Решение № 10552 от 17.08.2017 г. на ВАС по адм. д. № 11342/2016 г.

Решение № 10552 от 17.08.2017 г. на ВАС по адм. д. № 11342/2016 г., V о., докладчик председателят Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на управителя на Националната здравноосигурителна каса, гр. С., ул. "К." № ... срещу Решение № 5056 от 14.07.2016 г. на Административен съд, С. град, постановено по административно дело № 6072/2016 г.

С обжалваното решение съдът отменя Решение № РД-15-22 от 19.04.2016 г. на управителя на Националната здравноосигурителна каса, с което на основание § 4, ал. 2 от Закона за държавния служител е отказано на И. В. К. заемането на държавна служба за длъжността началник на отдел "Контрол на денталната дейност" в дирекция "Извънболнична медицинска и дентална помощ" в Централното управление на Националната здравноосигурителна каса.

I. Становища на страните:

1. Касационният жалбоподател - управителят на Националната здравноосигурителна каса, счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон - отменително основание по чл. 209, т. 3 АПК. Излага подробно фактите по делото и счита за неправилен извода на съда, че поставеното допълнително изискване за заемане на длъжността - магистратура по здравен мениджмънт, е незаконосъобразно. Налице е обективна невъзможност за г-н К. да изпълнява служебните задължения на длъжността, защото поставеното изискване е напълно обосновано.

Счита, че преценката какви качества да притежава държавният служител и необходима ли е промяна в условията за заемане на длъжността е въпрос на целесъобразност. Излага подробно причината за и съдържанието на добавените функции на длъжността началник на отдел "Контрол на денталната помощ" - функция "договаряне", функция "методология" и функция "анализи". С оглед на новите функции на длъжността счита, че е налице обективна невъзможност за г-н К. да заема процесната длъжност при недоказаност на заложено изискване.

Моли съда да отмени обжалваното решение и да постанови друго, с което да потвърди Решение № РД-15-22. Касаторът се представлява от юрисконсулт С. Г.

1. Ответникът по касационната жалба - И. В. К., счита същата за неоснователна. Излага фактите по делото и счита, че съдът правилно е приел въведеното допълнително изискване като незаконосъобразно. Измененията в изискванията на дадена длъжност не се извършват самоцелно. Те се подчиняват на законови изисквания. Сочи, че длъжностната характеристика е частен документ и поставената на нея дата 16.12.2015 г. е недостоверна. Правото на управителя на Националната здравноосигурителна каса да изменя изискванията за заемане на дадена длъжност е ограничено и се подчинява на изискванията на Правилника за устройството и дейността на Националната здравноосигурителна каса (Правилника) в сила от 10.09.2013 г. В чл. 31 от Правилника са регламентирани функциите на дирекция "Договаряне, методология и контрол", които не са променяни от 13.09.2013 г.

С оглед на горното счита за правилен извода на съда, че за него е възникнало правото по § 4, ал. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл). Моли съда да остави в сила съдебното решение. Претендира направените по делото разноски. Ответникът се представлява от адв. Н. А., Адвокатска колегия, гр. В.

1. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. За да постанови обжалваното решение, съдът е приел представените доказателства, изяснил е релевантните факти, обсъдил е доказателствата, възраженията, относимата и приложимата правна уредба. За приетото фактически и правно се е обосновал. Мотивираният извод на съда за незаконосъобразност на Решение № РД-15-22 е правилен.

II. По допустимостта на касационната жалба:

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна.

III. Фактите по делото:

За да постанови обжалваното решение, съдът приема от фактическа страна, че:

1. На 18.02.2013 г., с решение, постановено по гражданско дело № 52988/2012 г., Софийският районен съд признава за незаконно и на основание чл. 344, ал. 1, т. 1 от Кодекса на труда (КТ) отменя уволнението на И. В. К., извършено със Заповед № 33 от 24.07.2012 г. на управителя на Националната здравноосигурителна каса, и го възстановя на заеманата длъжност началник на отдел "Контрол на денталната помощ".

1. На 01.07.2013 г., с Решение № 5007, постановено по гражданско дело № 6300/2013 г., Софийски градски съд потвърждава решението от 18.02.2013 г. на Софийския районен съд.

1. На 29.05.2014 г., с Решение № 143, постановено по гражданско дело № 6208/2013 г., Върховният касационен съд оставя в сила Решение № 5007.

1. На 21.07.2014 г., със Заповед № 43 на управителя на Националната здравноосигурителна каса, г-н К. е допуснат на заеманата длъжност - началник на отдел "Контрол на денталната помощ".

1. На 22.07.2014 г., със Заповед № 9, издадена на основание чл. 325, ал. 1, т. 12 КТ, § 84 от Закона за държавния служител (ЗДСл) и утвърденото на 17.04.2014 г. длъжностно щатно разписание в Централното управление на Националната здравноосигурителна каса, управителят на Националната здравноосигурителна каса прекратява трудовото правоотношение на г-н К. поради определяне на длъжността за заемане от държавен служител.

1. На 23.07.2014 г. г-н К. е уведомен за правата му по § 4, ал. 2 ЗДСл.

1. На 31.07.2014 г. г-н К. подава заявление за назначаване на държавна служба.

1. На 08.08.2014 г., с Решение № РД-15-65, управителят на Националната здравноосигурителна каса отказва на г-н К. издаването на заповед за назначаване като държавен служител.

1. На 24.03.2015 г. с Решение № 1935, постановено по административно дело № 9185/2014 г., Административен съд, С. град, отменя Решение № РД-15-65 и преписката е върната на органа за произнасяне по заявлението.

1. На 23.12.2015 г., с Решение № 14212, постановено по административно дело № 6090/2015 г., Върховният административен съд оставя в сила Решение № 1935.

1. На 01.02.2016 г. г-н К. иска от управителя на Националната здравноосигурителна каса да се произнесе по заявлението му от 31.07.2014 г. по § 4, ал. 2 ЗДСл.

1. На 01.02.2016 г. г-н К. е уведомен, че не е представил всички изискуеми документи.

1. На 18.02.2016 г. г-н К. представя изискуемите документи.

1. На 17.03.2016 г. управителят на Националната здравноосигурителна каса уведомява г-н К. за изискването за заемане на длъжността - магистратура по здравен мениджмънт, като му дава тридневен срок да представи доказателства.

1. На 19.04.2016 г., с Решение № РД-15-22, издадено на основание § 4, ал. 2 ЗДСл, управителят на Националната здравноосигурителна каса отказва да издаде на г-н К. заповед за заемане на държавна длъжност началник на отдел "Контрол на денталната дейност" поради несъответствие със заложеното изискване за допълнителна квалификация - магистърска степен по здравен мениджмънт.

IV. Първоинстанционното съдебно решение:

Въз основа на така установените факти съдът приема от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, в исканата от закона форма, но при съществено нарушение на административнопроизводствените правила и в нарушение на материалния закон. След като е бил надлежно сезиран със заявление за назначаване органът не е уведомил г-н К. за промяната в изискванията в длъжностната характеристика за заемане на длъжността началник на отдел. Едва след като г-н К. представя изискваните документи, органът иска представянето на нови - доказателство за магистърска степен по здравен мениджмънт. С оглед на това, съдът приема, че макар да няма категорични доказателства може да се приеме, че длъжностната характеристика е антидатирана и е изготвена само за нуждите на процеса - да не бъде назначен г-н К. Поставянето на допълнителни изисквания не намира опора в закона, още повече, че се касае за заварен случай на незаконно уволнен служител, който в рамките на две отделни самостоятелни производства е следвало първо, да докаже незаконността на уволнението си, а след това и съществуването на длъжността.

