Решение № 8142 от 16.07.2026 г. на ВАС по адм. д. № 3254/2026 г.

Производството е реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на Община Пловдив, представлявана от кмета К. Димитров срещу решение № 701 от 20 януари 2026 година, постановено по адм. дело № 2653/2025 година по описа на Административен съд гр. Пловдив, с което е отхвърлена жалбата на Община Пловдив против решение № N-227 от 30 октомври 2025 год., издадено от ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма „Околна среда 2014 год. – 2020 год.“ (ОПОС), с което на община Пловдив е определена финансова корекция в размер на 10 % на засегнатите от нарушението и признати от УО на ОПОС за допустими за финансиране по ОПОС 2014 год. – 2020 год., представляващи средства от Европейските фондове за споделено управление (ЕФСУ) по смисъла на чл. 1, ал. 2 от Закона за управление на средствата от европейските фондове за споделено управление (ЗУСЕФСУ), по засегнатия от нарушението договор № 22ДГ-678 от 11 юли 2022 год. за обособена позиция (ОП) № 5 с изпълнител „Енергийна агенция - Пловдив“ Фондация на стойност 127 512 лв. без ДДС.

Касаторът твърди наличието на пороци на съдебното решение, съставляващи касационни основания за неговата отмяна по чл. 209, т. 3 АПК – нарушение на материалния закон, допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост. По отношение на първото установено в акта нарушение излага съображения, че съдът неправилно е възприел мотивите на УО, доколкото предвидените шест експерта за шестте района на Пловдив, следва да посетят голям брой обекти и да извършат мониторинг на подмяната на уредите. С оглед на което към експертите били предвидени по-високи изисквания от стандартните ДОИ, за да се осигури качество на кампанията и постигане на доста високите цели на проекта. По отношение на второто констатирано от органа нарушение, счита, че нормата на чл. 33, ал. 2 от Закона за обществените поръчки (ЗОП) санкционира непредставяне или непубликуване на разяснение, а не субективна оценка за неговата изчерпателност, с оглед на което при липса на повторно запитване след дадения от възложителя отговор, следва да се приеме, че заинтересованите лица са били удовлетворени от разяснението.

В съответствие с така развитите аргументи в касационната жалба е формулирано искане за отмяна на оспореното решение и постановяване на друго решение по същество, с което да се отмени решението за определяне на финансова корекция. Претендира разноски.

Ответникът - ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма „Околна среда“ 2014 год. - 2020 год., чрез свой процесуален представител изразява становище за неоснователност на касационната жалба по съображения, подробно изложени в представено по делото възражение. Прави искане решението да бъде оставено в сила. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Прави възражение за прекомерност, в случай че другата страна претендира адвокатско възнаграждение над установените минимални размери.

Представителят на Върховна касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба, като заявява твърдение, че в случая не са налице релевираните пороци, съставляващи касационни основания за отмяна по чл. 209, т. 3 АПК.

Върховният административен съд, състав на седмо отделение, като провери обжалваното решение в рамките на правомощията си по чл. 218 АПК, съобрази доводите на страните и доказателствата по делото, намира касационната жалба за неоснователна по следните съображения:

С обжалваното решение състав на Административен съд гр. Пловдив е отхвърлил жалбата на Община Пловдив против решение № N-227 от 30 октомври 2025 год. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма „Околна среда“ 2014 год. – 2020 год., с което на основание чл. 70, ал. 1, т. 9 и чл. 73 ЗУСЕФСУ, е определил на Община Пловдив финансова корекция в размер на 10 % от стойността на засегнатите от нарушението и признати от УО на ОПОС за допустими за финансиране по ОПОС 2014 год. – 2020 год., представляващи средства от ЕФСУ по смисъла на чл.1, ал.2 ЗУСЕФСУ, по сключения договор № 22ДГ-678 от 11 юли 2022 год. за ОП № 5 с изпълнител „Енергийна агенция - Пловдив“ Фондация на стойност 127 512 лв. без ДДС.

За да постанови обжалваното решение, съдът въз основа на приетите по делото доказателства, от фактическа страна е установил, че на 31 юли 2019 год. между ръководителя на УО на ОПОС и Община Пловдив, бил сключен административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДПБФП) № BG16M10P002-5.003-0006-С01, по процедура чрез директно предоставяне BG16M1OP002-5.003 „Мерки за подобряване качеството на атмосферния въздух“ по Приоритетна ос 5 „Мерки за подобряване качеството на атмосферния въздух“ за изпълнение на проект „Мерки за подобряване качеството на атмосферния въздух в община Пловдив чрез намаляване на емисиите на ФПЧ10 от битово отопление“.

В изпълнение на договора и за реализиране на целите по проекта, Община Пловдив е провела открита процедура за възлагане на обществена поръчка за избор на изпълнител по проект „Доставка, монтаж, въвеждане в експлоатация и гаранционно обслужване на отоплителни устройства за битово отопление на пелети, на природен газ, на електричество и доставка и гаранционно обслужване на радиатори по пет обособени позиции“.

В резултат на проведената процедура за възлагане на обществена поръчка, за ОП № 5 с предмет „Осигуряване на 6 броя ОВК експерти за посещение на място за мониторинг дейностите по демонтаж на уредите на дърва и въглища и монтиране на алтернативните уреди като част от управлението на проекта“ е сключен Договор № 22ДГ-678/11 юли 2022 год. с изпълнител „Енергийна агенция - Пловдив“ Фондация, на стойност 127 512,00 лв. без ДДС.

С писмо изх. № 08-00-1479 от 03 ноември 2025 год., РУО на ОПОС е уведомил бенефициера Община Пловдив за констатирани нарушения с финансов ефект, като е описал констатираните нарушения, които е квалифицирал като нередности по реда на Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне на размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Наредбата за посочване на нередности), за които е предвидено определяне на финансова корекция в посочен в писмото размер.

На основание чл. 73, ал. 2 ЗУСЕФСУ, на бенефициера е предоставена възможност в 14 дневен срок от получаване на писмото да представи писмено възражение по основателността и размера на предложената финансова корекция, както и да приложи доказателства в подкрепа на твърденията си, ако разполага с такива. На 14 октомври 2025 год. Община Пловдив е представила възражение с писмо с изх. № 25 МН-531-1, с което се оспорва основателността и размера на първоначално определената финансова корекция по ОП № 5.

Като е приел възражението за неоснователно, РУО на ОПОС е постановил решение № N-227 от 30 октомври 2025 год., с което и на основание чл. 70, ал. 1, т. 9 и чл. 73 ЗУСЕФСУ, е наложил финансова корекция в размер на 10% от стойността на разходите, признати от УО на ОПОС за допустими по договор № 22ДГ-687 от 11 юли 2022 год. за ОП № 5 с изпълнител „Енергийна агенция - Пловдив“ Фондация. При мотивиране на този резултат, РУО на ОПОС е приел, че при провеждане на процедурата по възлагане на обществената поръчка, бенефициерът е допуснал следните нарушения:

1. Нарушение на чл. 2, ал. 1, т. 1 и чл. 2, ал. 2, във вр. с чл. 49, ал. 1 ЗОП – ограничително изискване, квалифицирано като нередност по т. 11, б. „а“ от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, за която се предвижда финансова корекция в размер на 10 %;

2. Нарушение на чл. 33, ал. 2 ЗОП - липса на предоставяне/публикуване на разяснения/допълнителна информация, квалифицирано като нередност по т. 9.3 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, за която се предвижда финансова корекция в размер на 10 %.

При спазване на въведения с чл. 7 от Наредбата за посочване на нередности принципа за некумулиране на финансовите корекции, е определил една обща финансова корекция за двете нарушения в размер на 10 % върху засегнатите от нарушението разходи по договора, сключен с изпълнителя.

Преценявайки фактическите обстоятелства, релевантни за правния спор, както и след проверка на административния акт, съобразно критериите, визирани в разпоредбата на чл. 146 АПК, административният съд е приел, че процесното решение е издадено от компетентен орган и в съответната форма, спазени са административнопроизводствените правила и материалноправните разпоредби по издаването му, както и е съобразен с целта на закона.

При преценка на материалната законосъобразност на решението на РУО, по отношение на първото твърдяно нарушение съдът е изложил подробни аргументи, че поставеното изискване за „магистър“ не добавя реална гаранция за качество, а стеснява кръга на потенциалните участници, което е несъвместимо с чл. 2, ал. 2 ЗОП. В тази връзка е посочил, че в нито една част от Техническата спецификация не са предвидени дейности по проектиране, инженерно изчисляване или вземане на самостоятелни технически решения, които да предполагат задълбочена академична подготовка, характерна за образователна степен „магистър“. Приел е, че кумулативните изисквания към шестима експерти за образователна степен, общ професионален опит и специфичен проектен опит са довели именно до необосновано ограничаване на конкуренцията, което е в противоречие със смисъла на чл. 2, ал. 2 ЗОП.

По отношение на второто констатирано нарушение, съдът е приел, че представения от възложителя отговор относно еквивалентността на образователни специалности, което пряко засяга допустимостта на участието, не представлява разяснение по смисъла на чл. 33, ал. 2 ЗОП, тъй като не определя кои специалности се считат за еквивалентни, не въвежда критерии за еквивалентност, както и не позволява на икономическите оператори предварително да преценят дали отговарят на условията за участие. Посочил е, че с този отговор възложителят фактически е отказал да даде разяснение по същество, което е самостоятелно нарушение на ЗОП и допълнително е засилило възпиращия ефект върху потенциалните участници.

Съдът е приел за относими и квалификациите на нередностите съгласно Наредбата за посочване на нередностите, както и че правилно е определен процентният показател от 10 % върху допустимите разходи по засегнатия договор.

По изложените съображения съдът е отхвърлил жалбата на Община Пловдив като неоснователна.

Решението е валидно, допустимо и правилно.

Настоящата касационна инстанция приема за правилни изводите на първоинстанционния съд, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган, в изискуемата от закона писмена форма с посочване на фактически и правни основания, поради което и на основание чл. 221, ал. 2, изр. 2 АПК препраща към мотивите на обжалваното съдебно решение.

По отношение на материалната законосъобразност на издаденото от РУО на ОПОС 2014 год. – 2020 год. решение, настоящата касационна инстанция приема за правилни изводите на първоинстанционния съд.

По отношение на първото установено в акта нарушение на чл. 2, ал. 1, т. 1 и чл. 2, ал. 2, във вр. с чл. 49, ал. 1 ЗОП, представляващо ограничително изискване, свързано с въведения незаконосъобразен критерий за подбор в раздел VII от Техническата спецификация за обществената поръчка по ОП № 5, а именно участниците да предложат в офертите си екип за изпълнение на дейностите, който включва шест броя ключови ОВК експерти, които следва да притежават кумулативно: висше инженерно образование с образователна степен „магистър“ по специалност „Отопление, вентилация и климатизация“ или еквивалентна; минимум 3 години общ професионален опит, както и специфичен проектен опит, настоящата касационна инстанция намира за обосновани изводите на първоинстанционния съд.

При възлагане на обществена поръчка възложителят има право да извърши проверка на годността и потенциала на участниците да изпълнят поръчката, използвайки за целта подходящи критерии за подбор и поставяйки относими условия към изпълнението, гарантиращи неговото качество. Чрез тях по същество същият определя минимални изисквания за допустимост на участниците във връзка с участието им в процедурата за възлагане на обществена поръчка, за да прецени способността на всеки от тях да изпълни точно поръчката, в случай, че бъде избран за изпълнител. Оперативната му самостоятелност винаги е ограничена от принципите, регламентирани в чл. 2, ал. 1 и ал. 2 ЗОП в качеството им на основополагащи начала, с които възложителите следва да се съобразяват при всяко едно възлагане в условията на ЗОП. Граница на тази преценка са и всички специфични правила на закона, като чл. 49, ал. 1 ЗОП наред с общо формулираната забрана по чл. 2, ал. 2 ЗОП.

Съгласно посочените разпоредби, техническите спецификации трябва да осигуряват равен достъп на кандидатите или участниците до процедурата за възлагане на обществената поръчка и да не създават необосновани пречки пред възлагането на обществената поръчка в условията на конкуренция, като възложителят няма право да ограничава конкуренцията чрез включване на условия и изисквания, които дават необосновано предимство или необосновано ограничават участието на стопански субекти в обществената поръчка и които не са съобразени с нейния предмет, стойност, сложност, количество или обем.

Поставянето на изисквания в документацията за обществената поръчка свързани с професионалната квалификация, в случаите когато законът допуска лица с различни специалности да упражняват дадена дейност, създава ограничения спрямо потенциалните участници в процедурата.

Съгласно легалната дефиниция на §2, т.41 от ДР на ЗОП – „професионална компетентност“ е наличието на знания, получени чрез образование или допълнителна квалификация, и/или на умения, усвоени в процеса на упражняване на определена длъжност или позиция в изпълнение на трудови, служебни или граждански правоотношения.

В случая безспорно поставеното от възложителя изискване всички шестима ОВК експерти да притежават кумулативно висше инженерно образование с образователна степен „магистър“ по специалност „Отопление, вентилация и климатизация“ или еквивалента му, минимум 3 години общ професионален опит, както и специфичен проектен опит, необосновано ограничава участието на възможно най-широк кръг участници в поръчката. Изискването за магистърска образователно-квалификационна степен се явява непропорционално на предмета на поръчката и ограничава участието на икономическите оператори, доколкото представлява ограничение по отношение на лица с подходяща професионална квалификация, но с придобита степен „бакалавър“ или еквивалентна, които биха могли да осъществяват функциите на експерти в екип за изпълнение на поръчката. Правилно в тази връзка е прието от първоинстанционният съд, че в нито една част от Техническата спецификация не са предвидени дейности по проектиране, инженерно изчисляване или вземане на самостоятелни технически решения, които да предполагат задълбочена академична подготовка, характерна за образователна степен „магистър“.

С оглед горното, така поставените изисквания имат възпиращ ефект спрямо потенциалните участници, което оказва негативно влияние върху възлагането на поръчката в условията на свободна конкурентна среда. В това се състои и потенциалният негативен ефект спрямо разходваните в изпълнение на проекта средства от ЕФСУ, предоставени като безвъзмездна финансова помощ на партньора, тъй като се понижава възможността за възлагане на обществената поръчка при икономически най-изгодните за възложителя условия.

Видно от изложеното изводът на първоинстанционният съд за осъществено нарушение на чл. 2, ал. 1, т. 1 и чл. 2, ал. 2, във вр. с чл. 49, ал. 1 ЗОП е правилен.

Нарушението правилно е квалифицирано като нередност по т. 11 б. „а“ от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата. Съобразен е конкретният размер на процентния показател – 10 %, предвиден за процесния вид нередност.

Правилен е и изводът на съда за второто осъществено от възложителя нарушение на чл. 33, ал. 2 ЗОП, с оглед непредоставянето на отговор по същество на поставени към него въпроси.

Съгласно разпоредбата на чл. 33, ал. 1 и ал. 2 ЗОП участниците в обществената поръчка могат да поискат писмено от възложителя разяснения по условия, които се съдържат в решението, обявлението, поканата за потвърждаване на интерес, документацията за обществената поръчка и описателният документ до 10 дни преди изтичане на срока за получаване на заявленията за участие и/или офертите, а когато срокът е съкратен по чл. 74, ал. 2 или чл. 133, ал. 2 или при необходимост от спешно възлагане до 7 дни, като разясненията се предоставят в 4-дневен срок от получаване на искането, но не по-късно от 6 дни преди срока за получаване на заявления за участие и/или оферти, а когато срокът е съкратен по чл. 74, ал. 2 или чл. 133, ал. 2 или поради необходимост от спешно възлагане - до 4 дни преди този срок. Съгласно чл. 33, ал. 5 ЗОП с разясненията не може да се въвеждат промени в условията на процедурата.

С оглед горното, правилен е и изводът на административния орган, приет и от първоинстанционния съд, че представеният от възложителя отговор относно еквивалентността на изискуемите в документацията специалности, не представлява по същество разяснение по смисъла на чл. 33, ал. 2 ЗОП, тъй като не определя кои специалности се считат за еквиваленти, не въвежда критерии за еквивалентност, както и не позволява на икономическите оператори предварително да преценят дали отговарят на условията за участие. Целта на разясненията, предвидени в чл. 33 ЗОП, е да бъде изяснена волята на възложителя, обективирана в решението, обявлението и документацията, когато има неяснота, неточност или др. съмнение при формулиране на условията на обществената поръчка. В случая, като не е изпълнил задължението си по чл. 33, ал. 2 ЗОП за предоставяне на разяснение по документацията за поръчката, възложителят е оставил отворен въпроса за допустимостта до етапа на оценяване.

Нарушението правилно е квалифицирано като нередност по т. 9.3 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата. Съобразен е конкретният размер на процентния показател – 10%, предвиден за процесния вид нередност.

В съответствие с изискването на чл. 72, ал. 4 ЗУСЕФСУ, при констатирани два или повече случаи на нередност по чл. 70, ал. 1, т. 9 се определя една корекция за всички нарушения, засягащи едни и същи допустими разходи, чийто размер е равен на най-високия процент, приложен за всяко от тях в акта по чл. 73, ал. 1. За всяка от установените две нередности е индивидуализирана финансова корекция в размер на 10 %, поради което правилно общата финансова корекция е определена в същия размер.

По изложените съображения, като е обосновал извод за законосъобразност на оспореното решение на ръководителя на УО на ОПОС и е отхвърлил жалбата на Община Пловдив, първоинстанционният съд е постановил правилно решение, което следва да бъде оставено в сила.

По делото е направено искане за присъждане на разноски от двете страни в процеса. С оглед изхода на спора и на основание чл. 143, ал. 3 АПК, в полза на Министерство на околната среда и водите – юридическото лице, в което се намира органът, постановил оспорения административен акт, следва да се присъди сумата от 275,00 евро за юрисконсултско възнаграждение, определено по реда на чл. 37, ал. 1 от Закона за правната помощ, във вр. с чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ.

Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд, седмо отделение