Решение № 4036 от 14.04.2026 г. на ВАС по адм. д. № 921/2026 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Софийския университет "Св. Климент Охридски" (СУ, Университета), подадена чрез пълномощник, против решение № 39809 от 28.11.2025 г. mо адм. д. № 6427/ 2025 г. на Административен съд София-град, с което съдът е отхвърлил жалба на Университета срещу решение № 0401-12/ 02.06.2025 г. на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Наука и образование за интелигентен растеж 2014 - 2020" (ОПНОИР) за определяне на финансова корекция. Според касатора решението е неправилно като постановено при съществени нарушения на съдопроизводствените правила и нарушение на материалния закон - основания за отмяна по чл. 209, т. 3 АПК. Касационният жалбоподател твърди, че съдът не е обсъдил всички наведени от него възражения за незаконосъобразност на акта. Оспорва извода на съда за валидност на решението и твърди, че актът е нищожен акт, тъй като органът е издал предходен акт със същия предмет, между същите страни и за същото нарушение. Сочи, че макар и предходният акт да е отменен по съдебен ред, отмяната му не възстановява компетентността на органа да издаде нов акт за определяне на финансова корекция. Поддържа довода си, че ръководителят на УО е възприел неправилно въведения от законодателя смисъл на "заинтересовано лице" по т. 14, § 2 от ЗР на Закона за обществените поръчки (ЗОП), от една страна, и от друга - на "участник" по т. 59 от същия параграф. Сочи, че за да бъдат съществени направените промени в условията на обявената обществена поръчка, е необходима промяна в офертите на участниците, т.е. на вече представените оферти, а към датата на разяснението няма подадена нито една оферта. Касаторът повторно навежда възражението си, че издателят на акта е определил неправилно основата за определяне размера на финансовата корекция. Твърди, че предмет на проверената обособена позиция са доставки на 11 вида оборудване, като доставката на всеки отделен вид представлява отделна доставка, поради което финансовата корекция е следвало да бъде определена само върху стойността по спорната доставка, обективирана в т. 8 "магнетофон лентов". Според Университета съдът не е съобразил, че по делото няма никакви доказателства по отношение формирания извод, че нарушението на националното законодателство е създало потенциална възможност за нанасяне на вреда на бюджена на Съюза. Поддържа и възражението си, че т. 4.2 от Приложение 1 към Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Наредбата) противоречи на чл. 143, пар. 2 от Регламент ЕС № 1303/ 2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. Иска отмяна на обжалваното решение и произнасяне по съществото на спора, при което атакуваният административен акт бъде прогласен за нищожен или, алтернативно, бъде отменен като незаконосъобразен. Претендира разноски за двете съдебни инстанции. Ответникът ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма "Наука и образование за интелигентен растеж", чрез пълномощника си, оспорва касационната жалба като неоснователна. Иска присъждане на разноски за защита от юрисконсулт. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, след като провери правилността на обжалваното решение, приема следното: Страните не спорят за факти. Спорът е по приложението на закона. Първоинстанционният съд е установил, че в изпълнение на сключен между страните административен договор за безвъзмездна финансова помощ бенефициерът СУ "Св. Климент Охридски" е провел открита процедура по възлагане на обществена поръчка с предмет "Доставка на компютърна техника и електронно оборудване по проект "Изграждане и развитие на Център за върхови постижения "Наследство БГ" по 5 обособени позиции (ОП), обявена с решение от 08.06.2020 г. По ОП 1 с предмет "Доставка, монтаж и въвеждане в експлоатация на компютърна техника и електронно оборудване за нуждите на мобилни лаборатории "Дигитализация на културно наследство" (2 броя мобилни лаборатории с национално покритие)" е сключил договор за изпълнение със "Специализирани бизнес системи" АД. След извършена проверка на обществената поръчка ръководителят на УО по ОПНОИР е открил производство по определяне на финансова корекция поради констатирани нарушения на Закона за обществените поръчки. Безспорно е по делото, че органът е издал решение № РД-0401-61/03.01.2023 г. за определяне на финансова корекция относно същата обществена поръчка, за същото установено от фактическа страна нарушение по ОП 1. Издателят на акта е приел, че възложителят е допуснал нарушение, изразяващо се в незаконосъобразно изменение на документацията чрез дадено разяснение, с което са въведени нови, съществени промени в техническата спецификация по ОП 1, без същите да са публикувани чрез обявление за изменение или допълнителна информация. Квалифицирал е нарушението по чл. 33, ал. 5 ЗОП, чл. 25 ЗОП, чл. 100, ал. 3, ал. 6 и ал. 7, т. 1 ЗОП. При тази фактическа установеност и правна квалификация на нарушението органът е приел, че представлява нередност по т. 9.1, б. „б“ от Приложение 1 на Наредбата и е определил финансова корекция 10% върху стойността на допустимите разходи по сключения договор с изпълнителя по ОП 1. Този акт е оспорен по съдебен ред и отменено в частта за ОП 1 с влязло в сила решение № 748 от 31.01.2025 г. по адм. дело № 10877/2024 г. на ВАС. Касационният съд е приел по същество, че актът е издаден при липса на съответствие между констатираното нарушение и приетата от органа правна квалификация на нередността. След направена последваща проверка на откритата процедура относно ОП 1 бенефициерът е уведомен с ново писмо от 27.03.2025 г. за установено съмнение за нередност в частта на ОП 1 и му е дадена възможност за възражения. С оспореното пред първоинстанционния съд решение № РД-0401-12/ 02.06.2025 г. ръководителят на УО е приел, че възложителят е допуснал нарушение на чл. 100, ал. 7, т. 1 ЗОП, във връзка с чл. 33, ал. 5 ЗОП и чл. 25, ал. 1, т. 2 ЗОП. Фактическите констатации на органа са същите, изложени и в предходно издадения и отменен по съдебен ред административен акт. УО е установил, че в техническата спецификация по ОП 1 за актив "Аудио оборудване" - "магнетофон лентов", позиция 8, възложителят не е посочил конкретни минимални технически изисквания за доставката като технически и функционални параметри. По постъпило искане за разяснения от 29.06.2020 г. относно очакваната функционалност на артикула и дали ще се свалят и записват стари ленти възложителят, с разяснение изх. № 72-00-1183/ 03.07.2020 година, е посочил конкретни технически характеристики: "Висококачественото възпроизвеждане на аналогов сигнал. Формат на цифровизираните звукови архиви BWF с честоти на дискретизация 192/ 96/ 48/ 44.1 kHz и разрядност на преобразуването - 24 или 16 bits: диференциран подход при избора на параметри при цифровизирине на аналоговите носители, като основният формат бъде 48 kHz/24bils; за потребителско прослушване - компресирано копие във формат MP3/ 128kbps. Предполагаем обем на дигитализирания архив при формат 48kHz/ 24bils и MP3 копие около 250 000 часа (около 500 ТВ). Цифровизираният звуков архив ще се достъпва от уеб базиран потребителски интерфейс, ще получава файлове от работна среда за цифровизирине и ще обменя данни/файлове с продукционна система и архивираща система. Брой писти 2: стерео изход за компютър. Ще се свалят и презаписват стари ленти". Даденото разяснение става част от утвърдената от възложителя документация, конкретно - от техническата спецификация. При тези данни ръководителят на УО е приел, че с разяснението са въведени нови, съществени промени в техническата спецификация по ОП 1, без да бъде публикувано обявление за изменението с оглед допълнителната конкретна информация. Според органа посоченото разяснение въвежда съществена промяна в техническата спецификация по ОП 1, изразяваща се в допълване на техническите характеристики към посочения актив в т. 8, за който първоначално не е заложил никакви конкретни технически изисквания. Издателят на акта е обосновал извод, че технически характеристики за този актив изобщо не са заложени към момента на обявяване на процедурата, а са въведени за първи път с направеното разяснение. По същество това са конкретни изисквания, с които е въведена съществена промяна в условията на поръчката, защото участниците са длъжни да адаптират офертите си съобразно новите условия на възложителя. Университетът обаче е запазил първоначално обявения срок за подаване на офертите 17.07.2020. Обявлението за откриване на ОП е изпратено на 08.06.2020 г., а разяснението, което внася съществени изменения в документацията с всички последици от това, е публикувано на 29.06.2020 г. Така срокът за получаване на оферти от потенциалните участници е намален на 21 дни, т.е. по-кратък от първоначално обявения и от нормативно определения в чл. 74 ЗОП минимален срок за получаване на оферти от 30 дни. Ръководителят на УО е приел, че това води до ограничение на конкуренцията, респ. до нарушаване на чл. 2, ал. 1, т. 2 ЗОП, което винаги създава потенциална възможност за настъпване на вреда в бюджета на Съюза. Посочил е нарушението като нередност по т. 4.2 от Приложение 1 към Наредбата - липса на удължаване на обявените срокове за получаване на оферти или заявления за участие при съществени изменения в условията по обявената обществена поръчка, и е определил финансова корекция 10% върху допустимите разходи по сключения договор с изпълнителя за ОП 1. Административният съд София-град е приел, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, в законоустановена писмена форма, при спазване разпоредбата на чл. 73, ал. 2 ЗУСЕФСУ. Обосновал е извод за материална законосъобразност на акта, като е приел за доказано допуснатото от възложителя нарушение на чл. 100, ал. 7, т. 1 ЗОП, във вр. с чл. 33, ал. 5 и чл. 2, ал. 1, т. 2 ЗОП, представляващо нередност по чл. 70, ал. 1, т. 9 от ЗУСЕФСУ, във връзка с чл. 2, т. 36 от Регламент (ЕС) № 1303/2013. Съдът се е мотивирал, че допуснатото нарушение законосъобразно е посочено от органа като нередност по т. 4.2 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата и правилно е определен размерът на финансовата корекция. Съдът е приел за неоснователно възражението на жалбоподателя за нищожност на оспорения акт. Посочил е, че отмяната на предходен акт за определяне на финансова корекция, доколкото по същество не е установена липса на извършено нарушение, а неправилно приета от органа правна квалификация на нередността, фактически не изключва последващо постановяване на валиден административен акт, с който, при спазване на всички законови изисквания, да бъде определена финансова корекция. Приел е за неоснователно и възражението относно незаконосъобразната основа на определената финансова корекция. Според съда конкретно посоченият в т. 8 актив е част от ОП 1 и като такъв е неделим от останалите елементи на предмета на обществената поръчка по тази позиция. Така мотивиран, съдът е отхвърлил подадената жалба като неоснователна. Решението е правилно. Правилни са изводите на първоинстанционния съд относно компетентността на органа, формата на акта и спазването на административнопроизводствените правила при издаването му. Касационният съд намира за правилен и извода за валидността на оспорения административен акт. Касаторът твърди, че с постановяването на окончателното решение на ВАС по повод оспорване законосъобразността на предходно издаден при същите фактически обстоятелства акт за определяне на финансова корекция конкретният правен спор е разрешен и органът не е компетентен да възобнови производството за установяване на нередност при същите факти. Това възражение е неоснователно. Предходният административен акт е отменен от съда поради допуснато от административния орган нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК, изразяващо се в несъответствие между изложените фактически и правни основания, въз основа на които ръководителят на УО е квалифицирал нередността, за която е определил финансова корекция. Съдът не е разгледал по същество соченото от органа нарушение. Още повече, че съдебната отмяна на административния акт заличава с обратна сила последиците му, от което следва, че след постановяването на решението в правния мир не съществува волеизявление с подобно съдържание. В този смисъл издаването на последващ административен акт, предмет на настоящото съдебно производство, не противоречи на чл. 71, ал. 4 ЗУСЕФСУ поради това, че несъобразяването с тази норма предполага наличие на акт, с който вече е определена финансова корекция на бенефициера за същата от фактическа и правна страна нередност, какъвто очевидно настоящият случай не е. След постановяването на окончателния съдебен акт на ВАС ръководителят на УО е образувал ново производство, каквото правомощие има с оглед предписанието на чл. 4, ал. 1 от Наредбата за администриране на нередности по Европейските структурни и инвестиционни фондове, приета с ПМС № 173 от 13.07.2016 г., чрез изпращането на ново уведомление до бенефициера в съответствие с чл. 73, ал. 2 ЗУСЕФСУ. Неоснователно е възражението на касатора, че административният орган е определил неправилно точния смисъл на чл. 100, ал. 7, т. 1 ЗОП, тъй като законът прави разлика между "заинтересовани лица" и "участници" в обществената поръчка, предвид т. 14 и т. 59 от § 2 от ДР на ЗОП. Заинтересоваността по правило е предпоставка на лицата да участват в процедурата по възлагане, което включва и правото да подават заявления/оферти. Понятието "заинтересовано лице" по смисъла на горепосочената разпоредба е използвано в по-широк смисъл, затова при открити/ограничени процедури всяко българско или чуждестранно лице може да бъде заинтересовано лице, защото е подало заявление, оферта или е решило да закупи документация по процедурата. Кои лица са заинтересовани може конкретно да бъдат изброени в нормативен акт, но това е изключение. Разпоредбата на чл. 100 ЗОП използва както понятието "заинтересовано лице", така и "участник", а в контекста на конкретно посоченото от органа нарушение се касае за неизпълнение на задължение от възложителя, което ограничава срока, в който заинтересованите лица/потенциалните участници да подадат оферти в съответствие с изискванията на възложителя. Заинтересоваността от участие в контекста на ЗОП е динамична категория, поради което от разпореденото в посочената разпоредба се извежда, че всеки икономически оператор, който би желал да получи поръчката и има интерес от нея, е заинтересовано лице. Този статут позволява достъп до обжалване на условията в документацията, както и искане на разяснения, преди да е подал оферта. Структурата на ЗОП и нейната логика показват преминаване на понятието заинтересовано лице от възможно най-широкия му смисъл в границите на правото към най-тесния му смисъл като участник. Според разпоредбата на чл. 10 ЗОП кандидат или участник в процедура за възлагане на обществена поръчка може да бъде всяко българско или чуждестранно физическо или юридическо лице или техни обединения, както и всяко друго образувание, което има право да изпълнява строителство, доставки или услуги съгласно законодателството на държавата, в която то е установено. Правилен е изводът на първоинстанционния съд за материална законосъобразност на оспорения административен акт. Разпоредбата на чл. 100, ал. 1 ЗОП дава възможност на възложителя да отстрани допуснати несъответствия или неточности в условията на процедурата, посочени в обявлението или в документацията, което е обвързано с определени изисквания и срокове, за да не бъде допуснато нарушение на принципите на равнопоставеност, свободна конкуренция, публичност и прозрачност на процедурата. Само тогава, когато измененията водят до съществена промяна в условията на поръчката, които налагат промяна в офертите на участниците, законодателят изрично е задължил възложителя да удължи сроковете за получаване на оферти - чл. 100, ал. 7, т. 1 ЗОП. В конкретния случай несъмнено въведените изменения в условията са съществени и налагат промяна в офертите на участниците, а това означава задължение на възложителя да удължи срока за получаване на оферти, което той не е сторил. Така направеното изменение както органът, така и съдът правилно са определили като съществено, тъй като се отнася до критериите за подбор и е част от задължителната информация от обявлението за обществена поръчка. В случая промяната е въведена с разяснение, а не с необходимото решение за промяна и съответно не е публикувана в Регистъра на обществените поръчки. По този начин възложителят, от една страна, е нарушил императивната забрана на чл. 33, ал. 5 ЗОП чрез разясненията да се въвеждат промени в условията на процедурата, а от друга, като не е удължил срока за подаване на офертите в противоречие с принципите за публичност и прозрачност и за равнопоставеност и недопускане на дискриминация (чл. 2, ал. 1, т. 1 и 4 ЗОП), е нарушил чл. 100, ал. 7, т. 1 ЗОП, който изисква от възложителя да удължи сроковете за получаване на оферти, когато в случаите по ал. 1 са внесени съществени изменения в условията по обявената поръчка. Законосъобразно органът е посочил нарушението като нередност по т. 4.2 от Приложение 1 към Наредбата и е определил финансова корекция в размер на 10% върху стойността на допустимите разходи по договора с изпълнителя за ОП 1. Правилно съдът е приел за неоснователно възражението на жалбоподателя за незаконосъобразно определяне на основата на финансовата корекция. Корекцията е определена в съответствие с правилото на чл. 1, ал. 2 ЗУСЕФСУ. Тя се изчислява върху стойността на целия предмет на обособената позиция, който е неделим - "Доставка, монтаж и въвеждане в експлоатация