Съдът приема, че настъпилите промени в изискванията за заемане на длъжността не могат да се вменят във вина на г-н К., още повече, че с Решение № 1935 изрично е установено съществуването на длъжността като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностна характеристика. Наред с това новата длъжностна характеристика е утвърдена на 16.12.2015 г., т. е. преди влизане в сила на съдебното Решение № 1935, което е станало на 23.12.2015 г. и не представлява нов юридически факт, който следва да бъде взет предвид.

С чл. 14, ал. 3 от Закона за администрацията (ЗА) е предвидено, че допълнителни изисквания за заемане на длъжност в администрацията се определят с устройствения правилник на съответната администрация. След като в Правилника не е предвидено процесното изискване включването му в длъжностната характеристика е незаконосъобразно. С оглед на това съдът приема, че промяната в изискваният за заемане на длъжността на държавния служител, вписана единствено в длъжностната характеристика, не поражда обективна невъзможност за изпълнение на служебните задължения по смисъла на чл. 107, ал. 1, т. 5 ЗДСл.

Въз основа на горното съдът прави извод за незаконосъобразност на оспореното Решение № РД-15-22 и го отменя.

Изводът на съда за незаконосъобразност на оспореното решение е правилен.

V. По съществото на спора:

Касаторът счита обжалваното решение за неправилно поради нарушение на материалния закон.

С оглед предмета на оспорения административен акт - отказ да се издаде заповед за заемане на държавна служба, приложими в случая са разпоредбите на § 4, ал. 2 и чл. 76, ал. 5 и 6 ЗДСл и чл. 14 от Закона за администрацията, както и Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията (Наредбата) и Наредбата за длъжностните характеристики на държавните служители.

Спецификата на казуса налага съдът, преди да се произнесе по доводите на касатора във връзка с твърдяния порок на съдебното решение, да посочи следното:

Длъжността е основна структурна единица в системата на държавната служба. Тя представлява най-малкият предел на обособяване на функциите и дейностите в държавната администрация. Отчитайки значението на длъжността за организацията и осъществяването на държавната служба законодателят е дал легална дефиниция на понятието. Съгласно чл. 2, ал. 1 от Наредбата длъжност в администрацията е нормативно определена позиция, която се заема по служебно или по трудово правоотношение, въз основа на определени изисквания и критерии, свързана е с конкретен вид дейност на лицето, което я заема, и се изразява в система от функции, задължения и изисквания утвърдени с длъжностна характеристика.

Видно от легалната дефиниция всяка една длъжност в държавната администрация е първо, нормативно определена, и второ, регламентирана в длъжностна характеристика. Нормативно определени са: наименованието на длъжността, нейното длъжностно ниво, минималните изисквания за заемане на длъжността и вида на правоотношението, въз основа на което се заема - чл. 2, ал. 2 ЗДСл. Нормативната установеност на основните изисквания за заемане на длъжност в държавната администрация следва и от изричната разпоредба на чл. 14, ал. 2 ЗА, който сочи, че основните изисквания за заемане на длъжност в администрацията се определят със закон. В случая "закон" е употребен в неговото обобщаващо значение на нормативен акт.

За да бъде нормативно определената длъжност приложима за съответната администрация, следва да бъдат определени: а) конкретните задачи, действия, актове, връзките, които заемащият длъжността трябва да извърши, за да се постигнат целите на администрацията; б) задълженията и правомощията на служителя; в) условията, на които трябва да отговаря служителя, за да може да изпълни по искания начин определените задачи, действия, актове. Тези специфики на всяка една конкретна длъжност във всяка една държавна администрация се установяват с длъжностната характеристика - чл. 2, ал. 5 ЗДСл във вр. с чл. 2 от Наредбата за длъжностните характеристики на държавните служители.

Допълнителните изисквания за заемане на една длъжност, с оглед на чл. 14, ал. 3 ЗА, могат да бъдат определени и с правилника на съответната администрация. Видно от чл. 1 от Правилника за устройството и дейността на Националната здравноосигурителна каса, правилникът няма за предмет определянето на допълнителни изисквания към длъжностите в структурата на касата, но това не води до извод за липса на правомощие на главния секретар да утвърждава длъжностна характеристика с допълнителни изисквания за заемане на длъжност в администрацията на Националната здравноосигурителна каса. Това негово правомощие е визирано в чл. 2, ал. 5 ЗДСл във вр. с чл. 2, ал. 1 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията във вр. с чл. 2 - 8 от Наредбата за длъжностните характеристики на държавните служители.

Длъжностната характеристика е документ, който се утвърждава от главния секретар на съответната администрация - чл. 2, ал. 5 ЗДСл. По своя характер тя е вътрешноведомствен акт и като такъв сам по себе си не подлежи на оспорване по съдебен ред, защото пряко от него не следва засягане на субективни права - длъжностната характеристика сама по себе си няма за адресат конкретно физическо лице. Тя е неперсонифицирана.

Но в хипотеза като настоящата, когато установените в длъжностната характеристика изисквания са фактическо основание за издаването на един индивидуален административен акт, съдът, за да извърши контрол за законосъобразност следва да провери осъществен ли е правопораждащият индивидуалния административен акт факт, т. е. налице ли е длъжностна характеристика с твърдяното от органа съдържание, което предпоставя отказа от правото по § 4, ал. 2 ЗДСл, защото само законосъобразна длъжностна характеристика може да породи целените от закона правни последици.

Какво показват фактите по делото?

Безспорно по делото е, че в подписаната от г-н К. на 18.05.2009 г. длъжностна характеристика на длъжността началник на отдел "Контрол на денталната помощ" изискванията за заемане на длъжността са: образователна степен - магистър, професионална област - дентална медицина. Други изисквания няма.

Безспорно е, с оглед на влязлото в сила Решение № 1935, че към 31.07.2014 г. длъжността началник на отдел "Договаряне, методология, анализ и контрол на изпълнители на дентална помощ" - отделът, в който е трансформиран отдел "Контрол на денталната дейност", има идентични изисквания за заемане на длъжността с тези, за заемане на длъжността началник отдел "Контрол на денталната дейност". И в Решение № 1935, и в потвърдителното Решение № 14212 на Върховния административен съд, съдът изрично е посочил, че "Изискванията за заемане на длъжностите са идентични".

Безспорно е също, че действащият към 19.04.2016 г. - датата на издаване на оспореното решение, Правилник за устройството и дейността на Националната здравноосигурителна каса, е в сила от 10.09.2013 г. като чл. 31 - относно Дирекция "Извънболнична медицинска и дентална помощ", в която е структуриран отдел "Договаряне, методология, анализ и контрол на изпълнители на дентална помощ", не е изменян от датата на влизане в сила на Правилника.

При така установените безспорно факти органът твърди, че на 16.12.2015 г. главният секретар на Националната здравноосигурителна каса утвърждава длъжностната характеристика на длъжността началник на отдел "Договаряне, методология, анализ и контрол на изпълнители на дентална помощ", съгласно която изискванията за заемане на длъжността са: образователна степен - магистър, професионална област - дентална медицина, икономика; професионален опит - минимум пет години; допълнителна квалификация - магистър по здравен мениджмънт.

Преди всичко, следва да се посочи, че утвърдената на 16.12.2015 г. длъжностна характеристика не е преклудиран от съдебно Решение № 1935 юридически факт. Преклузията се установява към датата на приключване на устните състезания, а не към датата на постановяване на съдебното решение, защото именно до датата на приключване на устните състезания страните могат, по принцип, да сочат доказателства. Тъй като в касационното съдебно производство нови фактически установявания, с оглед на чл. 220 АПК, са недопустими, то релевантна за преклузията е датата на приключване на устните състезания в първоинстанционното съдебно производство. Същата, видно от доказателствата по делото е 11.03.2015 г., т. е. преди утвърждаването на длъжностната характеристика.

Но това обстоятелство не води до извод за надлежно извършено изменение на длъжностната характеристика на длъжността началник на отдел.

Съгласно чл. 8 от Наредбата за длъжностните характеристики на държавните служители изменение на длъжностната характеристика може да се извърши само при наличие на лимитативно посочените предпоставки: 1. настъпили промени в характера и организацията на работата; 2. изменение във функциите на звеното, регламентирани с устройствения правилник на администрацията; 3. въвеждане на нови стандарти, модели и/или технологии за осъществяване на определена административни дейности или работни процеси; 4. предписания от контролни органи.

В оспореното решение органът твърди, че промяната в длъжностната характеристика е поради възложени "допълнителни функции, задължения и дейности" на дирекцията, в която е структуриран отдел "Договаряне, методология, анализ и контрол на изпълнители на дентална помощ". Това значи, че органът се позовава на чл. 8, т. 2 от Наредбата за длъжностните характеристики - изменение във функциите на звеното, регламентирани с устройствения правилник.

Тези промени във функциите, задълженията и дейностите на дирекцията, и съответно на отдела, органът твърди, че са в сила от 01.10.2013 г. Вероятно органът има предвид датата на утвърдено от него, на основание чл. 2, ал. 3 ЗДСл, длъжностно разписание на Националната здравноосигурителна каса въз основа на влезлия в сила на 10.09.2013 г. Правилник за устройството и дейността на Националната здравноосигурителна каса.

Но съгласно чл. 8, ал. 3 от Наредбата за длъжностните характеристики изменената длъжностна характеристика се утвърждава в едномесечен срок от настъпване на обстоятелствата по чл. 8, ал. 1. В случая, ако се приеме за вярно твърдението на органа, че именно настъпилите от 01.10.2013 г. промени във функциите, задълженията и дейностите на дирекцията са основание за изменение на длъжностната характеристика, органът е следвало да утвърди новата длъжностна характеристика не по-късно от 01.11.2013 г., а не на 16.12.2015 г. - повече от две години след настъпване на основанието за изменение на длъжностната характеристика.

Вярно е, че срокът по чл. 8, ал. 3 от Наредбата за длъжностните характеристики не е преклузивен, т. е. с изтичането му не се погасява правомощието на органа да утвърди изменение на длъжностната характеристика, но изменение на длъжностна характеристика, което се обосновава с променени преди повече от две години в устройствен правилник функции, е твърде далеч от изпълнение на правомощията по разумен начин, добросъвестно и справедливо, както изисква чл. 6, ал. 1 АПК.

С оглед на това към 16.12.2015 г. не може да се приеме, че е налице соченото от касатора правно основание за изменение на длъжностната характеристика в частта досежно изискванията за заемане на длъжността. Липсата на правно основание за изменение на длъжностната характеристика прави неосъществен, с оглед на нормативните изисквания, правопораждащият процесния отказ факт - изменение на изискванията за заемане на длъжността, и с оглед на това недоказано приетото от органа несъответствие на г-н К. на тези изисквания.

Липсата на твърдяното от органа фактическо основание за постановения отказ прави извода на съда за незаконосъобразност на оспореното Решение № РД-15-22 правилен.

Видно от горното, съдът правилно е тълкувал и приложил материалния закон. С оглед на това решението му като правилно следва да бъде оставено в сила.

С оглед на изхода от спора, направено от ответника искане и на основание чл. 143, ал. 4 АПК съдът следва да осъди Националната здравноосигурителна каса - юридическото лице, в чиято структура е касаторът, да заплати на г-н К. направените по делото разноски. С оглед на приложения по делото договор за правна защита и съдействие № 3175 от 02.02.2016 г. разноските на ответника са в размер на 500,00 лв. адвокатско възнаграждение.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд