Решение № 550 от 20.01.2026 г. на ВАС по адм. д. № 10830/2025 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на Столична община, подадена чрез процесуален представител, срещу Решение № 24862 от 21.07.2025 г., на Административен съд София – град по адм. дело № 6922/2024 г.

С обжалваното решение е отхвърлена жалбата на Общината срещу Решение № РД-02-14-884/14.06.2024 г. на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма „Региони в растеж“ 2014-2020 г.(ОПРР), с което на Столична община (СО), е определена финансова корекция (ФК) в размер на 25% върху допустимите разходи по Договори с № РВЕ23-ДГ55-5/17.08.2023 г., и № РВЕ23-ДГ55-6/17.08.2023 г. с изпълнител “Д4 Къмпани” ЕООД, равняваща се на 392 943 лв. с ДДС, за нередности за нарушения на чл. 2, ал. 2, чл. 59, ал. 2, чл. 63, ал. 1, т. 1, б. „а“ и б. „б“, чл. 107, т. 1, чл. 112, ал. 1 т. 2 и ал. 2, т. 2 от Закона за обществените поръчки (ЗОП), и на чл. 33, ал. 1, изр. 2, чл. 70, ал. 7, т. 1-3, б "б“ от Правилника за прилагане на Закона за обществените поръчки (ППЗОП), квалифицирани съответно като нередност по т. 11, б. "б", по т. 14 и т.16б.“а“ от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (Наредбата).

Касационният жалбоподател – Столична община, счита решението за неправилно, като релевира доводи за нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост – отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК.

Излага, че твърденията за констатираната нередност, свързана с допуснати нарушения на ЗОП и ППЗОП, са изцяло неоснователни и недоказани, като в подкрепа на твърдението си излага подробни съображения.

Излага подробно фактите по делото, като поддържа доводите си за незаконосъобразност на оспорения административен акт, релевирани пред първоинстанционния съд.

Прави искане решението да бъде отменено. Претендира разноски за двете съдебни инстанции за държавна такса и юрисконсултско възнаграждение.

Ответникът по касационната жалба – ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма „Региони в растеж“ 2014-2020 г., чрез процесуален представител, изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Излага възражения на релевираните от касатора доводи.

Прави искане решението да бъде оставено в сила. Претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение.

Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, Седмо отделение, като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника и провери обжалваното решение, с оглед правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното:

Касационната жалба е допустима – подадена е в срока по чл. 211 АПК, от надлежна страна и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество, касационната жалба е основателна.

От данните по делото се установява следната фактическа обстановка:

На 05.04.2024 г. между Управляващия орган на Оперативна програма „Региони в растеж" 2014-2020 г. от една страна, и Столична община, от друга страна, е сключен Административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДБФП) № BG16RFOP001-1.001-0006. Съгласно този договор Столична община е бенефициер на безвъзмездната финансова помощ по проект „Изграждане на Мрежа от зелени споделени пространства за облагородяване и отдих, локализирани в междублоковите пространства на 6 столични района — „Красна поляна“, „Надежда“, „Връбница“, „Илинден“, „Сердика“ и „Възраждане“, който се осъществява с финансовата подкрепа на ОПРР.

В изпълнение на сключения договор и за целите по реализиране на проекта, с Решение № 386347/16.06.2023 г. на кмета на СО - район Възраждане, е обявена открита процедура за възлагане на Обществена поръчка № 01255-2023-0004 с предмет „Инженеринг – проектиране, авторски надзор и изпълнение на СМР за изграждане на мрежа от зелени споделени пространства за облагородяване и отдих, локалиризани в междублоковите пространства в СО – район Възраждане“ по Обособена позиция №1 - Облагородяване и възстановяване на зелени площи и настилки, изграждане на зони за отдих и детска площадка в междублоково пространство в ж.к. „Сердика“ при бл. 17, бл. 18а, бл. 19, район Възраждане“ и Обособена позиция №2 „Облагородяване и възстановяване на зелени площи и изграждане на алейни мрежи, изграждане на зони за отдих, детска, спортна и фитнес площадки в междублоково пространство в ж.к. „Зона Б-19“ при бл. 6, бл. 8, бл. 9, район Възраждане“.

