Определение № 122 от 08.01.2024 г. на ВАС по адм. д. № 11815/2023 г.

Образувано е по касационна жалба на Министерство на образованието и науката (МОН), Дирекция „Външни европейски програми“ (ДВЕП), Програмен оператор чрез представител по пълномощие – Ц. Лилова, държавен експерт в ДВЕП и правоспособен юрист, срещу Решение № 859/15.09.2023 г. на Административен съд – Бургас по адм. дело № 428/2023 г. С обжалваното съдебно решение е отменено решение от 22.02.2023 г. на директора на ДВЕП и ръководител на Програмния оператор на Програма „Местно развитие, намаляване на бедността и подобрено включване на уязвими групи“, финансирана по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство (ФМ на ЕИП) 2014-2021, с което на Община Бургас – бенефициер по проект BGLD-2.001-0002 „Създаване на Международен младежки център Бургас“ е определена финансова корекция в размер на 51 122,60 лева, представляваща 5% от изразходената сума по Договор № 93-ОП20-106(10)/25.03.2021 г. с Консорциум „Бургас проект 21“ ДЗЗД, сключен на стойност 1 022 452,05 лв. и Министерство на образованието и науката е осъдено за разноските. Ответникът – Община Бургас не взема отношение по касационната жалба. Върховният административен съд след като извърши служебна проверка по допустимостта на касационната жалба, намира че същата се явява недопустима за разглеждане по същество по следните съображения: При извършената в съответствие с чл. 213а, ал. 6 АПК проверка на редовността и допустимостта на подадената касационна жалба, председателят на седмо отделение на Върховния административен съд е констатирал, че същата не отговаря на изискванията за съдържание, съгласно чл. 212, ал. 1, т. 2 АПК, като с разпореждане от 11.12.2023 г. е изискано да се уточни от чие име е подадена касационната жалба – Министерство на образованието и науката или участвалият като страна в първоинстанционното производство директор на ДВЕП и ръководител на Програмния оператор. С писмо изх. № 0104-395/28.12.2023 г., изпратено по пощата на 29.12.2023 г. и постъпило във ВАС на 02.01.2024 г., процесуалният представител юрк. Ц. Лилова уточнява, че жалбата е подадена от МОН чрез процесуалния му представител, чието пълномощно е подписано от министъра на образованието и науката. Посочено е, че ДВЕП е част от МОН като негова дирекция, която съгласно чл. 48, ал. 1 от Устройствения правилник на МОН (приет с ПМС № 11/03.02.2010 г., обн. ДВ бр. 12/12.02.2010 г., посл. изм. ДВ бр. 20/09.03.2021 г.) изпълнява функциите на Програмен оператор по ФМ на ЕИП и в тази връзка със Заповед № РД09-3367/15.10.2021 г. на министъра на образованието и науката, директорът на ДВЕП е оправомощен да изпълнява функциите на Ръководител на Програмния оператор на Програма „Местно развитие, намаляване на бедността и подобрено включване на уязвими групи“, съфинансирана по ФМ на ЕИП 2014-2021, както и да извършва всички дейности, произтичащи от изпълнението на програмата. Установява се по преписката, че производството пред първоинстанционния административен съд е започнало по жалба на Община Бургас, с която се оспорва решение от 22.02.2023 г. на ръководителя на Програмния оператор на Програма „Местно развитие, намаляване на бедността и подобрено включване на уязвими групи“, финансирана от ФМ на ЕИП 2014-2021 г. за определяне на финансова корекция в размер на 5% от изразходената сума по Договор № 93-ОП20-106(10)/25.03.2021 г., в резултат на проведена обществена поръчка с предмет „Изпълнение на строително-монтажни работи за изграждане на Младежки международен център Бургас“, с изпълнител Консорциум „Бургас проект 21“ ДЗЗД и възложител Община Бургас, в качеството й на бенефициер по проект BGLD-2.001-0002 „Създаване на Международен младежки център Бургас“, финансиран по посочената програма. Решението е издадено от М. Василева – Валова, в качеството й на директор на дирекция „Външни европейски програми“ и ръководител на Програмния оператор. Със Заповед № РД09-3367/15.10.2021 г. на министъра на образованието и науката, на основание чл. 25, ал. 4 от Закона за администрацията, във вр. чл. 9, ал. 1 от Закона за финансовото управление и контрол в публичния сектор (ЗФУКПС) и чл. 7, ал. 1 във вр. чл. 20, ал. 4 от Закона за обществените поръчки и подписан Меморандум за разбирателство от 9 декември 2016 г. между Република България и Кралство Норвегия, Княжество Лихтенщайн и Исландия за изпълнение на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство 2014-2021 г., директорът на дирекция „Външни европейски програми“ е оправомощен да изпълнява функциите на ръководител на Програмния оператор по Програма „Местно развитие, намаляване на бедността и подобрено включване на уязвими групи“, съфинансирана по ФМ на ЕИП, в т.ч. да поема задължения/сключва договори и да разрешава извършването на плащания по сключените договори по смисъла на чл. 6, ал. 1 и във вр. чл. 13 ЗФУКПС, да утвърждава наръчници, указания, ръководства, инструкции и други процедурни правила, да издава заповеди и решения, свързани с управлението, изпълнението и контрола на посочената програма. Съгласно чл. 48, ал. 1 от Устройствения правилник на МОН, ДВЕП изпълнява функциите на програмен оператор по ФМ на ЕИП, като отговаря за разработването и цялостното изпълнение на програмата, съфинансирана със средствата на ФМ на ЕИП; осъществява контрол върху изпълнението на сключените договори с бенефициентите, включително извършва проверки на място; верифицира разходите и извършва плащанията по програмата; разработва писмени правила и процедури за верификация, като съхранява информацията и констатациите от всяка извършена верификация, включително информацията за предприети мерки в случай на констатирани нередности. С Определение № 989/20.04.2023 г. по адм. дело № 428/2023 г. на АС – Бургас (л. 183 от делото), съдът конституира като страни в производството Община Бургас, в качеството й на жалбоподател, и директор на дирекция „Външни европейски програми“ и ръководител на Програмен оператор при МОН, в качеството му на ответник. Обжалваното пред настоящата инстанция Решение № 859/15.09.2023 г. е постановено при участието на горепосочените страни, като съобщение за постановяването му е редовно връчено на директора на ДВЕП и ръководител на Програмен оператор при МОН на 29.09.2023 г., чрез юрк. Ц. Лилова. Касационната жалба е подадена в срок от името на Министерство на образованието и науката, дирекция „Външни европейски програми“, Програмен оператор чрез юрк. Ц. Лилова, упълномощена с пълномощно изх. № 94-3896/11.07.2023 г. на министъра на образованието и науката да представлява министъра в качеството му на едноличен централен орган на изпълнителната власт със специална компетентност по дела, по които същият е страна пред всички органи на съдебната власт, като извършва всички съдопроизводствени действия пред всички инстанции до окончателното приключване на делото, както и да представлява и защитава интересите на Министерство на образованието и науката по дела, по които то е страна, като извършва всички съдопроизводствени действия пред всички инстанции до окончателното приключване на делото и в изпълнителното производство. При така установените факти, настоящата инстанция намира, че съдебното производство е инициирано от ненадлежна страна, поради което и касационната жалба се явява недопустима и следва да се остави без разглеждане на основание чл. 215, т. 1 АПК. Надлежен ответник в първоинстанционното производство е бил директорът на дирекция ДВЕП в качеството му на ръководител на Програмния оператор на Програма „Местно развитие, намаляване на бедността и подобрено включване на уязвими групи“. Правният ефект от постановеното от АС – Бургас решение, с което е отменено издаденото от ръководителя на ПО решение, го засяга непосредствено. Нито МОН, нито дирекция ВЕП като административна структура на МОН (която междувпрочем няма самостоятелна правосубектност), са били конституирани като страни в първоинстанционното съдебно производство. Адресант на касационната жалба е Министерство на образованието и науката и в частност – дирекция ДВЕП, определена за Програмен оператор на програмите, финансирани по ФМ на ЕИП. Както в титулната част на касационната жалба, така и представеното допълнително уточнение от 02.01.2024 г. чрез процесуалния представител изрично се сочи, че правото на оспорване се упражнява от името на МОН, дирекция ВЕП. Процесуалното право на жалба или протест принадлежи само на лицата, които имат качеството на страни по делото, а това са правните субекти, които са заинтересувани от неговия изход (Арг.: чл. 211, ал. 1, във вр. с чл. 210, ал. 1, във вр. с чл. 15, ал. 1 АПК). Разпоредбата на чл. 153, ал. 1 АПК гласи, че страни по делото са оспорващият, органът, издал административния акт, както и всички заинтересовани лица. Страните се конституират служебно от съда (чл. 154, ал. 1 АПК) и упражнявайки това свое правомощие АС – Бургас е конституирал като жалбоподател – Община Бургас, и като ответник - органът, постановил оспорения административен акт, а именно - ръководителят на ПО, чиито функции се изпълняват от директора на ДВЕП. Съгласно чл. 210, ал. 1 АПК право на обжалване имат страните по делото, за които решението е неблагоприятно. В настоящия случай МОН, и в частност – ДВЕП, не е било конституирано като страна в производството пред АС – Бургас, не е и заинтересовано лице, нито адресат на акта, поради което не е надлежна страна пред Върховния административен съд и няма право на касационна жалба. С оглед изложените в уточнителното писмо аргументи и в съответствие с Тълкувателно решение № 1/21.01.2022 г. по тълк. дело № 4/2019 г. на Общото събрание на съдиите от Първа и Втора колегии на ВАС следва да се посочи, че в хипотезата на делегирани правомощия, именно качеството на издател на оспорения административен акт, е основанието административният орган, на когото са делегирани правомощия, да е страна в административното съдебно производство при оспорване на издадения от него акт, а не делегиращият орган (в случая министъра на образованието и науката). Това е така, тъй като съгласно чл. 153, ал. 1 АПК страни в първоинстанционното съдебно производство са оспорващият, органът, издал административния акт и всички заинтересовани лица. В административното материално правоотношение, породено от издадения административен акт, органът, комуто са делегирани правомощия, става страна, тъй като именно той упражнява правомощията, с които създава права или задължения за адресата на административния акт. В настоящия случай това са ръководителят на ПО, чиито функции се изпълняват от директора на ДВЕП, и Община Бургас, в качеството й на бенефициер по Програмата. Страните по материалното административно правоотношение съвпадат със страните в административното съдебно производство, поради което и – тъй като не е участвал като решаващ орган в административния процес и не е страна по материалното правоотношение, делегиращият орган, в лицето на министъра на образованието и науката, не става страна в съдебното производство по оспорване на издадения в условията на делегация административен акт. А тъй като няма качеството на страна в първоинстанционното производство, то за делегиращия орган не може да възникне правото на оспорване на постановения в това съдебно производство акт, на основание чл. 210, ал. 1 АПК. Доколкото по изложените аргументи делегиращият орган не е следвало да участва в първинстанционното производство, то за него не възниква и правото на оспорване при условията на чл. 210, ал. 2 АПК. На още по-малко основание, такова право може да възникне за самото юридическо лице, чийто законен представител е делегиращият орган, и в чиято структура се намира административният орган, издал оспореният административен акт, т.е. за Министерство на образованието и науката, представлявано от министъра, а процесуална легитимация не може да съществува и за дирекция „Външни европейски програми“, доколкото последната не е правосубектна. Председателят на отделението следи служебно за допустимостта на касационната жалба, като проверява дали е възникнало право на касационно оспорване и дали е редовно упражнено, предвид изискванията на чл. 212, чл. 213 и чл. 213а АПК, като при установяване някое от основанията по чл. 215 АПК, касационната жалба се оставя без разглеждане и производството по делото се прекратява. Съгласно чл. 213а, ал. 6, т. 2, изр. 2 АПК същите правомощия има и съдът при образувано касационно производство. На касационния жалбоподател изрично е указано да уточни от чие име е подадена касационната жалба, предвид изискването на чл. 212, ал. 1, т. 2 АПК – от името на Министерство на образованието и науката или участвалият като страна в производството директор на дирекция „Външни европейски програми“ и ръководител на Програмния оператор, т.е. направено е необходимото разграничение между участвалата страна и лицето - касатор пред касационната инстанция. След като на страната е дадена възможност за отстраняване на евентуална непрецизност в титулната част на касационната жалба и предвид изричното й изявление в тази насока, следващата се правна последица е прекратяване на образуваното съдебно производство като инициирано от ненадлежна страна. Предвид изложеното, подадената касационна жалба е процесуално недопустима за разглеждане по същество, поради което на основание чл. 215, т. 1 АПК следва да се остави без разглеждане и да се прекрати производството по делото. Водим от горното и на основание чл. 213а, ал. 6, т. 2 от АПК във връзка с чл. 215, т. 1 АПК, Върховният административен съд, седмо отделение,