Решение № 6245 от 08.06.2026 г. на ВАС по адм. д. № 8113/2021 г.

Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.

Образувано е по постъпила жалба на Управителя на Национална здравноосигурителна каса/НЗОК/, чрез процесуални представители- юрк. Тонева и Узунова, против Наредба за изменение на Наредба № 49/2010 година за основните изисквания на които трябва да отговарят устройството, дейността и вътрешният ред на лечебните заведения за болнична помощ и домовете за медико - социални грижи, издадена от министъра на здравеопазването, обнародване в ДВ, бр.63/30.07.2021г.

В жалбата се твърди, че оспореният подзаконов административен акт непосредствено засяга или може да засегне права, свободи и законни интереси на граждани и лечебни заведения. НЗОК е орган защитаващ интересите на здравноосигурените лица чрез осигуряване на равнопоставеност в достъпа до качествена медицинска помощ.

Иска отмяната на Наредбата, поради противоречие с материално правни разпоредби и несъответствие с целта на закона, като излага конкретни съображения за незаконосъобразност.

Отправено е искане за присъждане на разноски.

Ответникът - Министъра на здравеопазването, чрез процесуалния си представител юрк. Тренкова, оспорва основателността на жалбата.

Ответната страна- "Национално сдружение на частните болници", представлявано от адв. Савова оспорва жалбата като неоснователна. Претендира присъждане на разноски по приложен списък.

Ответната страна- "Център за защита на правата в здравеопазването", представляван от юрк. Величкова, също оспорва основателността на жалбата .Претендира присъждане на разноски.

Ответната страна- "Сдружение на общинските болници в България", представлявано от адв. Чобанова оспорва жалбата като неоснователна, претендира присъждане на разноски.

Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на жалбата.

Върховният административен съд, състав на Пето отделение взе предвид следното:

По допустимостта на жалбата:

Съгласно разпоредбата на чл. 186, ал. 1 АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи и законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него, и за които той поражда задължения. Правният интерес да оспорва горепосочените разпоредби от подзаконовия нормативен акт произтича от обстоятелството, че НЗОК е юридическо лице, създадено съгласно Закона за здравното осигуряване с цел осъществяване на държавната политика в областта на здравното осигуряване и носи отговорност за обезпечаване на финансов ресурс, гарантиращ на здравноосигурените лица своевременен и качествен достъп до здравеопазване, поради което е налице правен интерес по смисъла на чл. 186, ал. 1 от АПК. Към момента на постановяване на съдебния акт липсват данни за отпаднал правен интерес. Съгласно чл. 187, ал. 1 АПК правото да се оспори нормативен административен акт не е обвързано с определен срок, поради което жалбата следва да се счита за допустима и на това основание.

Предмет на оспорване в настоящото производство са разпоредбите на Наредба за изменение на Наредба № 49/2010 година за основните изисквания на които трябва да отговарят устройството, дейността и вътрешният ред на лечебните заведения за болнична помощ и домовете за медико - социални грижи, издадена от министъра на здравеопазването, обнародване в ДВ, бр.63/30.07.2021г.

При осъществяване на дължимата проверка във връзка с оспорването на подзаконовия нормативния акт, съдът следва да провери всички основания за оспорване по чл. 146 АПК - наличие на компетентност у издателя на акта, спазване на установената форма, съобразяване на административнопроизводствените правила, съответствие с относимите материалноправни разпоредби, съответствие с целта на закона. Разпоредбата на чл. 76, ал. 1 АПК гласи, че нормативните административни актове се издават от изрично овластени от Конституцията или от закон органи.

Оспорената наредба е издадена въз основа на законова делегация- изрично в чл. 46, ал. 3 от Закона за лечебните заведения е посочено, че основните изисквания, на които трябва да отговарят устройството, дейността и вътрешният ред на лечебните заведения за болнична помощ и домовете за медико-социални грижи, както и условията и реда за откриване на структури и предоставяне на дейности по чл. 20, ал. 2 и 3, се определят с наредба на министъра на здравеопазването.. Следователно същата е издадена от компетентен административен орган, в рамките на предоставените му със закон правомощия и затова не е нищожна, каквото е възражението в жалбата. От приложената административна преписка се установява и че е спазена процедурата по нейното приемане, поради което не са допуснати и нарушения на административнопроизводствените правила.

Изпълнено е изискването на чл. 78, ал. 2 АПК за обнародване на подзаконовия нормативен акт в "Държавен вестник" като условие за неговата валидност. Редът за издаване на нормативен акт е предвиден в чл. 77 АПК, която разпоредба задължава компетентният орган да издаде нормативен административен акт, след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. Разпоредбата на чл. 80 АПК препраща към специалните изисквания за издаване на нормативни административни актове по Закона за нормативните актове. В чл. 26, ал. 1 ЗНА са регламентирани основните принципи, които следва да бъдат зачитани при изработване на проекта - необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност. Съгласно ал. 3 на цитираната разпоредба преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган, съставителят на проекта го публикува заедно с мотивите, съответно - доклада, и предварителната оценка на въздействието по чл. 20 ЗНА, като целта е да се даде възможност на заинтересованите лица да упражнят правото си на участие в производството по подготовка на актове, засягащи техни законни интереси. Съгласно чл. 28, ал. 4 ЗНА проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, отговарящ на изискванията на ал. 2 и на предварителна оценка на въздействието съгласно глава втора, не се обсъжда от компетентния орган.

По делото са приобщени следните доказателства: административна преписка по приемане на наредбата, между които се съдържат и: Доклад, с изх. № 75-21-57/08.06.2021 до министъра на здравеопазването; проект на наредбата, с доказателства, че същият е поместен на сайта на Министерство на здравеопазването и на Портала за обществени консултации, за обществено обсъждане; мотиви към проекта на наредбата/ също поместени на сайта на министерството и обществения портал/; протокол- решение № 17 от заседание на ръководството на МЗ, с рег. № РР-17/21.03.2019 г.; постъпили в МЗ предложения и становище по проекта на наредбата; извадка от информационната система на МЗ относно обявяването на 08.06.2021г. на проект на наредбата за обществено обсъждане заедно с мотивите, както и на справка относно постъпилите становища по проекта и други.

Съдът като прецени събраните доказателства по делото относно спазването на процедурата по изработване на нормативни актове, нормативно уредена в глава ЗНА, счита, установи следното:

Разпоредбата на чл. 26, ал. 2 предвижда, че преди внасянето на проект за нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган, съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Съгласно разпоредбата на чл. 26, ал. 3, изр. второ от ЗНА, когато съставителят на проекта на нормативен акт е орган на изпълнителната власт, публикуването за обществено обсъждане се извършва на Портала за обществени консултации. В тежест на административния орган съгласно чл. 170, ал. 1 АПК е да докаже спазването на законовите изисквания за издаване на оспорения акт.

Към проекта на подзаконовия нормативен акт е изготвен доклад, в който се съдържат мотивите за издаването му. Изискванията за съдържание и обоснованост са изчерпателно посочени в чл. 28, ал. 2 от ЗНА: 1. причините, които налагат приемането акта; 2. целите, които се поставят; 3. очакваните резултати; 4. липсата на финансово натоварване на държавния бюджет; 5. аргументирано е, че проектът не е свързан с въвеждане на актове на ЕС.

Противно на изложените в жалбата твърдения, изчерпателно са изложени и развити в доклада мотивите за приемане на акта. Аргументирани са разпоредбите с необходимостта да се преодолеят съществуващи затруднения на лечебните заведения при изпълнение на изискванията към нивата на компетентност на структурите, свързани с изисквания за наличие на минимален брой лекари и минимален брой лекари със специалност. С промените се цели премахване чисто количествените изисквания към брой на персонала, работещ по отделните медицински специалности/ дейности в лечебните заведения за болнична помощ, установен в зависимост от нивото на компетентност. Като резултат от извършените промени е реалната възможност за освобождаване на висококвалифициран човешки ресурс и насочването му към осъществяване на други медицински дейности в структура, където също има потребност. Целен ефект е и намаляване на разходите за персонал и неговото по- гъвкаво управление. Обобщено е, че предложените промени в медицинските стандарти няма да доведат до повишаване на финансовите разходи както за държавния бюджет, така и за самите лечебни заведения, а напротив намаляване финансовата тежест за тях, поради отпадане на финансово обвързаните изисквания за назначаване на определен брой квалифициран медицински персонал, както и необходимостта да се поддържат диагностични и други структури от определено ниво на компетентност, за да се осигурява дейността на съответната специалност.

В мотивите е извършен и анализ на проекта с правото на Европейския съюз и при констатацията, „е обществените отношения, предмет на проекта за тази наредба, не са регламентирани в европейското законодателство и е прерогатив на самостоятелно национално разрешение от държавите- членки. Това разбиране произтича от разпоредбата на чл.168,§7 от Договора за функциониране на Европейския съюз, предвиждащ изключителна компетентност на държавите- членки по определяне на здравната им политика и организирането и предоставянето на здравни услуги и медицински грижи.

По тези съображения, при приемане на текстовете от оспорената наредба не са допуснати съществени процесуални нарушения по смисъла на чл. 146, т. 3 от АПК.

По отношение наведените доводи за противоречие на материалния закон и несъответствието му с целта на закона:

Жалбоподателят е лаконичен в тази насока. Твърди, че с измененията се нарушава разпоредбата на чл. 19,ал.3 от Закона за лечебните заведения, регламентираща, че лечебното заведение за болнична помощ осигурява непрекъснато 24 часово изпълнението на лечебната дейност по медицински специалности, съгласно разрешението по чл.47 от закона/ за осъществяване на лечебна дейност/, включително и на медицински помощ при спешни състояния.

Измененията на наредбата не касаят нормата на чл. 3 от същата, конкретно сочеща-, че Лечебните заведения за болнична помощ осъществяват дейността си при спазване правата на пациента и:

1. в съответствие с утвърдените по реда на чл. 6, ал. 1 от Закона за лечебните заведения медицински стандарти и правилата за добра медицинска практика;

2. при осигуреност на лечебното заведение с медицински специалисти на основен трудов договор;

3. при наличие на определените в медицинските стандарти по т. 1 технически изправна медицинска апаратура и техника на територията на съответното лечебно заведение;

4. при осигурено непрекъснато 24-часово изпълнение на лечебната дейност по медицинските специалности, посочени в разрешението, включително и на медицинска помощ при спешни състояния.

Домовете за медико-социални грижи осъществяват дейността си при спазване на стандартите за качество на оказваната медицинска помощ и осигуряване защита на правата на пациента.

Извършените промени целящи гъвкавост и експедитивност на разпределяне на медицинския персонал и при спазване на медицинските стандарти,а не по чисто количествен критерий - не обуславя категоричен извод за влошаване на здравеопазването и невъзможност за покриване на 24 часовата готовност. Напротив, предоставя възможност за целесъобразно и ефективно ползване на медицинския потенциал в интерес на лечебното заведение и неговите здравни пациенти.

При този изход от спора на ответната страна следва да бъдат присъдени съдебни разноски в полза на ответниците. "Националното сдружение на частните болници" и "Сдружението на общинските болници" - са представлявани от адвокати въз основа на сключени договори за правна помощ. Съдът не намира договорените възнаграждения за прекомерни с оглед естеството на правния спор. Следва да бъдат присъдени сумите 400 лева и 1 500 лева. З другите двама ответници, представлявани от юрисконсулт следва да бъде присъдено по 200 лева възнаграждение. Сумите следва да бъдат присъдени в равностойността им в евро.

Водим от горното и на основание чл. 193 АПК, Върховният административен съд, състав на Пето отделение,

: