Решение № 7485 от 06.07.2026 г. на ВАС по адм. д. № 2926/2026 г.

Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба от Министерския съвет (МС) на Република България, чрез процесуалния представител В. Демирев против решение № 971/26.01.2026 г., постановено по административно дело № 1821/2024 г. по описа на Административен съд – Варна, с което по жалба на „Каскадас Резорт и СПА“ ЕООД, е отменено Решение № 105/15.02.2024г. на Министерски съвет на Република България за одобряване на помощ на кандидатите по програмата за хуманитарно подпомагане на разселени лица от Украйна с предоставена временна закрила в Република България, приета с Решение № 317 на Министерски съвет от 2022г., изменена и допълнена с Решения № 535, 665, 856, 909, 963 и 1038 на Министерския съвет от 2022г. и с Решения № 141, 212, 323, 400, 454, 660 и 939 на министерски съвет от 2023г., в частта, с която на дружеството са определени за верифициране суми за периодите от 01.10.2023г. – 31.10.2023г.; 01.09.2023г. – 30.09.2023г.; 01.08.2023г. – 31.08.2023г.; 01.07.2023г. – 31.07.2023г.; и не са определени суми за верифициране на дружеството за периодите 01.06.2023г. – 30.06.2023г.; 01.04.2023г. – 30.04.2023г.; 25.02.2023г. – 31.03.2023г.; 01.02.2023г. – 24.02.2023г.; 01.01.2023г. – 31.01.2023г.; 16.11.2022г. – 31.12.2022г.; 01.11.2022г. – 15.11.2022г.; 01.10.2022г. – 31.10.2022г.; 01.09.2022г. – 30.09.2022г.; 01.08.2022г. – 31.08.2022г.; 01.07.2022г. – 31.07.2022г. и 01.06.2022г. – 30.06.2022г.

С касационната жалба са релевирани съображения за недопустимост на обжалваното решение по смисъла на чл. 209, т. 2 АПК в частта, с която е отменено решението на Министерския съвет в частта му, с която не са определени суми за верифициране на дружеството за посочените по-горе периоди, и за неговата неправилност в останалата му част като постановено в нарушение на материалния закон, при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК. В жалбата се излагат подробни доводи за наличието на посочените касационни основания, по които се претендира обезсилване на решението в недопустимата му част и неговата отмяна в останалата част. В условията не евентуалност се претендира за цялостната отмяна на решението поради неправилността му. Претендира присъждането на разноски съобразно представен в съдебно заседание списък по чл.80 от ГПК.

Ответникът – "Каскадас Резорт и Спа" ЕООД, чрез адв. С. Петрова, изразява становище за неоснователност на касационната жалба и моли решението да бъде потвърдено като правилно. Претендира разноски съобразно представен списък на разноските.

Прокурорът от Върховна касационна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост, но неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, в тричленен състав от четвърто отделение, след като прецени направените в жалбата оплаквания, становището на ответника и заключението на прокурора във връзка със събраните по делото доказателства, констатира следното:

Касационната жалба е процесуално допустима, като подадена в преклузивния 14-дневен срок по чл. 211, ал. 1 АПК, от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, за която решението е неблагоприятно и срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт.

Разгледана по същество, касационната жалба е основателна.

Производството пред административния съд е образувано по жалба на „Каскадас Резорт и СПА“ ЕООД против Решение № 105/15.02.2024г. на Министерския съвет на Република България за одобряване на помощ на кандидатите по Програмата за хуманитарно подпомагане на разселени лица от Украйна с предоставена временна закрила в Република България, приета с Решение № 317 на Министерски съвет от 2022г., изменена и допълнена с Решения № 535, 665, 856, 909, 963 и 1038 на Министерския съвет от 2022г. и с Решения № 141, 212, 323, 400, 454, 660 и 939 на Министерския съвет от 2023г., в частта му относно определените за верифициране суми на дружеството за периодите от 01.10.2023г. – 31.10.2023г.; 01.09.2023г. – 30.09.2023г.; 01.08.2023г. – 31.08.2023г.; 01.07.2023г. – 31.07.2023г. В жалбата се сочи, че за периодите 01.06.2023г. – 30.06.2023г.; 01.04.2023г. – 30.04.2023г.; 25.02.2023г. – 31.03.2023г.; 01.02.2023г. – 24.02.2023г.; 01.01.2023г. – 31.01.2023г.; 16.11.2022г. – 31.12.2022г.; 01.11.2022г. – 15.11.2022г.; 01.10.2022г. – 31.10.2022г.; 01.09.2022г. – 30.09.2022г.; 01.08.2022г. – 31.08.2022г.; 01.07.2022г. – 31.07.2022г. и 01.06.2022г. – 30.06.2022г. дружеството е получило частично плащане, но въпреки това с обжалваното решение на Министерския съвет не е одобрено предоставянето на помощ за всички предоставени нощувки, като броят на същите е конкретизиран за всеки един от посочените периоди.

Издателят на обжалвания административен акт- Министерски съвет на Република България, е оспорил допустимостта на жалбата на „Каскадас Резорт и СПА“ ЕООД срещу РМС № 105/15.02.2024г. по отношение на претендираната помощ за периодите от 1 юни 2022г. до 30 юни 2023г. с твърдения, че размерът на помощта за всеки един от посочените периоди е определен с други решения на МС, които не са обжалвани от дружеството и са влезли в сила.

Дружеството-жалбоподател е регистрирано за участие в Програмата за хуманитарно подпомагане на разселени лица от Украйна с предоставена временна закрила в Република България и е кандидатствало за предоставяне на помощ за процесните периоди с подаването на електронен формуляр за кандидатстване чрез Системата за управление на националните инвестиции (СУНИ), които са подробно описани в първоинстанционното решение. Съдът е посочил, че от проектните предложения, подадени във формата, предвидена от МС, не става ясно за какви суми и какъв брой нощувки са подадени, а могат да се установят само периодите, за които дружеството претендира възстановяване на разходите.

Съдът е установил, че по отношение на „Каскадас Резорт и Спа“ Министерският съвет е одобрил изплащането на суми по програмата със следните решения:

• за юни 2022г.- с Решения № № 533/28.07.2022г.; 679/16.09.2022г. и № 422/02.06.2023г. на Министерски съвет на Република България;

• за юли 2022г.- с Решения № № 655/09.09.2022г.; 679/16.09.2022г., № 796/20.10.2022г. и № 422/02.06.2023г. на Министерски съвет на Република България;

• за август 2022г.- с Решения № № № 796/20.10.2022г. и № 422/02.06.2023г. на Министерски съвет на Република България;

• за септември 2022г.- с Решения № 878/09.11.2022г. и № 422/02.06.2023г. на Министерски съвет на Република България;

• за октомври 2022г.- с Решения № № 1010/14.12.2022г и № 422/02.06.2023г. на Министерски съвет на Република България;

• за ноември 2022г. с Решения № № 533/28.07.2022г.; 679/16.09.2022г. и № 422/02.06.2023г. на Министерски съвет на Република България;

• за периода 16.11.2022г.- 31.12.2022г.- с Решение № 422/02.06.2023г. на Министерски съвет на Република България;

• за януари 2023г.- с Решение № 422/02.06.2023г. на Министерски съвет на Република България;

• за февруари 2023г.- с Решение № 422/02.06.2023г. на Министерски съвет на Република България;

• за периода 25.02.2023г. до 31.03.2023г.- с Решение № 422/02.06.2023г. на Министерски съвет на Република България;

• за април 2023г.- с Решение № 594/08.09.2023г. на Министерски съвет на Република България;

• за май 2023г.- с Решение № 594/08.09.2023г. на Министерски съвет на Република България;

• за юни 2023г. с Решение № 594/08.09.2023г. на Министерски съвет на Република България.

Първоинстанционният съд е установил какъв е размерът на одобрената помощ по тези решения и за какъв брой нощувки. Посочил е, че цитираните решения не са оспорени от дружеството.

При така установените факти съдът е приел, че жалбата на дружеството, касаеща размера на определената за изплащане помощ за тези периоди, е процесуално допустима. За да достигне до този извод, съдът е посочил, че в решенията на МС не са спазвани периодите на заявките от дружеството- част от периодите в решенията обхващат повече от един месец, а в други случаи периодите са по-малки от месец; за част от периодите на дружеството са одобрени суми за изплащане по програмата с повече от едно решение на МС, без преди това административното производство да е възобновено. Съдът е приел, че след като при наличието на влязло в сила решение за съответния период, ответникът е приемал нови решения за същия период и е определял различни по размер суми за верификация, не е била налице процесуална пречка с оспореното решение да се определи нова сума за изплащане по програмата. Освен това съдът е споделил изцяло становището на ответника, че подаването на проектно предложение не се приема за искане за издаване на административен акт.

Така направените от съда изводи за процесуална допустимост на жалбата в тази част са напълно погрешни и противоречат на материалния закон. Съгласно правилото на чл. 159, ал. 1 от АПК, наличието на годен за оспорване административен акт е абсолютна процесуална предпоставка за образуване на съдебното производство и липсата му води до недопустимост на депозираната пред съда жалба. В конкретната хипотеза по отношение на периодите юни 2022г.- юни 2023 г. такъв не е налице.

Преценката за наличието на годен за оспорване административен акт налага изясняването на правната рамка по отношение на предоставянето на помощ по Програмата за хуманитарно подпомагане на разселени лица от Украйна с предоставена временна закрила в Република България (Програмата). Тя е приета с Решение на Министерски съвет на Република България № 317/20.05.2022 г., на основание чл. 2, ал. 2 от Закона за убежището и бежанците, във връзка с Решение за изпълнение (ЕС) 2022/382 на Съвета от 4 март 2022 година за установяване на съществуването на масово навлизане на разселени лица от Украйна по смисъла на чл. 5 от Директива 2001/55/ЕО и за въвеждане на временна закрила. Програмата предвижда, че кандидати по програмата са предприятия и лица, които упражняват дейност в категоризирани и регистрирани места за наставане по смисъла на Закона за туризма, вписани в Националния туристически регистър (НТР), както и бюджетни организации и лица, които стопанисват обекти, вписани в Регистъра на местата за подслон и предоставящи услуга по настаняване и изхранване на лица, търсещи временна закрила в Република България вследствие на военните действия в Украйна. С Програмата е утвърден размера на изплащаните средства на нощувка със или без изхранване, минималните изисквания за предоставяне на подслон и изхранване, както и лицата, имащи право на подслон.

Съответно, редът за отчитане и разплащане на предоставената хуманитарна помощ по Програмата е разписан в Приложение № 1. В него е посочено, че помощта се одобрява с акт на Министерския съвет и се изплаща от Министерството на туризма на лицата, извършващи дейност по смисъла на Програмата в обекти и места за настаняване, вписани в Регистъра за места за подслон или в Националния туристически регистър ежемесечно на три отчетни периода, посочени в Приложение № 1. Съобразно предвиденото в раздел V от Приложение № 1, заявленията за хуманитарна помощ се разглеждат от комисия, съставена от длъжностни лица и/или външни експерти, определени със заповед на министъра на туризма. Тази комисия извършва преценка за съответствие с критериите за изплащане на хуманитарните средства съгласно изискванията на програмата, като за наличието или липсата на съответствие се изготвя протокол. Въз основа на тези протоколи министърът на туризма внася в МС проект на акт за предоставяне на помощта на съответните крайни получатели, одобрени за финансиране по Програмата. Предвижда се, че актът за получаване на помощта се връчва чрез СУНИ. Отказът за предоставяне на средства по хуманитарната помощ също се съобщава на кандидата чрез СУНИ и подлежи на обжалване по реда на АПК.

В настоящата хипотеза исканията за заплащане на помощ по Програмата съобразно регистрираните в Единната система за туристическа информация /ЕСТИ/ нощувки на настанени лица с временна закрила за съответния отчетен период, подадени от „Каскадас Резорт и Спа“ са разгледани от МС и по тях са постановени решения, с които е определен размерът на помощта за изплащане. Тези решения не са обжалвани от дружеството и са влезли в сила. Следва да се приеме, че по този начин по отношение на непризнатите нощувки за всеки един от периодите юни 2022г. – юни 2023 година е формиран мълчалив отказ за предоставяне на средства по хуманитарната помощ, чийто последици законодателят приравнява с тези на изричния такъв. Тези откази не са били оспорени в срок и по надлежния ред от „Каскадас Резорт и Спа“, поради което са влезли в сила. При наличието на влязъл в сила административен акт със същите предмет и страни, последващо административно производство със същия предмет и страни е недопустимо. Освен това по делото липсват доказателства (а и твърдения в тази насока) дружеството да е подавало други заявления за заплащане на сумите, описани в жалбата или да е предприето възобновяване на тези приключили административни производства. Горното обосновава извод, че верифицирането на нощувките, заявени за процесните периоди от „Каскадас Резорт и Спа“, не е било предмет на разглеждане при постановяване на оспореното РМС № 105/15.02.2024г., поради което липсва и произнасяне в решението в тази насока. При наличието на влезли в сила административни актове по отношение на посочените периоди и при съобразяване на обстоятелството, че верифицирането на нощувките за тях не е било предмет на оспореното РМС, следва да се приеме, че с оспореното решение не е формиран отказ (изричен или мълчалив) за изплащане на помощ за нощувки за периодите юни 2022г.- юни 2023г. С оглед на това в тази си част жалбата е лишена от предмет, поради което е процесуално недопустима съобразно правилото на чл.159, т.1 от АПК. Както вече се посочи, наличието на годен за оспорване административен акт е абсолютна процесуална предпоставка за образуване на съдебното производство и липсата му води до недопустимост на депозираната пред съда жалба. Като е приел, че по отношение на процесните периоди е налице годен за оспорване индивидуален административен акт, чието оспорване пред съда е процесуално допустимо, Административен съд - Варна е постановил недопустим съдебен акт, който следва да бъде обезсилен. По изложените съображения за процесуална недопустимост в тази й част жалбата на „Каскадас Резортс и Спа“ ЕООД следва да бъде оставена без разглеждане, а производството по делото прекратено.

В останалата му част, с която РМС № 105/15.02.2024г. е отменено в частта, с която на дружеството са определени за верифициране суми за периодите от 01.10.2023г. – 31.10.2023г.; 01.09.2023г. – 30.09.2023г.; 01.08.2023г. – 31.08.2023г. и 01.07.2023г. – 31.07.2023г., решението на Административен съд-Варна също е недопустимо, но по други съображения.

От предявената пред първоинстанционния съд жалба се установява, че по същество РМС се обжалва в частта, представляваща мълчалив отказ да бъде предоставена помощ за част от заявените от дружеството нощувки- съответно 97, 90, 121 и 19 броя нощувки за периодите юли, август, септември и октомври 2023г., но не и в частта, с която са определени сумите, които следва да бъдат изплатени на дружеството по Програмата. При осъществения контрол съдът е приел, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, при спазване на регламентирана процедура в Устройствения правилник на Министерски съвет, но е формално незаконосъобразно, от което е направен извод за основателност на жалбата срещу него. Според съда оспореното решение, в частта му относно одобрената помощ за "Каскадас Резорт и Спа" ЕООД, не съдържа фактически и правни основания, тъй като не са изложени мотиви, които да обосноват размера на верифицираните нощувки и верифицираните за тях средства, респективно размера на непризнатите нощувки и сумите за приспадане. Съдът е приел, че в цялата административна преписка, включително в приложения към решението Списък № 21, в доклада на министъра на туризма и в доклада на министър-председателя, липсва каквато и да било обосновка, поради което е счел, че издаденият административен акт е постановен при съществено нарушение на административнопроизводствените правила и на основание чл. 146, т. 3 от АПК е отменил РМС в частта му, с която на дружеството са определени за верифициране суми за периодите от 01.10.2023г. – 31.10.2023г.; 01.09.2023г. – 30.09.2023г.; 01.08.2023г. – 31.08.2023г.; 01.07.2023г. – 31.07.2023г. Казано другояче, с решението си Административен съд-Варна е отменил решението на Министерския съвет по отношение на определената за изплащане помощ на „Каскадас Резорт и Спа“ за периодите юли, август, септември и октомври 2023г. По отношение на тази част от решението на Министерския съвет, която е позитивна за дружеството- жалбоподател „Каскадас Резортс и Спа“, първоинстанционният съд не е бил редовно сезиран с жалба съобразно чл.126 от АПК.

Като не се е съобразил с обективните предели на спора, с който е бил сезиран и е отменил решението на Министерския съвет в част, която не е оспорена по надлежния ред, но е и позитивна за жалбоподателя, първоинстанционният съд се е произнесъл извън очертания от жалбоподателя предмет на оспорване (свръхпетитум). Допуснатото процесуално нарушение на чл.6, ал.2 от ГПК във връзка с чл.144 от АПК обуславя недопустимост на решението и в му тази част.

Изложените съображения за недопустимост на съдебното решение налагат обезсилването му и връщане на делото за ново разглеждане от друг състав на съда. При новото разглеждане на делото съдът следва да съобрази изложеното по- горе относно допустимия предмет на оспорване, а именно отказът да бъде предоставена помощ за част от заявените от дружеството нощувки- съответно 97, 90, 121 и 19 броя нощувки за периодите юли, август, септември и октомври 2023г. При новото разглеждане на делото съдът следва да определи предмета на доказване и да извърши дължимата от него преценка досежно относимостта и допустимостта на доказателствените искания на страните. В тази връзка касационната инстанция намира за необходимо да отбележи, че при новото разглеждане на делото следва да се отстрани и допуснатото от първоинстанционния съд съществено нарушение на процесуалните правила. В развилото се съдебно производство както жалбоподателят, така и Министерският съвет, чрез процесуалния си представител са поискали събирането на доказателства с назначаването на съдебно-счетоводна експертиза, като и двете страни са поставили задачи към вещото лице (Молба в изпълнение на указания от „Каскадас Резорт и СПА“, л.78-80 от АД 1821/2024г. на АдмС-Варна и становище на МС изх.№ 11-00-57/06.11.2024г., л.83 от делото). С протоколно определение, постановено в откритото съдебно заседание на 17.09.2025г. съдът е оставил без уважение искането на страните за назначаване на съдебно-счетоводна експертиза със следните мотиви: „…от материалите към административната преписка и допълнително представените от административният орган относно решението, предмет на проверка в настоящото производство, не може да бъде установено, как е формиран размера на плащането по заявения брой нощувки от дружеството „Каскадас Резорт и Спа“ ЕООД в оспореното решение и в предходните решения за същите периоди; не са изложени мотиви в решението на Министерски съвет на РБ, от които да се установи как точно от данните относно заявения брой нощувки в различните заявления на дружеството е формиран размер за плащането на нощувките по различните предходни решения на Министерски съвет за заплащането на нощувки, като тези факти не се установяват и от предложенията за изплащане на суми на дружеството в актовете на Министерството на туризма. Заключението по ССчЕ не е акт, който има за правна последица мотивирането на оспореното решение на административният орган.“. Изложените от първоинстанционния съд мотиви, с които доказателственото искане е оставено без уважение, не касаят нито неговата допустимост, нито неговата относимост към предмета на доказване, а са такива по съществото на спора. Излагането на такива мотиви във фазата по посочване, допускане и събиране на доказателствата е в грубо нарушение на принципа на безпристрастност на съда.

При новото разглеждане на делото съдът следва да назначи вещо лице, което да отговори на поставените от страните въпроси, относими към предмета на доказване. Едва след попълване на делото с необходимите доказателства съдът следва да пристъпи към решаване на делото, като изложи мотиви по същество относно законосъобразността на фактическите и правни изводи на административния орган след анализ на всички събрани по делото доказателства.

С оглед на изхода на спора на основание чл.226, ал.3 от АПК при новото разглеждане на делото първоинстанционният съд следва да се произнесе и по разноските за водене на делото в настоящата касационна инстанция.

Мотивиран така и на основание чл.221, ал.3 от АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение,