Решение № 13572 от 24.10.2011 г. на ВАС по адм. д. № 12450/2011 г.

Решение № 13572 от 24.10.2011 г. на ВАС по адм. д. № 12450/2011 г., IV о., докладчик председателят Галина Матейска Производството пред тричленен състав на Върховния административен съд (ВАС) е по реда на чл. 122е от Закона за обществените поръчки (ЗОП). Образувано е по постъпила жалба от "СИЕНСИС" АД, със седалище и адрес на управление в град София, район "Красно село", ж. к. "Бели брези", ул. "Лерин" № 44 - 46, представлявано от Изпълнителния директор Н. М., против Решение № 1063 от 30.08.2011 г. на Комисията за защита на конкуренцията по преписка № КЗК - 886/887/2011 г., с което са оставени без уважение жалбите на дружеството против Решение № РД-0903-78/21.07.2011 г. на кмета на Столична община за откриване на процедура за възлагане на обществена поръчка с предмет "Системна интеграция в Столична община". Жалбоподателят счита решението за незаконосъобразно, противоречащо на материалния и процесуалния закон, постановено в несъответствие с целта на закона, поради което моли да бъде отменено и вместо него постановено друго, с което процесната процедура да бъде прекратена. Ответникът - Комисия за защита на конкуренцията (КЗК), гр. София, не взема отношение по жалбата. Ответникът - Кмета на Столична община, чрез процесуалния си представител оспорва жалбата и моли да бъде оставена без уважение, а решението на КЗК в сила като правилно и законосъобразно. Участващият в производството по делото представител на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение, че жалбата е неоснователна. В оспореното решение на КЗК (Комисията) са разгледани всички оплаквания на "Сиенсис" АД и наведените във връзка с тях доводи. Подробно са анализирани съответните части от обявлението за обществената поръчка, от документацията за участие и от техническото задание и обратно на твърдението в жалбата до настоящата съдебна инстанция, са изложени съображенията на решаващия орган защо приема, че залегналите в тях изисквания не противоречат на материалния закон. Обстоятелството, че направеният извод съвпада с изразеното от възложителя становище във връзка с жалбата до КЗК не означава, че липсват мотиви и че актът е "постановен в нарушение на установената в чл. 122г, ал. 7 от ЗОП форма". А що се отнася до одобрената Методика за определяне на комплексна оценка, правилно Комисията е приела, че с оглед предмета на обществената поръчка, предвидената в този документ възможност за отстраняване от по-нататъшно участие в процедурата на участник, получил по-малко от 50 % от най-високата допустима оценка за един от показателите е в съответствие с целта на обявената процедура техническото предложение да отговори в максимална степен на залегналите в документацията технически изисквания, като последните са формулирани точно и ясно. Те очертават основните параметри и изисквания към техническото предложение, а конкретното съдържание на същото следва да бъде определено от всеки от участниците. В тази връзка основателно в решението е посочено, че не е възможно предварително (към момента на изготвяне на техническата документация) да се определят показатели, които да бъдат оценявани по конкретни формули и т. к. в случая критерият за оценка е икономически най-изгодната оферта, в съответствие с чл. 72, ал. 1, т. 4 от ЗОП в Методиката е включено и изискването протоколът за разглеждането, оценяването и класирането на офертите да съдържа кратко описание на предложенията на участниците и оценките по всеки показател. Жалбата на "СИЕНСИС" АД, гр. София, е подадена от надлежна страна в законоустановения в чл. 122е, ал. 1 от ЗОП 14 - дневен срок от съобщаване на решението, което е станало по факса на датата 01.09.2011 г., поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, се явява неоснователна. С решение № 1063 от 30.08.2011 г. по преписка № КЗК - 886/887/2011 г., на основание чл. 122г, ал. 1, т. 1 от ЗОП, Комисията за защита на конкуренцията: 1. ОСТАВЯ БЕЗ УВАЖЕНИЕ жалба вх. № ВХР - 1757/05.08.2011 г. от страна на "Сиенсис" АД срещу Решение № РД-0903-78/21.07.2011 г. на кмета на Столична община за откриване на процедура за възлагане на обществена поръчка с предмет: "Системна интеграция в Столична община" и 2. ОСТАВЯ БЕЗ УВАЖЕНИЕ жалба вх. № ВХР - 1792/10.08.2011 г. от страна на "Сиенсис" АД срещу Решение № РД-0903-78/21.07.2011 г. на кмета на Столична община за откриване на процедура за възлагане на обществена поръчка с предмет: "Системна интеграция в Столична община". За да постанови този резултат, Комисията за защита на конкуренцията е приела, че и двете жалби са неоснователни. Във връзка с твърдението, че включеното в обявлението изискване участникът да има реализирана и внедрена или участие в реализацията и внедряването на минимум една интегрирана система или на специализирани компоненти на интегрирана информационна система с аналогични решения на ИИССО в РБългария е дискриминационно КЗК е установила, че Интегрираната информационна система на Столична община (ИИССО) е информационен продукт, който се изгражда поетапно след реализиране на самостоятелно разработвани компоненти и тяхната интеграция в единен продукт и доколкото за всеки отделен компонент се обявява отделна процедура за възлагане на обществена поръчка по закона, то не съществува в документацията за участие понятие като разработчици на ИИССО, каквото е твърдението на жалбоподателя и това е така, защото за всеки отделен компонент (информационна система) разработчик е избраният за изпълнител участник във всяка проведена процедура за възлагане на обществена поръчка. За тази цел е необходим системен интегратор, избора, на който ще се реализира чрез провеждане на настоящата обществена поръчка за да осигури интегрирането на отделните компоненти в единен информационен продукт - ИИССО. В случая, при спазване на принципа за конкурентоспособност възложителят е заложил в Техническото задание за системна интеграция в Столична община изискване - системният интегратор да няма право да участва в реализацията на проекти в Столична община (централна и районни администрации), свързани с изграждането и развитието на информационни технологии, доставките на изчислителна техника и базов софтуер, извън случаите на изпълнение на изискванията за системна интеграция и затова не е основателен аргумента на жалбоподателя, че оспорваното изискване е ограничаващо и може да бъде изпълнено само от разработчици на ИИССО. Всеки участник, който има опит в изграждане на интегрирани информационни системи има възможност да бъде избран за изпълнител и съответно да прилага съществуващата методология за изграждане на ИИССО. КЗК е приела за неоснователен и следващия довод на жалбоподателя, че никъде в текста на обявлението не е посочено какви са използваните решения в ИИССО и че с тях може да бъде запознат само участник, имащ достъп до системата, като е посочила, че начинът на изграждане на системата ИИССО е определен в стратегия за изграждане на ИИССО, която е публикувана на официалния сайт на Столична община и следователно всеки потенциален участник с капацитета да изпълни предмета на поръчката има реална възможност да се запознае с използваните решения в ИИССО. Освен това, неразделна част от документацията са и Техническото задание за изграждане на ИИССО и Стандартите на ИИССО. По отношение на твърдението в жалбата за противоречие на изискването за необходими условия за реализация и финансовото предложение КЗК е установила, че осигуряването на сървърно помещение с резервирано захранване; сървърно оборудване; комуникационна инфраструктура; софтуерни лицензи за сървъри за приложения и за бази данни; платформа за управление на работните процеси и документи не е предмет на Техническото задание за изграждане на ЕСУРПД. Изискванията към лицензиите за сървъри за приложения задължително се определят от участниците в поръчката според това всеки от тях какво решение ще предложи за реализация на ЕСУРПД и ИИССО в техническото си предложение. Участникът може да направи предложение, което да не ползва сървър за приложения, което е посочено в т. 2.9 "Финансово предложение"- Цената на всички необходими лицензи за софтуер на трети фирми, чиито продукти са включени в предложението, са за сметка на Изпълнителя с изключение на софтуерните лицензи за Платформата, върху която се реализира ЕСУРПД и софтуерни лицензи за сървър за приложения. Доставката на Сървър за приложения е обект на настоящата поръчка, а Платформата се доставя от Възложителя и не е предмет на тази поръчка. За неоснователно е прието и твърдението, че е налице противоречие относно дейностите по поддръжка на стандарти на Интегрираната информационна система на Столична община, защото в Техническо задание за "Системна интеграция в Столична община" е посочено, че Техническото задание за изграждане на ИИССО е стратегически документ, описващ основните изисквания към всички изпълнители реализиращи компоненти на ИИССО. Стандартите на ИИССО са основен технологичен продукт, в който се регламентират информационните, функционалните и технологичните средства за интеграция на самостоятелните информационни системи - компоненти на ИИССО в единен информационен продукт - ИИССО. В настоящата поръчка, стандартите представляват основен стратегически документи, част от методологията ИИССО, които следва да се поддържат и развиват от Изпълнителя на поръчката за "Системна интеграция в Столична община" и да бъдат спазвани като норми при разработката на ЕСУРПД и ЦИР на ИИССО. Задачата на новоизбрания Системен интегратор на Столична община е да поддържа и развива Стандартите на ИИССО. Изискванията за изпълнението на тази задача са определени в т. 5.3 "Поддържане на Стандартите на ИИССО" в "Техническо задание за системна интеграция в Столична община", което е основното задание в тръжната документация на настоящата обществена поръчка и там е определен предмета на задачата и е посочен резултата, който трябва да бъде постигнат от Системния интегратор. КЗК е констатирала, че детайлното представяне на предмета на обществената поръчка е в документ- Техническо задание за "Системна интеграция в Столична община", който представлява Приложение 1 към документацията за участие. Съдържанието на Приложение 1 към Техническо задание за "Системна интеграция в Столична община", съгласно цялостното съдържание на заданието, е списък на компонентите на ИИССО, за които Системният интегратор ще извършва дейности по системна интеграция, проучване, анализ и моделиране на бизнес процеси в СО и ще разработва технически задания. Относно твърдението за противоречие при дейностите по поддръжка, КЗК е приела, че поддръжката на информационните продукти в обхвата на обществената поръчка ясно е определена в документация за участие като задача на Системния интегратор, който следва да ги разработи и внедри, съгласно т. 2.1.19 и 2.8 от Документацията, а поддръжката на информационни продукти извън обхвата на настоящата обществена поръчка няма отношение към изпълнителя на настоящата обществена поръчка. Към техническото задание за изграждане на ИИССО не е приложен обобщен списък на техническите средства в Столична община, тъй като той няма отношение към процесната обществена поръчка и не се възлага на системния интегратор услуги по поддръжка на каквито и да било технически средства при възложителя. По отношение на твърдението относно противоречие на дейностите по защита на информацията е установено, че в Техническо задание за изграждане на ИИССО /т. 5.3.2/, възложителят е посочил, че при проектирането, разработката, експлоатацията и развитието на ИИССО (през целия й жизнен цикъл) се осигурява правомерен, контролиран достъп до ресурсите на системата, защита на конфиденциалността на информацията и ефективни средства за защита на всички ресурси от несанкционирано въздействие, непреднамерени, преднамерени или активни въздействия и инциденти. Техническото задание за изграждане на ИИССО обхваща целия жизнен цикъл на системата, т. е до нейното пълно изграждане. Поради това в този документ са формулирани пълните изисквания към системата, включително такива, които ще се реализират при осигуряване на условия за това. Изискванията за сигурността на информационните системи - компоненти на ИИССО, са детайлизирани в Стандартите на ИИССО и в техническите задания за компонентите в обхвата на настоящата поръчка - ЕСУРПД и ЦИР на ИИССО (Приложения 2 и 3 към Техническо задание за "Системна интеграция в Столична община"). Тяхната реализация е предпоставка за успешно внедряване на системата за сигурност по ISO 27000 в Столична община, в частта на изискванията към информационните системи. Съвместимостта с този стандарт е обект на документиране след появата на съответната система в Столична община. Стандарт ISO 27000 може да бъде закупен от всеки потенциален участник в процедурата за възлагане на обществената поръчка, поради което не е невъзможно запознаването с неговите изисквания и съответно изготвяне на техническо предложение. Всеки участник в процедурата следва да представи своето виждане по отношение на това как въвеждането на системата ще отговори на изискванията на посочения стандарт по свое усмотрение. И доколкото спазването на това оспорвано изискване е задължително с оглед въвеждане на система за сигурност по този стандарт в Столична община и съответно всеки участник може да си го закупи и да се запознае с неговите изисквания, то не е дискриминационно включването на това условие в документацията. По отношение на оплакванията на жалбоподателя за незаконосъобразна методика за определяне на комплексната оценка, КЗК е констатирала, че съгласно методиката за оценка, участник, който получи абсолютна (ненормирана) оценка по показателя по - ниска от 50 % от максималната оценка се отстранява от по-нататъшно участие в процедурата и офертата му не се разглежда в следващия етап и в тази връзка е посочила, че с оглед предмета на обществената поръчка тези указания са включени в методиката с цел възпрепятстване на възможността да се класират на първо място предложения, които не покриват или декларативно (без да са представени необходимите доказателства за тези заявени обстоятелства, покриват изискванията на възложителя. КЗК е счела, че по този начин се минимизира риска от избора на изпълнител, който не е представил икономически най - изгодната оферта по отношение съответствие на техническите изисквания към системата, предмет на поръчката, като присъденият му по-нисък брой точки означава, че той в недостатъчна степен е разбрал нуждите на възложителя, а предложените от него решения не изпълняват пълноценно потребностите на възложителя, като с това се елиминира възможността за изпълнител да бъде избран участник представил непълноценно техническо решение, но получил по-висока оценка по останалите показатели, доколкото приоритетно за възложителя в случая е постигането на оптималното техническо предложение. КЗК е констатирала, че в Методиката за оценка ясно е посочено, че Идентификаторът представлява номер на раздел, дейност, изискване от Техническото задание на Възложителя, съответно Техническото предложение на участника. Дейностите "Разработка на ЕСУРПД" и "Внедряване на ЕСУРПД", представени в т. 7.1.1 на техническото задание за системна интеграция са представени в два отделни реда на таблицата и поради това следва да получат отделни оценки. А всички технически показатели за оценка се оценяват по методика, съгласно която Комисията оценява начина на реализация на всяко изискване към показателите от 1.1 до 1.4, включени в Техническата оценка, от 1 до 40 точки в зависимост от предложеното решение в Техническото предложение на участника. Оценява се дали предложеното решение удовлетворява и в каква степен изискванията както на Техническото задание, така и на Стратегическите документи за изграждане на ИИССО. На оценка по методиката подлежат показатели, които не могат да бъдат оценявани по конкретни формули с предварително зададени параметри, доколкото на всеки участник е представена възможност в зависимост от своите икономически и технически възможности да представи техническо предложение за изпълнение на поръчката, което в максимална степен съответства на техническите изисквания в документацията, а със закупуване на документацията жалбоподателят се е запознал с методиката за оценка. Предвид факта, че в документацията за участие подробно са разписани всички конкретни технически изисквания към изпълнението предмета на поръчката, то за всеки участник е ясно как следва да подготви своето техническо предложение, така, че да получи максимален брой точки. Освен това при така одобрена методика, която предполага оценка съобразно експертното мнение на членовете на комисията задължително при изготвяне на протокола от работата на комисията законодателят е определил в чл. 72 ЗОП, че следва да се направи кратко описание на предложенията при икономически най - изгодна оферта, какъвто е и настоящият случай и следователно за всеки участник в процедурата ще е налице яснота относно начина на присъждане на конкретния брой точки на съответното предложение. КЗК е посочила, че от значение за възложителя е избора на изпълнител, който да изпълни качествено предмета на поръчката, а за тази цел е обосновано включването на технически показатели, които да дадат обективна представа на възложителя относно концепцията на всеки участник за разработката и внедряването на ЕСУРПД, които са част от техническите показатели. Затова е счела, че не е възможно да се определят показатели, които се оценяват по конкретни формули, доколкото не е ясно за възложителя към момента на изготвяне на документацията какви технически решения за изпълнение на поръчката ще оферират отделните участници и в каква степен те ще отговорят на вижданията и потребностите на възложителя. За неоснователно е прието и твърдението относно противоречие в предмета на поръчката. И това е така, защото в документацията е записано, че предметът на обществената поръчка е детайлно описан в Техническото задание за Системна интеграция в Столична община, Приложение 1. Според този текст детайлното представяне на предмета на обществената поръчка е в документът Техническо задание за "Системна интеграция в Столична община", който е Приложение 1 към самата документация. Съдържанието на Приложение 1 към Техническо задание за "Системна интеграция в Столична община", съгласно цялостното съдържание на заданието е списък на компонентите на ИИССО, за които Системният интегратор ще извършва дейности по системна интеграция, проучване, анализ и моделиране на бизнес процеси в СО и ще разработва технически. КЗК е посочила, че в случая жалбоподателят не прави разлика между Приложение 1 към документацията - Техническо задание за "Системна интеграция в Столична община" и приложение 1 към последното, което е само списък на компонентите на ИИССО, за които ще се възлагат съответните услуги. По отношение на последното твърдение на жалбоподателя, че в документацията не е посочена платформа за управление на работните процеси и документи, КЗК е взела предвид, че в Техническото задание за Системна интеграция в Столична община е определено изискване към Единната система за управление на работни процеси и документи да бъде разработена по начин, който позволява замяната на платформата. В документацията са посочени изискванията към всяка платформа, която Столична община разглежда като алтернативна и допустима (Приложение 4 към Техническото задание) и по тази причина детайлно е описана не конкретна платформа, а пълен набор от изисквания към нея, а участниците следва да предложат такова решение, което да удовлетворява тези изисквания. По тези съображения КЗК е приела, че не е налице непълнота в документацията, която да води до отмяна на акта. Така постановеното от Комисията за защита на конкуренцията решение е законосъобразно. Пред Комисията за защита на конкуренцията (КЗК) са постъпили две жалби от едно и също дружество срещу едно и също решение на Кмета на Столична община, а именно жалба от "СИЕНСИС" АД, гр. София, против Решение № РД 0903 - 78/21.07.2011 г. на Кмета на Столична община, с което е открита процедура за възлагане на обществена поръчка с предмет "Системна интеграция в Столична община". По двете жалби са образувани различни преписки, които с протоколно определение № 1260 от 30.08.2011 г. са обединени в едно общо производство, като новата преписка се води под № КЗК - 886/887/2011 г.. КЗК, която е независим специализиран административен орган с правомощие да преразглежда актовете на възложителите и да се произнася само по тяхната законосъобразност, а не по целесъобразността им, е разгледала обстойно всички направени възражения и в двете жалби и е приела, че са неоснователни. Тричленният съдебен състав по чл. 122е от ЗОП споделя изложените съображения и счита, че не е необходимо да ги преповтаря изцяло и в настоящото решение. Не са налице ограничаващи изисквания или дискриминационни условия, които дават предимство или необосновано отраничават участието в процесната обществена поръчка. Самият й предмет "Системна интеграция в Столична община" е специфичен и предполага ограничен кръг от потенциални участници, които имат предмет на дейност според фирмената си регистрация в съответната област и са наясно с правилата относно въвеждането на интегрирана информационна система и на други възложители. Отделно и независимо от този факт, законодателят е дал възможност на основание чл. 29 от ЗОП лицата да поискат писмени разяснения по документацията за участие ако нещо е неясно или неразбираемо и на такова питане възложителят е длъжен да отговори и то в законовоопределения 4-дневен срок. Методиката за оценка на офертите по избрания от възложителя основен критерий "икономически най-изгодна оферта" е на 9 страници. Определена е формула за извършване на комплексната оценка със съответните показатели и относителната им тежест в комплексната оценка. Няма опасност от субективизъм при оценяването при техническата оценка доколкото по принцип при наличие на граница "от" - "до" точки, всеки чл. на комисията сам субективно преценява колко точки да даде в рамките на предварително определения от възложителя диапазон и този начин на точкуване е допустим от закона и не противоречи на практиката по ЗОП. С оглед изложеното, възраженията в подадената до ВАС срещу решението на КЗК жалба се преценяват като неоснователни и същата ще трябва да бъде отхвърлена. Воден от горното, Върховният административен съд - Четвърто отделение,