правно основание. Съдът може само да провери доказаността на сочените фактически основания и да провери правилността на подвеждането им към сочената от органа правна норма. Независимо от горното настоящият касационен състав намира, че по делото е безспорно установено, включително чрез заключението на съдебно – техническата експертиза, че няма разлики между отразените в актовете за междинни плащания на СМР и тези, заложени в проектните КСС, като изпълнените дейности освен, че са отчетени точно и пълно в сметната документация, са и документално обосновани. При наличие на отчетни документи, за дейностите, за които се претендира верификация на разходите по т. I.1.1, т. I.1.2 от оспорения административен акт, то сумата неправилно не е верифицирана от ръководителя на УО. По отношение на определения размер на неверифицираните разходи по т. I.1.3 от оспореното решение: В случая административният орган от правна страна се позовава на две отделни изисквания за допустимост на разхода - чл. 57, ал. 1, т. 1 и 2 ЗУСЕФСУ. Първото от тях (чл. 57, ал. 1, т. 1 ЗУСЕФСУ) изисква бенефициерът да не е изпълнил дейностите по проекта съобразно критериите за подбор на операциите и критериите за допустимост по процедурата, от фактическа страна обаче органът не сочи конкретни факти и обстоятелства свързани с неизпълнение на дейностите по проекта, основани на несъобразяване на критериите за подбор и допустимост на проектната процедура. Следователно посоченото правно основание не е годно да обоснове отказ за верификация на разходите посочени в оспорения акт, тъй като не са налице материалноправните предпоставки за прилагането на посочената правна норма. Следващото правно основание, с което административният орган мотивира отказа за верификация е чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ. За да е недопустим разходът на това основание, следва да попада извън категориите разходи, включени в акта по чл. 26, ал. 1 ЗУСЕФСУ и в одобрения проект. Анализът на изискването сочи, че за да е изпълнено изискването на чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ е необходимо органът не само да се е позовал на точка 2, но и точно да е посочил категорията разходи, регламентирани в акта по чл. 26, ал. 1 ЗУСЕФСУ и в одобрения проект, на които исканите за верифициране разходи не съответстват. В случая административният орган се е позовал на т. 14.3, тире първо от Условията за кандидатстване към Насоките за кандидатстване във вр. с чл. 40, ал. 6 от Приложение № 2 към АДБФП, а именно във връзка този административен договор настоящият ответник е изпълнявал проектно предложение „Рекултивация на депа за закриване, предмет на процедура по нарушение на правото на ЕС по дело № С- 145/14“, по приоритетна ос 2 „Отпадъци“ на Оперативна програма „Околна среда 2014-2020 г.“, според който максималният допустим разход за извършване на техническа рекултивация е в размер на 55,00 лв. с ДДС/кв.м. площ за рекултивация. Следователно налице е посочване на акта - административния договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, който представлява документ по чл. 26, ал. 1 ЗУСЕФСУ, определящ в посочената разпоредба допустимостта на разходите по одобрения проект. Административният орган посочва, че в процеса на верификация на разходите, органът е извършил проверка на включените в пакета отчетни документи, както и окончателна проверка на място. На база представените документи за отчитане на реално постигнатата площ стойност на „Рекултивирана площ“, е установено дублиране на площи от повърхнината на тялото на депото, дължащо се на условно разделяне на депото на две отделни тела. В Констативен акт от 07.07.2023 г. за установяване годността за приемане на строежа, свързана с техническата рекултивация е определен общ размер на Рекултивирана площ 49 730 кв.м. За целите на отчитането на целевата стойност на индикатор „Рекултивирана площ“ РУО е извършил преизчисляване за определяне на размерите на площта с цел отпадане на дублираните площи. В резултат на направените преизчисления е определена обща рекултивирана площ в размер на 45 382,76 кв.м., което е 91,26% от заложената стойност на индикатора в размер на 49 730 кв.м. Обосновава извод, че недопустимите разходи са в размер на 54 550,27 лв., поради надвишаване на предвиденото ограничение в стойността на максимално допустимите разходи за техническа рекултивация. Настоящият касационен състав намира, за неправилнен извода на РУО, доколкото от събраните, в хода на съдебното дирене доказателства, включително и от заключението на СТЕ безспорно се установява, че не е възможно изпълнението на обекта без застъпването на геосинтетичния екран и дренажния слой. Както бе посочено по – горе от приложените в административната преписка доказателства се установява, че няма разлики между отразените в актовете за междинни плащания СМР и тези, заложени в проектните КСС и схемите към тях, след извършените промени в проекта, за които е издадено Разрешение за строеж, по реда на чл. 154 ЗУТ, като изпълнените дейности са отчетени в сметната документация и документално обосновани в преработката на инвестиционния проект. Според заключението на вещото лице по допълнително изготвената СТЕ в конкретния случай повърхнината на рекултивираното тяло, получена от измерванията при огледа на място на 07.08.2024 г. (49 682 кв.м.), практически съвпада с повърхнината от измерванията при изпълнение на рекултивацията на депото (49 730 кв.м.), като сочи, че разликата от 47 кв.м. е малка (0,09 %) от повърхнината на рекултивираното тяло и се дължи на различните методи на изчисление на повърхностите. От касатора не са представени доказателства, че конкретно посочените параметри на площта не са коректно установени. При проверка между първоначално определените количества по съответните позиции и реално изпълнените не се установява разлика между отразените в актовете за междинни СМР и тези заложени в проектните КСС по отношение на полагане на геосинтетичния екран и дренажния слой. Следователно изводът на административния орган по т. I.1.3 от административния акт не съответстват на посоченото правно основание за отказ от верификация - чл. 57, ал. 1, т. 1 и 2 ЗУСЕФСУ. На следващо място, за да откаже верификация на разходи по т. I.1.4 от акта, органът се позовава на нарушение на разпоредбата на чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ и чл. 40, ал. 5 от Приложение № 2 към АДБФП. Като фактически обстоятелства е посочено, че бенефициерът е сключил Допълнително споразумение от 19.10.2022 г. към договора за възлагане на обществена поръчка № ОП-05-4/07.02.2022 г., с изпълнител „ДЗЗД Кочериново Инженеринг 2021“, в което е посочено, че изменението се сключва за частично актуализиране на цената на договора, с цел индексиране на цените за СМР и по конкретно за индексация на разходите на техническата рекултивация. След анализ на представените разходооправдателни документи от страна на бенефициера по проекта, РУО достига до извод, че сумата от 54 394,40 лв. с ДДС, отчетена по дебитно известие №7 от 19.06.2023 г. не следва да бъде верифицирана, тъй като надвишава цената за индексация на разходите за СМР за техническа рекултивация, договорени в чл. 3, ал. 1, т. 2, подт. 2.1, съгласно допълнителното споразумение от 19.10.2022 г. към договора за възлагане на обществената поръчка. Според органът последното представлява нарушение на чл. 20а от Закона за задълженията и договорите (ЗЗД). Правилно първоинстанционният съд приема, че изложените от органа фактически обстоятелства не съответстват на соченото от него правно основание за отказа. Основанието по чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ, в приложимата редакция на закона, изисква разходите да са извършени законосъобразно съгласно приложимото право на Европейския съюз и българското законодателство, за да са допустими. Следва да се отбележи, че приложимото право по смисъла на чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ не означава всяко едно право, което има отношение към бенефициера или субектите, на които възлага изпълнението, а е свързано с изпълнението на проекта. Посоченото общо основание за неизпълнение по чл. 20а ЗЗД не попадат в обхвата на приложимото право по смисъла на чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕСИФ. Това е така, тъй като хипотезата на чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ намира приложение, ако органът установи и докаже нарушение на онова законодателство (европейско и национално), което пряко и конкретно е свързано с извършването на разходи със средства от ЕФ. Освен това неизпълнението на договор може да бъде установено единствено от съда, но не и от административния орган в производство по верификация на разходите. Същността на изпълнението на един договор е, че чрез породените от същия права и задължения страните преследват постигането на някакъв фактически резултат, който ще удовлетвори интересите им. Изпълнението на задълженията е естественият завършек на възникналата от договора правна обвързаност на страните една спрямо друга. Доколкото случая касае допълнително споразумение за извършване на индексация на разходите по СМР за техническа рекултивация, то не би могло да бъде формулиран извод за неизпълнение на задълженията по сключения договор. С оглед изложеното, изводът на съда, че в частта по т. I.1.4 от оспореното решение, отказът на РУО на ОПОС е незаконосъобразен, е правилен. Като е достигнал до същия извод и е отменил оспорения акт като незаконосъобразен поради нарушение на материалния закон, първоинстанционният съд е постановил правилно като резултат решение, което следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на спора, претенцията на касатора за присъждане на разноски е неоснователна. Ответникът по касация не претендира разноски, поради което такива не следва да бъдат присъждани. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо АПК Върховният административен съд, Седмо отделение