Въз основа на проведената процедура са сключени следните договори: Договор №: РВЕ23-ДГ55-5/17.08.2023 г. с изпълнител „Д4 Къмпани“ ЕООД, ЕИК: 201259495 на стойност 527 040 лв. без ДДС по Обособена позиция №1 и Договор №: РВЕ23-ДГ55-6/17.08.2023 г. с изпълнител „Д4 Къмпани“ ЕООД, ЕИК: 201259495 на стойност 782 770 лв. без ДДС по Обособена позиция №2

На 09.04.2024 г. ръководителят на УО е уведомил възложителя за стартиране на производство по чл. 73 ЗУСЕФСУ, с оглед подаден и регистраран сигнал за нередност.

В писмото бенефициерът е уведомен за констатираните от органа нарушения, като му е дадена възможност в 14 дневен срок от съобщението да представи възражения и доказателства относно констатациите на органа.

Чрез системата ИСУН Столична община е депозирала възражение в срок като е оспорила констатациите на УО за извършени нарушения на ЗОП и ППЗОП.

След запознаване с депозираното възражение, ръководителят на УО на ОПРР е приел същото за неоснователно и на 14.06.2024 г. е издал Решение № РД-02-14-884/14.06.2024 г., в което е приел, че Столична община е осъществила следните нарушения:

1.Ограничителни изисквания:

1.1. (т.2.2.1 от акта) В обявлението и в Документацията (раздел VI, т.4.3.1) възложителят е въвел изискване към участника да има опит в дейности с предмет, сходен с обществената поръчка, като за проектирането се изисква през последните 3 години, считано от датата на подаване на офертата, участникът да е изпълнил поне една дейност с предмет, сходен с този на поръчката. УО е приел, че изискването за реализиран опит в областта на проектирането през предходните 3 години е непропорционално, тъй като не се допуска възможност този опит да е придобит в резултат на инженеринг, реализиран през предходните 5 години, считано от датата на подаване на офертата.

Според УО изискването необосновано ограничава участието на лица, които имат сходен опит в проектиране, изпълнено в рамките на инженеринг, реализиран през предходните 5 години. УО е посочил, че възложителят е нарушил разпоредбите на чл. 2, ал. 2, чл. 59, ал. 2, чл. 63, ал. 1, т. 1, б. а) във вр. чл. 3, ал. 1, т. 1, б. б) ЗОП, чл. 2, ал. 1, т. 2 ЗОП.

1.2. (т. 2.2.2 от акта) В обявлението и в документацията (раздел VI, т.4.3.1) възложителят е поставил изискване към участника, да има опит в дейности с предмет, сходен с обществената поръчка, като за проектирането се изисква през последните 3 години, считано от датата на подаване на офертата, участникът да е изпълнил поне една дейност с предмет, сходен с този на поръчката. По отношение на проектирането в обявлението липсва пояснение за „сходна дейност“. В документацията е посочено, че под „дейности, с предмет идентичен или сходен с предмета на настоящата обществена поръчка“ следва да се разбират строително-монтажни работи (СМР) за изграждане и/или основен ремонт и/или реконструкция на детска площадка и/или съоръжение за обществено обслужване за спорт/обект за спортни дейности, включително ремонт и/или реконструкция на улична мрежа (тротоари, пешеходни алеи/зони, улици) и облагородяване на градинки за обществено ползване и/или междублокови пространства, благоустрояване в многофамилни и обществени сгради.

УО е счел, че въведената дефиниция е непропорционална и неотносима към дейността „проектиране“ и че с така посоченото изискване се ограничава участието на лица, които предвиждат ползване на подизпълнители само за дейност “проектиране“. Като нарушени са посочени разпоредбите на чл. 2, ал. 2, чл. 59, ал. 2, във вр. чл. 63, ал. 1, т. 1, б. б) от ЗОП, във вр. чл. 2, ал. 1, т. 2 ЗОП;

1.3. (т. 2.2.3 от акта) В обявлението в т. III. 1.3 в поле „Списък и кратко описание на критериите за подбор“ в т. 2 е посочено, че за изпълнение на строителството участникът трябва да има опит за изпълнение на поръчката през последните 3 години, а по-надолу в поле „Изисквано минимално/ни ниво/а“ на обявлението, както и в документацията за участие (раздел VI, т.4.3.1), е посочен друг период - през последните 5 г., считано от датата на подаване на офертата, участникът следва да е изпълнил дейности с предмет идентичен или сходен с този на поръчката на минимум 1 строителна дейност.

Според административния орган поставянето на противоречиви изисквания влияе демотивиращо на потенциалните кандидати да участват в обществената поръчка и създава предпоставки за неравно третиране. УО е приел за нарушени разпоредбите на чл. 2, ал. 2, чл. 59, ал. 2, във вр. чл. 63, ал. 1, т. 1, б. а) ЗОП, във вр. чл. 2, ал. 1, т. 1 и 2 ЗОП;

1.4. т. 2.2.4 от акта) В документацията за участие (раздел V, т.3) възложителят е посочил общата прогнозна стойност на поръчката - 1 3 99 320 лв. без ДДС, както и на отделните обособени позиции. Едновременно с това са предвидени максимални стойности за отделните дейности, включени в предмета на поръчката: ОП1: за изготвяне на технически проект и авторски надзор - 21 600 лв. и за изпълнение на СМР - 544 920 лв. ОП2: за изготвяне на технически проект и авторски надзор - 28 000 лв. и за изпълнение на СМР - 804 800 лв. Възложителят е посочил още, че участниците задължително следва да изготвят предложенията си при съобразяване с максималната стойност на определения от възложителя бюджет като цяло и съответно по отделните видове дейности.

Според УО така заложеното условие е ограничително и в нарушение на чл. 2, ал. 2 ЗОП. Като е определил максимални стойности за отделните дейности, включени в предмета на поръчката, възложителят е създал необосновани пречки за по-широко участие в процедурата. Независимо дали в предмета на дадена обществена поръчка са включени множество разнородни дейности, засягащи един и същ обект, или еднакви по вид дейности, засягащи повече обекти, то преценката за съответствие на ценовите предложения на участниците с обявената от възложителя максимална стойност следва да се ограничава до обявената прогнозна стойност за цялата поръчка. Единствено, ако поръчката е разделена на отделни обособени позиции, то тогава прогнозната стойност се определя за всяка една обособена позиция поотделно. УО е посочил като нарушен чл. 2, ал. 2, във вр. чл. 2, ал. 1, т. 2 ЗОП;

1.5. (т. 2.2.5 от акта) В обявлението и в документацията за участие (раздел VI, т.4.3.3.1) възложителят е поставил изискване към участника за изпълнение на проектирането и упражняването на авторски надзор да притежава екип от проектанти с пълна проектантска правоспособност и валидна застраховка „Професионална отговорност“ съгласно чл. 171 от Закона за устройство на територията (ЗУТ).

На първо място, според УО, въведеното изискване има ограничителен характер по отношение на чуждестранни участници, тъй като не е предвидена възможност за представяне на еквивалентен документ.

На следващо място, УО е приел, че поставяйки изискване към екипа от проектанти да притежават валидна застраховка „Професионална отговорност“ съгласно чл. 171 от ЗУТ, възложителят не е съобразил, че застраховката „Професионална отговорност“ при строителство, сключена на името на участника/оферента в обществена поръчка, покрива отговорността на всички експерти и други лица, назначени на трудов договор в съответната организация. В документацията липсва предвидена възможност участниците да докажат съответствие с поставения критерий за подбор чрез застраховка „Професионална отговорност“, сключена на името на участника/оферента. Според УО начинът, по който е формулиран критерият, води до извода, че възложителят изисква всеки предложен проектант да има застраховка на свое име. В тази връзка поставеното изискване за представяне на застраховка „Професионална отговорност“ от всеки проектант необосновано ограничава кръга от заинтересовани лица - икономически оператори, на чието име е налична валидна застраховка „Професионална отговорност“ при строителство, покриваща отговорността на неговите служители (експерти), изпълняващи задълженията си по трудово правоотношение или по силата на сключени граждански договори, ако това е изрично упоменато в съответния договор за застраховка или в анексите към него. Като нарушени в случая са посочени разпоредбите на чл. 59, ал. 2, чл. 2, ал. 2 във вр. чл. 62, ал. 1, т. 2, чл. 2, ал. 1, т. 2 ЗОП.

2.Назаконосъобраздна методика (2.3 от акта) УО е приел наличие на незаконосъобразна методика. Според УО начинът за определяне на оценката по показател ТП не дава възможност да се оцени нивото на изпълнение, предложено във всяка оферта, в съответствие с предмета на обществената поръчка и техническите спецификации, както и да бъдат сравнени и оценени, обективно техническите предложения в офертите. Методиката не осигурява на участниците достатъчно информация за правилата, които ще се прилагат определяне на оценката по този показател. За нарушени са посочени разпоредбите на чл. 70, ал. 7, т. 1, 2 и 3, б. „б“, чл. 33, ал. 1, изр. 2 от ППЗОП, във вр. чл. 2, ал. 1, т. 2, ал. 2 от ЗОП;

3. Офертата на участника, определен за изпълните по ОП1 и ОП2, не отговаря на поставените критерии за подбор (т. 2.4.2 от акта) В обявлението и в ДУ (раздел VI, т.4.3.3.2) възложителят е поставил изискване към участника да разполага с ръководител на екип, който има минимум 5 години опит при изпълнение на обекти с предмет, идентичен или сходен с предмета на обществената поръчка - СМР за изграждане и/или основен ремонт и/или реконструкция на детска площадка и/или съоръжение за обществено обслужване за спорт/обект за спортни дейности, включително ремонт и/или реконструкция на улична мрежа (тротоари, пешеходни алеи/зони, улици) и облагородяване на градинки за обществено ползване и/или междублокови пространства, благоустрояване в многофамилни и обществени сгради.

При проверка на спечелилата оферта УО е установил че в ЕЕДОП за ръководител на екип е предложен инж. Я. И. Т. и че същият не отговаря на посоченото по-горе изискване за опит. Констатирано е нарушение на чл. 107, т. 1, чл. 2, ал. 1, т. 1 ЗОП;

4. Недостатъчна одитна пътека - възложителят е сключил договор с изпълнител по ОП1 и ОП2, който не отговаря на поставените критерии за подбор:

4.1. (т. 2.5.2 от акта) В обявлението и в документацията за участие (раздел VI, т.4.3.3.2) възложителят е поставил изискване към участника да разполага с ръководител на екип, който има минимум 5 години опит при изпълнение на обекти с предмет, идентичен или сходен с предмета на обществената поръчка - СМР за изграждане и/или основен ремонт и/или реконструкция на детска площадка и/или съоръжение за обществено обслужване за спорт/обект за спортни дейности, включително ремонт и/или реконструкция на улична мрежа (тротоари, пешеходни алеи/зони, улици) и облагородяване на градинки за обществено ползване и/или междублокови пространства, благоустрояване в многофамилни и обществени сгради.

Според УО представените при сключване на договора по ОП1 и ОП2 документи за предложения ръководител на екип инж. Я. И. Т. не доказват наличието на минимум 5 години опит при изпълнение на обекти с предмет, идентичен или сходен с предмета на обществената поръчка. УО е приел допуснато нарушение на чл. 112, ал. 2, т. 2, чл. 112, ал. 1, т. 2 ЗОП, във вр. с чл. 121, ал. 1, ал. 2 ЗОП, чл. 2, ал. 1, т. 1 и 4 ЗОП;

4.2. (т. 2.5.3 от акта) При проверка на спечелилата оферта УО е установил, че при сключване на договора по ОП1 и ОП2 не е представено удостоверение от Агенцията по вписванията, че избраният изпълнител, както и посоченият от него подизпълнител не са обявени в несъстоятелност или не са в производство по несъстоятелност, или не са в процедура по ликвидация, или не са сключили извън съдебно споразумение с кредиторите си по смисъла на чл. 740 от Търговския закон (ТЗ), или не са преустановили дейността си. В досието на проверяваната обществена поръчка няма данни възложителят да е извършил служебна проверка за посочените обстоятелства. Следователно, според УО, за избрания изпълнител и неговия подизпълнител не е удостоверено съответствие с изискванията за лично състояние по чл. 55, ал. 1, т. 1 ЗОП. Приети са за нарушени разпоредбите на чл. 112, ал. 2, т. 2, чл. 112, ал. 1, т. 2 ЗОП, във вр. с чл. 121, ал. 1 и ал. 2 ЗОП, чл. 2, ал. 1, т. 1 и 4 ЗОП.

Първата група нарушения (ограничителни изисквания т. 2.2.1, т.2.2.2, т.2.2.3, т.2.2.4 и т. 2.2.5 от акта) са квалифицирани като нередност по т. 11, б. “б“ от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата. УО е определил финансова корекция в размер на 5% върху допустимите разходи по Договор с № РВЕ23-ДГ55-5/17.08.2023 г., и Договор № РВЕ23-ДГ55-6/17.08.2023 г. и двата с изпълнител “Д4 Къмпани” ЕООД.

Второто нарушение (незаконосъобразна методика по т. 2.3 от акта) е квалифицирано като нередност по т. 11.б. “б“ от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата. УО е определил финансова корекция в размер на 5% върху допустимите разходи по двата сключени договора с изпълнител „Д4 Къмпани“ ЕООД.

Третото нарушение (по т.2.4.2 от акта) е квалифицирано като нередност по т. 14 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата. УО е определил финансова корекция в размер на 25 % върху допустимите разходи по Договори с № РВЕ23-ДГ55-5/17.08.2023 г., и № РВЕ23-ДГ55-6/17.08.2023 г. с изпълнител “Д4 Къмпани” ЕООД.

Четвъртата група нарушения (по т.2.5.2 и т.2.5.3 от акта) са квалифицирани като нередност по т. 16, б. “а“ от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата. УО е определил финансова корекция в размер на 25% върху допустимите разходи по цитираните по-горе договори с изпълнител „Д4 Къмпани“ ЕООД.

Първоинстанционният съд е приел от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, в исканата от закона писмена форма, при спазване на административно-производствените правила и в съответствие с материалния закон и неговата цел.

Съдът е приел, че констатираните нарушения са извършени и че правилно е определена финансовата корекция в размер на 25% върху допустимите разходи от посочените по-горе договори.

По изложените съображения АССГ е приел акта за законосъобразен и е отхвърлил подадената жалба.

Решението е неправилно.

Съдът не е установил всички релевантни за спора факти и обстоятелства, не е обсъдил всички доказателства и не е отговорил на съществените за спора правни въпроси, в резултат на което е постановил решението си при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила.

Съгласно разпоредбата на чл. 172а, ал. 2 АПК към решението си съдът излага мотиви, в които се посочват становищата на страните, фактите по делото и правните изводи на съда. Цитираната разпоредба задължава съда да изложи към решението си мотиви, въз основа на които то е постановено, които мотиви следва да съдържат становищата на страните, фактите по делото и правните изводи на съда. Именно в мотивите на съдебното решение следва да бъде даден отговор на важните и съществени въпроси поставени за решаване на делото. В тях следва да са изложени фактите и обстоятелствата, които съдът е приел за установени въз основа на преценката на събраните по делото доказателства поотделно и в тяхната съвкупност и по вътрешно убеждение. Съобразно приетите за установени обстоятелства съдът следва да квалифицира фактите и да направи съответните правни изводи, които също следва да бъдат изложени в мотивите на решението. При мотивиране на фактическите и правни изводи на съда, същият следва да се произнесе по фактическите и правни доводи и възражения на страните, както и да обсъди събраните по делото доказателства, да посочи върху кои от тях основава приетата за установена фактическа обстановка, като обоснове приемането им или изключването от доказателствения материал.

Видно от мотивите на съдебното решение съдът не е обсъдил всички факти и обстоятелства, които са от значение за правилното решаване на съдебния спор. Съдът е приел, че твърдените от органа нарушения са налице и същите са осъществени от бенефициера, но освен лаконично преповтаряне на част от мотивите на административния орган и бланкетно възприемане на изводите на органа, от страна на съда не са изложени собствени мотиви.

В административния акт са констатирани общо 9 нарушения, класифицирани в четири групи. Така в първата група нарушения са установени общо пет отделени нарушения, квалифицирани като ограничителни изисквания. Съдът не е изложил никакви съображения в решението си относно второто нарушение, включено в първата група – това по т. 2.2.2 от акта, изразяващо се в това, че изискването за опит в дейност “проектиране“ не е съобразено с предмета на дейностите за проектиране и е ограничително по отношение на лицата, които предвиждат ползване на подизпълнител само за дейност „проектиране“, както и по отношение на първото нарушение от четвъртата група нарушения - това по т. 2.5.2 от акта, отнасящо се до твърдението на УО, че при сключването на договора изпълнителят не е представил доказателства, че ръководителят на екипа инж. Я. И. Т. има минимум 5 години опит при изпълнението на обекти с предмет, идентичен или сходен с предмета на поръчката.

На следващо място в решението липсват мотиви относно правната квалификация на нередностите по т.2.3, т. т.2.4.2, т.2.5.2 и т.2.5.3 от акта.

Съдът не е изложил никакви съображения относно определения процентен размер на всяка една от определените финансови корекции, както и относно основата, върху която е определена финансовата корекция.

В съдебното решение липсват мотиви относно наличието или липса на вреда от последното нарушение, констатирано в акта, предвид неговия формален характер, и предвид обстоятелството, че информацията, която се съдържа в изисквания документ, който не е бил представен при сключване на договора, е публично достъпна в Търговския регистър.

Съдът изобщо не е обсъдил доводите и възраженията на касатора, отнасящи се до липсата на извършени от него нарушения.

След като съдът не е обсъдил и установил всички факти и обстоятелства от значение за делото и не е отговорил на възраженията на страните, отнасящи се до доказателствата по делото, то настоящият съдебен състав не може за първи път да излага доводи в тази насока, с оглед забраната на чл. 220 АПК. Процесуалните правила относно съдържанието на съдебния акт са съществени, а нарушаването им го опорочава - чл. 209, т. 3, пр. 2 АПК. Произнасянето по процесния административен акт при липса на фактически установявания и обосновани правни изводи на съда по нарушенията препятства възможността на настоящата инстанция да извърши проверка на правилността на първоинстанционното решение относно приложението на материалния закон. Преценката на доказателствата и излагането на изводи по същество за първи път в касационната инстанция би довело до ограничаване правото на участие на страните в делото, респективно би ги лишило от същинската касационна проверка относно законосъобразното провеждане на съдебното производство по оспорване на процесния акт.

По изложените съображения, настоящият съдебен състав приема, че съдът е допуснал съществено нарушение на съдопроизводствените правила, което налага отмяна на решението и връщане на делото за ново разглеждане от друг състав на същия съд. При новото разглеждане на делото съдът следва да изложи мотиви по всички фактически и правни основания за издаване на акта, да обсъди становищата на страните и въз основа на приетите по делото писмени доказателства да извърши преценка за наличието/липсата на нарушения, представляващи нередност по смисъла на закона.

По исканията за присъждане за разноски за настоящата съдебна инстанция ще се произнесе административният съд при новото разглеждане на делото на основание чл. 226, ал. 3 АПК.

Така мотивиран и на основание чл. 221, ал. 2, предл. второ и чл. 222, ал. 3 АПК, Върховният административен съд,