на компютърна техника и електронно оборудване за нуждите на мобилни лаборатории "Дигитализация на културно наследство" (2 броя мобилни лаборатории с национално покритие)", без значение от заложеното в техническата спецификация относно предмета на отделните доставки. Неоснователно е възражението за противоречие на посочената нередност с чл. 143, пар. 2 от Регламент ЕС № 1303/ 2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. Никъде в националната нормативна уредба, а и в съдебната практика, не е прието, че всяко нарушение на правилата за възлагане на обществени поръчки представлява нередност, която автоматично води до финансова корекция. Нарушенията на правилата за възлагане са разграничени по своето естество и степен в Приложенията на Наредбата за посочване на нередности. Наличието на нарушение е само един елемент на нередността, като на доказване подлежат и останалите елементи, включително и вредата, респ. потенциалната възможност за нанасяне на вреда на общностния бюджет. Практиката на Върховния административен съд и на СЕС е категорична, че нито националното законодателство, нито законодателството на Съюза поставят като изискване единствено наличието на реална вреда. Нередност може да съществува и тогава, когато е налице възможност за нанасянето на вреда на общия бюджет, като няма изискване да се докаже наличието на точно финансово изражение. Това тълкуване на разпоредбата на чл. 2, т. 36 Регламент № 1303/2013 е трайно установено по повод на идентичните дефиниции в Регламент № 2988/1995, Регламент № 1083/2006, както и други секторни регламенти. Доколкото не може да се изключи възможността допуснатите нарушения да имат отражение върху бюджета на съответния фонд, то налице е основание за определяне на финансова корекция. Естеството на допуснатото нарушение не позволява да се определи точно му финансово отражение върху изразходваната безвъзмездна финансова помощ, поради което административният орган в съответствие с чл. 72, ал. 3 ЗУСЕФСУ е приложил пропорционалния метод. Пропорционалният метод по чл. 70, ал. 3, вр. с чл. 70, ал. 1 ,т. 9 ЗУСЕФСУ за определяне на финансова корекция се прилага в случаите, когато не може да се установи реалният финансов ефект от нарушението. Невъзможността за определяне на реално и точно изчисляване на финансовото отражение на нарушението не означава липса на финансово влияние. В тези случаи ставките са различни за различните видове нередности според тяхната тежест, определена от законодателя. СЕС допуска при извършено нарушение да се приложи размер на ставката, който е нормативно регламентиран и представлява действаща уредба към момента на издаване на административния акт. В тези случаи се дава приоритет на защитата на финансовите интереси на Съюза, още повече, че финансовата корекция е административна мярка, а не административно наказание. За отделни видове нередности е предвидена допълнителна скала на финансовите корекции според постигнатото ниво на конкуренция. Скалата от ставки за определяне на финансова корекция е инструмент за гарантиране на предвидимост и на правна сигурност. Вместо да се предпоставя произвол при определяне на размера на финансовата корекция, законодателят е създал предвидима систематизирана правна рамка. Това води до обективност и е гаранция за равнопоставеност на всички бенефициери, като същевременно се запазва гъвкавост за индивидуална преценка. Скалата на ставките е логическо продължение на класификацията на нередностите, която е приета и в Насоките на ЕК. Предвид изложеното, като е обосновал извод за законосъобразност на оспорения административен акт, Административният съд София - град е постановил правилно решение, което следва да бъде оставено в сила. Необсъждането на всички наведени от жалбоподателя възражения не представлява самостоятелно основание за отмяна на решението. Съдът е извършил проверката в изпълнение на чл. 168 АПК и е достигнал до правилен извод за неоснователност на подадената от СУ "Св. Климент Охридски" жалба. С оглед изхода на делото следва да бъде уважено искането на ответника за присъждане на съдебни разноски за защита от юрисконсулт. В полза на Изпълнителна агенция "Програма за образование" следва да се присъдят разноски в размер на 102, 25 евро, на основание чл. 228 АПК, вр. с чл. 143, ал. 3 АПК, чл. 37, ал. 1 ЗПП и чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ. Воден от горното, Върховният административен съд