Решение № 2237 от 26.02.2026 г. на ВАС по адм. д. № 8744/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на община Велико Търново срещу Решение № 2206 от 04.07.2025 г. по адм. дело № 296/2025 г. на Административен съд – Велико Търново, с което е отхвърлена жалбата на общината срещу Решение № РД-02-14-499/12.03.2025 г. на ръководителя на Националния орган по Програма за трансгранично сътрудничество „ИНТЕРРЕГ V-А Румъния – България“ 2014–2020 г. за определяне на финансова корекция на община Велико Търново.

Касационният жалбоподател релевира доводи за неправилност на съдебния акт поради постановяването му в нарушение на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост – касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Твърди, че не са налице констатираните от административния орган противоречия и неясноти в техническата спецификация на обществената поръчка, поради което не е допуснато соченото от органа нарушение. В тази връзка излага следните аргументи: 1. относно твърдените от органа противоречия за материала и размера на предвидените в документацията тръби – според бенефициера става въпрос за различни тръби с различни характеристики, като техните видове са посочени на отделни редове в количествената сметка; 2. относно твърдените от органа противоречия за класа на бетона – според бенефициера става въпрос за несъществени несъответствия; 3. относно останалите констатации за непълноти и неясноти в документацията – бенефициерът сочи, че фазата на инвестиционния проект е технически, а не работен, поради което детайлите се разработват и доуточняват в хода на самото изпълнение. По изложените съображения счита, че не е допусната нередност и не е налице основание за определяне на финансова корекция. Иска отмяна на решението и произнасяне по съществото на спора, с което да бъде отменен административният акт. Претендира разноски за двете съдебни инстанции.

Ответникът – ръководителят на Националния орган по Програма за трансгранично сътрудничество „ИНТЕРРЕГ V-А Румъния – България“ 2014 – 2020 г., чрез процесуалния си представител представя писмен отговор за неоснователност на касационната жалба. Моли решението да бъде оставено в сила. Претендира юрисконсултско възнаграждение. Прави възражение за прекомерност на разноските на касатора, ако е поискал юрисконсултско/адвокатско възнаграждение, в случай че същото не съответства на фактическата и правна сложност на спора съобразно тълкуването на СЕС по дело С-438/22.

Представителят на Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, като се запозна със събраните по делото доказателства, обсъди становищата на страните, наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното:

Касационната жалба е подадена от надлежна страна, за която съдебният акт е неблагоприятен, при спазване на срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу решение, което подлежи на обжалване, поради което е процесуално допустима.

Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна.

Предмет на обжалване пред административния съд е Решение № РД-02-14-499/12.03.2025 г. на ръководителя на Националния орган по Програма за трансгранично сътрудничество „ИНТЕРРЕГ V-А Румъния – България“ 2014–2020 г. за определяне на финансова корекция на община Велико Търново в размер на 5 % върху допустимите разходи по договор № С95017 от 20.04.2023 г. с изпълнител ДЗЗД „Нивел Инфраструктура“ на стойност 5 079 459,98 лв. без ДДС.

Съдът е установил от фактическа страна, че община Велико Търново е бенефициер на безвъзмездна финансова помощ за изпълнение на проект ROBG-383 „По-добре свързани вторични и третични точки в главната и широкообхватната мрежа на път (TEN-T), чрез общи мерки в трансграничния регион“ по Програма за трансгранично сътрудничество „ИНТЕРРЕГ V-А Румъния – България“ 2014-2020 г. За изпълнение на проекта община Велико Търново е провела открита процедура за възлагане на обществена поръчка с предмет „Рехабилитация и реконструкция на ул. „Теодосий Търновски“ от пътната връзка от ул. „Магистрална“ (ПЪТ Е772 (I-4)) до ул. „Димитър Найденов“, ул. „Димитър Найденов“ от ул „Теодосий Търновски“ до ул. „Сливница“, ул. „Сливница“ от ул. „Димитър Найденов“ до ул. „Климент Охридски“, ул. „Климент Охридски“ от ул. „Сливница“ до ново премостване на река Янтра и ул. „Ксилифорска“ от ново премостване на река Янтра до път III-514“ - Мостови съоръжения над р. Янтра км 1+400 и км 2+810“. В резултат на проведената процедура за изпълнител е определен ДЗЗД „Нивел Инфраструктура“ и е сключен договор № С95017 от 20.04.2023 г.

Финансовата корекция е определена след проведена процедура по чл. 73, ал. 2 ЗУСЕФСУ.

Административният акт е издаден на основание чл. 70, ал. 1, т. 9 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ, загл. изм. – ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 01.07.2022 г.). Мотивиран е с констатация за допуснато нарушение при възлагане на поръчката на чл. 49, ал. 1 във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 1, 2 и 4, пр. 2 от Закона за обществените поръчки (ЗОП) и чл. 2, ал. 2 ЗОП – неясни и противоречиви изисквания в техническата спецификация. Нарушението е квалифицирано като нередност по т. 11, б. „б“ от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на ЗУСЕФСУ (загл. на наредбата изм. – ДВ, бр. 59 от 2024 г.) (Наредбата за посочване на нередности/Наредбата), за която е предвидена финансова корекция в размер на 5 % от допустимите разходи по засегнатия договор.

Конкретните съображения на административния орган са, че съгласно т. 6 от документацията за обществената поръчка минималните параметри и конкретните изисквания към изпълнението на поръчката са описани в техническата спецификация - Приложение № 1 към документация за обществената поръчка и в техническия проект, който е неразделна част от спецификацията. В т. VIII. „Описание на предвидените дейности“ от техническата спецификация възложителят е поставил изискване за изпълнение на предвидените СМР според количествената сметка и инвестиционния проект. Приложени са технически проекти и количествени сметки за двата моста. Съгласно т. 5.2.а), Раздел III Изисквания към участниците от Документацията за обществена поръчка (файл „Dokumentacia_SMR_Mostove VT 2022(20124015)“, стр. 19) възложителят има право да отстрани всеки участник, който е представил оферта, неотговаряща на предварително обявените условия за изпълнение на поръчката.

При проверка на съдържанието на техническата спецификация и условията на възложителя административният орган е установил:

1. В проектната документация за тротоарните блокове на мостови съоръжения км 1+400 и км 2+810 са заложени по 6 бр. защитни тръби. По документи тяхното описание е както следва:

Част „Електро“, чертежи № 01 „Ситуация - мост 1+400“ (файл „1.pdf“) и 01 „Ситуация - мост 2+810“ (файл „2.pdf“) - 6 бр. стоманени тръби, заложени в конструкцията по цялата дължина на моста; Обяснителната записка по част „Електро“, стр. 4 и техническа спецификация, стр. 7 - тръбите са с външен диаметър Ф125 mm (Ф110 вътрешен);

Част „Конструктивна“, чертежи № 1.2. „Мост при км 1+400. План основи. Напречен разрез връхната конструкция. План гредоскара и пътна плоча. Координати“ (файл „2.pdf“) и 2.2. „Мост при км 2+810. План основи. Напречен разрез връхната конструкция. План гредоскара и пътна плоча. Координати“ (файл: „2.pdf“) - от PVC и диаметър Ф110;

Част „Електро“, чертежи № 03 „Улично осветление - мост 1+400“ (файл „3.pdf“) и 04 „Улично осветление - мост 2+810“ (файл „4.pdf“) - Кабел тип САВТ 4 x 16 mm2 в защитна тръба, заложена в конструкцията на моста;

Част „Електро“, чертеж № 05 „Детайли улично осветление“ (файл „5.pdf“) - защитни тръби за изтегляне на електрически кабели по конструктивен проект.

В количествената сметка по част „Конструктивна“ и за двата моста е записано:

Позиция 30 „Доставка и монтаж на PVC тръби Ф75 мм, заложени в тротоарните блокове“ с обща дължина от 870.0 м, и Позиция 30 „Доставка и монтаж на PVC тръби Ф75 мм, заложени в тротоарните блокове, с обща дължина от 1392.0 м.

Според административния орган възложителят е поставил противоречиви условия относно материала и размера на тръбите - стоманени и PVC с три различни размера - Ф125, Ф110 и Ф75 мм. Това води до неяснота за потенциалните участници по отношение на действителните изисквания на възложителя за изпълнение на поръчката.

2. В проектната документация за мостови съоръжения км 1+400 и км 2+810 е предвидено полагането на поцинкована шина в тротоарните блокове с инсталирано улично осветление. В различните документи нейното описание е:

Част „Електро“, чертежи № 03 „Улично осветление - мост 1+400“ (файл „3.pdf“) и 04 „Улично осветление - мост 2+810“ (файл “4.pdf“) - Заземителна шина 40/4 mm, успоредно на кабела НН;

Техническа спецификация: Количествена сметка мост на км 1+400 - Позиция 17 „Доставка и полагане шина поцинкована 40/4 мм в бетон“ с обща дължина от 85.0 м - стр. 24; Количествена сметка мост на км 2+810 – Позиция 17 „Доставка и полагане шина поцинкована 40/4 мм в бетон“ с обща дължина от 95.0 м - стр. 35;

Обяснителна записка по част „Електро“, стр. 4 (файл „A4.pdf“) - „Заземяване на конструкцията на стоманено-тръбните стълбове посредством разглобяема връзка и заземителна шина от горещо поцинкована стомана 40/4 mm, положена успоредно с кабела НН за електрозахранване на уличното осветление. Заземлението ще се обедини с това на най-близко стоящите стълбове за осветление, предвидени по отделен проект за рехабилитация на улиците, които ще бъдат свързани от новите мостови съоръжения“;

Пак в обяснителната записка по „Електро“, стр. 5 (файл „A4.pdf“) - „На защитно заземяване подлежат: металните стълбове за улично осветление, металните корпуси на осветителните тела и всички токопроводими нетоководещи части на съоръженията с електрическо захранване, които нормално не са под напрежение, но могат да попаднат под такова в аварийни cитуaции. Осветителните тела ще се заземят посредством третото допълнително жило на захранващия кабел;

КС по част „Електро“ и за двата моста: файл „KSS_Most_km 1+400_final“ - Позиция 17 „Доставка и полагане шина поцинкована 40/4 мм в бетон“ с обща дължина от 85.0 м и файл „KSS_Most_km 2+810_final“ - 17 „Доставка и полагане шина поцинкована 40/4 мм в бетон“ с обща дължина от 95.0 м.

Въз основа на горните данни административният орган е обобщил, че заземителната шина е с размери 40/4 мм и е изработена от поцинкована стомана. Полага се успоредно на трасето на захранващия кабел НН, но на приложените чертежи няма указания за препоръчително отстояние и дълбочина.

3. В проектната документация е заложена доставка на защитна тръба HDPE Ф50 (вътр. Ф41). В количествената сметка по част „Електро“ и за двата моста с дължина 10 м. Останалата информация за тази доставка не фигурира в количествената сметка и няма как да бъде остойностена, но се споменава в следните документи: Част „Електро“, чертеж № 05 „Детайли улично осветление“ (файл „5.pdf“) - Детайл „Полагане на 1 бр. HDPE тръба Ф50 в изкоп за изтегляне на кабел НН“, М 1:15. Обяснителна записка част „Електро“, стр. 4, (файл „A4.pdf“), където за изграждането на новото улично осветление се предвиждат: „Направа на изкоп за полагане на защитни HDPE тръби Ф50 по приложен детайл“ и „Полагане на защитни HDPE тръби Ф50 в изкоп“.

4. В проектната документация е заложено изпълнението на бетонови работи за изработването на различни елементи от мостовите конструкции.

Част от тях се споменават в Количествената сметка по част „Конструктивна“ и за двата моста: файл „KSS_Most_km 1+400_final“ - Позиция 13 „Бетон за преходни плочи с клас на якост С30/37, клас по въздействие по околна среда XF1, ХС4 - доставка, полагане и уплътняване, както и всички свързани с това разходи без кофраж и армировка“ и файл „KSS_Most_km 2+810_final“ - Позиция 13 „Бетон за преходни плочи с клас на якост С30/37, клас по въздействие по околна среда XF1, ХС4 - доставка, полагане и уплътняване, както и всички свързани с това разходи без кофраж и армировка“. Количеството бетон и за двете позиции е едно и също - по 28.50 м3 всяка.

Записаното в т. 6 от Забележките към чертежите по част „Конструктивна“ и в Обяснителните записки по част „Конструктивна“ е в противоречие с горното, тъй като задава по-високи изисквания към класа на бетона:

„Чертеж № 6 „Мост при км 1+400. Устой 1. Детайли. Координати“ (файл „6.pdf“) - Минималните изисквания към влаганите бетони (производствен стандарт БДС ЕN 206:2013 + А1:2016 „Бетон. Спецификация, свойства, производство и съответствие“, включително Национално приложение (NA) – БДС EN 206:2013 + А1:2016/NA:2017):

За ригели при устои, за крила и преходни плочи: клас по якост на натиск - клас С35/45, клас по въздействие на околната среда - ХС4, XF2, XD3“;

„Чертеж № 6 „Мост при км 2+810. Устой 1. Детайли. Координати“ (файл „6.pdf“) - Минималните изисквания към влаганите бетони (производствен стандарт БДС EN 206:2013 + А1:2016 „Бетон. Спецификация, свойства, производство и съответствие“, включително Национално приложение (NA) – БДС EN206:2013 + А1:2016/NA:2017):

За ригели при устои, за крила и преходни плочи: клас по якост на натиск - клас С35/45; клас по въздействие на околната среда - ХСЗ, XF2, XD3“.

В Обяснителна записка по част „Конструктивна“, т. 4, стр. 8, (файлове „A4.pdf“ и за двата моста) е записано - „Минималните изисквания към бетоните, съгласно БДС EN 206:2013 + А1:2016 „Бетон. Спецификация, свойства, производство и съответствие“, включително БДС EN 206:2013 + А1:2016/NA:2017, са за ригели, устои и преходни плочи - клас по якост на натиск С35/45, клас по въздействие на околната среда -ХСЗ, XF2, XD3.

5. Позиция 24 от част „Конструктивна“ на мостовото съоръжение при км 1+400 гласи „Колекторна система от полиетиленови тръби HDPE или еквивалентни за отвеждане на дъждовните води от пътното платно и тротоарите, включително фасонни части и крепежни елементи доставка, монтаж, както и всички свързани с това разходи съгласно чертежите“. Предвидено е изпълнение на 160 линейни метра. В техническия проект, достъпен на профила на купувача на възложителя като част от документацията за обществената поръчка, не се съдържа такъв чертеж.

6. Позиция 24 от част „Конструктивна“ на мостовото съоръжение при км 2+810 гласи “Колекторна система от полиетиленови тръби HDPE или еквивалентни за отвеждане на дъждовните води от пътното платно и тротоарите, включително фасонни части и крепежни елементи доставка, монтаж, както и всички свързани с това разходи съгласно чертежите“. Предвидено е изпълнение на 170 линейни метра. В техническия проект, достъпен на профила на купувача на възложителя като част от документацията за обществената поръчка, не се съдържа такъв чертеж.

Въз основа на горните съображения административният орган е обосновал, че са налице неясни и противоречиви условия за изпълнение на поръчката, като тези противоречия и неясноти имат отношение както към подготовката на графика за изпълнение, който следва да е съобразен с всички дейности, посочени в приложените количествени сметки, така и към ценовата оферта. При подготовката на ценовата оферта участниците следва да изготвят количествено-стойностна сметка по образец № 2.1. Към нея следва да представят анализи/калкулации за всички посочени видове работи, изготвени в съответствие с нормативната уредба в строителството по УСН/ТНС или аналогично разработени фирмени норми. Всеки участник предвижда в анализите на единичните си цени всички необходими материали и дейности, които смята да извърши, за да изпълни качествено дейностите, съответстващи на описаните позиции. Обосновал е, че така въведените противоречиви условия на възложителя създават неяснота за потенциалните участници по отношение на действителните изисквания на възложителя за изпълнение на поръчката и оказват възпиращ ефект върху потенциалните участници в процедурата, респективно не може да се гарантира постигането на най-изгодната цена.

За да отхвърли жалбата, първоинстанционният съд е приел, че актът е издаден от компетентен орган, в изискуемата форма и при спазване на процедурата по издаването му. Относно приложението на материалния закон съдът е приел, че бенефициерът не е опровергал констатациите на органа за неясни и противоречиви указания в документацията на поръчката. По-конкретно относно бетоновите работи, основавайки се на приетото по делото заключение на съдебно-техническа експертиза (СТЕ), съдът е установил, че е налице разлика между класа на бетона С25/30, посочен в Техническата спецификация на АПИ 2014 г. (цитирана като документ, на който се базира процесният проект), този в конструктивния проект - С35/40 и този в количествено-стойностната сметка - С30/37. Вещото лице пояснява, че водещ за изпълнението на строежа е проектът, а количествената сметка е следствие от него и приложение към него. Според вещото лице данните от проекта задължително трябва да съответстват на тези в количествената сметка. Според вещото лице много ниският клас бетон, заложен в Техническа спецификация на АПИ 2014 г., може да се приеме като препоръчителен, но приетият висок клас бетон в проекта за преходни плочи може да бъде и нецелесъобразно завишен. Това обаче може да бъде преценено единствено въз основа на статико-динамични изчисления с програмен продукт, каквито не са приложени от община Велико Търново. Съдът е преценил като неоснователни възраженията, че предвид минималната разлика в цената на бетона от различен клас професионалистите в сферата на пътното строителство не биха се разубедили от участие в обществената поръчка. Точка 11 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности визира случаите, когато са поставени изисквания, които не са дискриминационни по смисъла на т. 10 (т.е. на национален, регионален или местен признак), но ограничават достъпа до участие в процедурата. В този контекст терминът „дискриминационни“ в т. 11, буква „б“ следва да се тълкува именно като ограничителни, каквато е и констатацията на административния орган. Ирелевантен е аргументът на бенефициера, че в техническата спецификация е указано, че възложителят ще приеме „еквивалент“ на поставените условия. С оглед характера на констатираните несъответствия практически е невъзможно да се приложат еквивалентни условия. Неяснотите и разминаванията между отделните документи влияят съществено върху законосъобразното провеждане на поръчката.

Според съда констатираното нарушение правилно е квалифицирано като нередност по т. 11, буква „б“ от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, тъй като нередността се отнася до използване на технически спецификации, които не са дискриминационни по национален/регионален/местен признак, но водят до ограничаване на достъпа на участниците до конкретната процедура за възлагане на обществена поръчка. По процедурата са получени четири оферти и всичките са допуснати и отговарят на критериите за подбор, т.е. налице е минимално ниво на конкуренция.

Решението е валидно, допустимо и правилно като краен резултат.

Правилен и обоснован е изводът на съда за допуснато противоречие в документацията на обществената поръчка в частта на изискванията относно бетона за изработването на различни елементи от мостовите конструкции. Заключението на вещото лице е категорично, че е налице разлика между класа на бетона в конструктивния проект (С35/40) и този в количествената сметка (С30/37). В тази връзка вещото лице изрично отбелязва, че данните от проекта задължително трябва да съответстват на тези в количествената сметка. Противоречията относно класа на бетона в описаните части на документацията на обществената поръчка представляват нарушение на чл. 49, ал. 1 и чл. 2, ал. 2 ЗОП. Нарушението правилно е квалифицирано като нередност по т. 11, буква „б“ от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности. В колона 2 на цитираното приложение (редакция ДВ, бр. 59 от 12.07.2024 г.) относно процесната нередност изрично е включен пример за заложени противоречиви условия/изисквания.

Останалите неясноти и противоречия, описани в обстоятелствената част на административния акт, не са включени в задачите на вещото лице, поради което касационната инстанция приема, че са останали недоказани. Доказването на фактическите основания за издаване на неблагоприятен административен акт, какъвто е актът за финансова корекция, е в тежест на административния орган – чл. 170, ал. 1 АПК. В случая това не опорочава крайния извод на съда за законосъобразност на административния акт, тъй като констатацията на органа относно противоречивите изисквания за класа на бетона е безспорно доказана и правилно обоснована от правна страна.

С оглед изхода от спора в полза на ответника следва да бъде присъдено юрисконсултско възнаграждение в размер на 102,26 евро (с левова равностойност 200 лева), определен съгласно чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, седмо отделение