Решение № 4454 от 22.04.2026 г. на ВАС по адм. д. № 10214/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във вр. чл. 73, ал. 4, вр. чл. 27, ал. 1 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на управляващия орган (РУО) на Оперативна програма „Околна среда“ (ОПОС) 2014 год.-2020 год., чрез представител по пълномощие – юрисконсулт С. Златанова, против решение № 1255 от 04 август 2025 год., постановено по адм. дело № 280/2025 год. по описа на Административен съд гр. Враца.

Касаторът твърди наличието на пороци на съдебното решение, съставляващи касационни основания за неговата отмяна по чл. 209, т. 3 АПК – нарушение на материалния закон и необоснованост. В подкрепа на тези твърдения излага доводи, че изводите на първоинстанционния съд, не се подкрепят от доказателствата по делото, както и че същите са в противоречие на материални закон. Поддържа мотивите на оспорения индивидуален административен акт. Анализирайки методиката за комплексна оценка обосновава извод, че изискванията заложени в същата се припокриват с минимално разписаните в техническата спецификация, което от своя страна не води до търсеното от възложителя надграждане. Според касатора са установени и изисквания, при чието наличие участникът не следва да бъде оценен с присъждане на точка, а отстранен от участие в процедурата. На следващо място, намира наличие на неточности или неясноти в подпоказателите за оценка от методиката за комплексна оценка на офертите, които не осигуряват необходимата информация на участниците, в какво следва да се изразяват въпросните. В тази връзка обосновава извод, че липсата на дефинираност в контекста на обективна приложимост на използваните термини, не дава необходимата информация за потенциалните участници как да изготвят техническото си предложение за да се приеме, че същото отговаря на изискванията на възложителя за поставяне на конкретна оценка. Според касатора е налице и обективна невъзможност да бъдат сравнени и оценени обективно техническите предложения на офертите, доколкото използваната формулировка на подпоказателите не дава възможност за прилагане на еднакъв подход за оценка към отделните оферти.

В съответствие с така развитите мотиви е формулирано искане за отмяна на оспореното решение или в условията на алтернативност да бъде върнато делото за ново разглеждане от друг съдебен състав. Претендират се разноски пред две съдебни инстанции. Прави възражение за прекомерност на претендираното адвокатско възнаграждение от насрещната страна.

Ответникът – Община Враца, представлявана от кмета К. Каменов, чрез представител по пълномощие – адв. Т. Костова от Адвокатска колегия гр. София, в представен писмен отговор и в съдебно заседание оспорва касационната жалба като неоснователна и развива подробни съображения за законосъобразност на първоинстанционния съдебен акт. Формулира искане за оставяне в сила на съдебното решение. Претендира присъждане на разноски по представен списък.

Представителят на Върховна касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба, като заявява твърдение, че в случая не са налице релевираните пороци, съставляващи касационни основания за отмяна по чл. 209, т. 3 от АПК.

Върховният административен съд, състав на седмо отделение, като провери обжалваното решение в рамките на правомощията си по чл. 218 от АПК, съобрази доводите на страните и доказателствата по делото, намира касационната жалба за неоснователна по следните съображения:

С обжалваното решение състав на Административен съд гр. Враца е отменил по жалба на Община Враца решение (връчено с писмо изх. № 5-004-0001-2-898 от 24 ноември 2023год.), издадено от РУО на ОПОС 2014 год.-2020 год., с което е определена финансова корекция в размер на 5% от стойността на разходите, признати от УО на ОПОС за допустими за финансиране по ОПОС 2014 год.-2020 год., представляващи средства от ЕФСУ по смисъла на чл. 1, ал. 2 Закона за управление на средствата от европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ), по засегнатия от нарушението договор № 2023-ОП-07 от 12 септември 2023 год. с изпълнител „Тикси“ АД на стойност 1 100 040,00 лв. без ДДС.

За да постанови обжалваното решение, съдът въз основа на приетите по делото доказателства, от фактическа страна е установил, че на 21 октомври 2019 год. между Министерство на околната среда и водите, Община Враца, както и „Тролейбусен транспорт - Враца“ ЕООД, като партньор бил сключен административен договор № Д-34-107 от 21 октомври 2019 год. за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по ОПОС 2014 год.-2020 год., съфинансиран от ЕФ за регионално развитие и Кохезионния фонд на Европейския съюз по процедура чрез директно предоставяне BG16М1ОP002-5.004 „Мерки за адресиране на транспорта като източник на замърсяване на атмосферния въздух“ от ОПОС 2014 год. - 2020 год. на Община Враца в партньорство с „Тролейбусен транспорт-Враца“ ЕООД, с рег.номер на договора BG16М1ОP002-5.004-0001-С001. Към договора били сключени общо пет допълнителни споразумения между страните на основание чл. 9, ал. 5 и чл. 47, ал. 2 ЗУСЕФСУ за изменения на отделни раздели и клаузи от основния договор, както и бил приложен актуализиран план график за дейностите по същия.

В изпълнение на дейностите по проекта, с решение № F390287 на „Тролейбусен транспорт-Враца“ ЕООД, била проведена открита процедура за възлагане на обществена поръчка, с предмет: „Доставка и въвеждане в експлоатация на интегрирана електронна система за таксуване на пътници и система за информиране на пътниците в Община Враца“.

На 12 септември 2023 год. в резултат на проведената процедура бил сключен договор № 2023-ОП-07 от 12 септември 2023 год., с избрания за изпълнител участник - „Тикси“ АД, с предмет „Доставка и въвеждане в експлоатация на интегрирана електронна система за таксуване на пътници и система за информиране на пътниците в Община Враца“, на стойност 1 100 040,00 лева без вкл. ДДС.

Обществената поръчка е била предмет на последващ административен контрол, при който били установени два броя нарушения, а именно:

• нарушение на чл.59, ал. 2 от Закона за обществените поръчки (ЗОП) във вр. с чл.2, ал.2 ЗОП, квалифицирано като нередност по т. 11, буква „б“ от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредба за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на ЗУСЕФСУ (Наредбата за посочване на нередности). Установено било, че е формулирано ограничително условие в изискванията за технически и професионални възможности, чрез заложено изискване, както следва: „участникът следва да прилага система за управление на околната среда БДС ISO 14001:2015 или еквивалентно“. Според органът последното водело до ограничаване на достъпа на кандидатите или на участниците до конкретната процедура за възлагане на обществена поръчка.

• нарушение на чл. 70, ал. 5 изр. посл. и ал. 7, т. 1 и т. 2 ЗОП, както и чл. 33, ал. 1 от Правилник за прилагане на закона за обществените поръчки (ППЗОП), във връзка с чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 и ал. 2 ЗОП, квалифицирано като нередност по т. 11, буква „б“ от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредба за посочване на нередности. Констатирано било, че възложителят е формулирал критерии за възлагане, които необосновано ограничават участието на лица в процедурата. Налице били неясни указания, създаващи предпоставки за неправилно интерпретиране от страна на комисията и водещи до невъзможност да се прецени доколко обективни биха били действията на помощния орган при определяне на отделните оценки.

На основание чл. 73, ал. 2 ЗУСЕФСУ, на бенефициера е била дадена възможност в двуседмичен срок да представи коментари и бележки, както и доказателства, с които да мотивира възражение срещу налагането на финансова корекция или срещу нейния размер. По повод предоставената възможност, в указания срок бенефициерът Община Враца е депозирал възражение, в което са оспорени констатациите на РУО, като е заявено, че не е налице извършено нарушение, поради което липсва основание за определяне на финансова корекция.

Като е приел депозираното възражение, в частта по отношение на второто констатирано нарушение, за неоснователно, РУО постановил оспореното пред първоинстанционния съд решение, с което за нарушение на чл. 70, ал. 5 изр. посл. и ал. 7, т. 1 и т. 2 от ЗОП, както и чл. 33, ал. 1 от ППЗОП, във връзка с чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 и ал. 2 от ЗОП, е определил финансова корекция в размер на 5% от стойността на разходите, признати от УО на ОПОС за допустими за финансиране по ОПОС 2014 год. - 2020 год., представляващи средства от ЕФСУ по смисъла на чл. 1, ал. 2 от ЗУСЕФСУ по сключен договор № 2023-ОП-07 от 12 септември 2023 г. с изпълнител „Тикси“ АД на стойност 1 100 040.00 лв. без ДДС. Със същото решение, РУО е прекратил процедурата по определяне и налагане на финансова корекция, в частта по т. 1 относно използвания от възложителя критерий за подбор към участниците, поради липса на основания за нейното прилагане.

При така установените фактически обстоятелства, от правна страна първоинстанционният административен съд е приел, че оспореното решение е постановено от компетентен орган и в съответствие с изискванията за форма и съдържание, в т.ч. и при наличие на изискуемите по чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК фактически и правни основания за издаването му.

При преценка на материалната законосъобразност на решението на РУО и след анализ на приложимите материалноправни разпоредби, съдът е приел, че определянето на показателите за оценка на офертите е част от оперативната самостоятелност на възложителите, които сами определят онези показатели, които имат преимуществено значение за избора на участниците. Анализирайки процесните надграждащи подпоказатели в методиката за комплексна оценка е обосновал извод, че със същите се цели допълнителна проверка на пълнота и вътрешна логичност на процесите, екипите и др. по изпълнението, които участниците предлагат като своя концепция. Приел е, че доколкото има надграждащи и формулирани различни показатели на преценка, то е налице законосъобразност. Приел е за неоснователни доводите на РУО, че по отношение на включения в методиката подпоказател „ТП 1 - Подход за управление и изпълнение на поръчката“, не била гарантирана възможност за обективна оценка. В тази връзка е посочил, че в случая били формулирани условия, при които участник ще получи 1 точка, ако предложеният от участника подход отговаря на минималните изисквания, посочени в техническата спецификация и са налице три или повече от разписаните в подпоказатели - общо девет на брой обстоятелства, обективиращи получаването на 1 точка, изброени изчерпателно. Обосновал е, че последното е било посочено и като правна възможност, предвидена в ЗОП, възложителя да подлага на сравнителна оценка „нивото на изпълнение“ във всяка оферта и да дава възможност да бъдат сравнени и оценени обективно техническите предложения в офертите. Подробни доводи е изложил в насока, че в „минималните изисквания“ на възложителя към информацията е било поставено минимално изискване от гледна точка „форма“ на ТП, докато с надграждащите се цели от възложителя една допълнителна и по-обстойна проверка, която следва самото съдържание, пълнота и вътрешна логичност на процесите, екипите и др. по изпълнението, които участниците предлагат като своя концепция. В тази връзка е обосновал извод, че щом има надграждане и формулирани различни показатели на преценка, е налице законосъобразност. Приел е, че отсъствието на посочените обстоятелства били основание за ограничаване на броя на присъдените точки на участника, а не основание за неговото отстраняване, след като е вече допуснат до следващия етап – оценка. В допълнение е посочил, че оценителната комисия следвало да аргументира присъдения брой точки на основата на обективни показатели, в противен случай би било налице неравнопоставеност при оценяването. Заключил е, че е била налице яснота в съдържанието на минималните обстоятелства спрямо надграждащите показатели, доколкото първите се били отнасяли за допустимост на кандидата до оценка на техническото предложение или за отстраняване, а вторите – биха му предоставили или не допълнителни точки по методиката за комплекса оценка, тъй като са относими към нивото на неговото изпълнение.

В съответствие с така развитите мотиви, първоинстанционният съд е отменил оспорения административен акт.

Решението е валидно, допустимо и правилно.

Настоящата касационна инстанция приема за правилни изводите на първоинстанционния съд, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган, в изискуемата от закона писмена форма с посочване на фактически и правни основания, поради което и на основание чл. 221, ал. 2, изр. 2 АПК препраща към мотивите на обжалваното съдебно решение.

По отношение на материалната законосъобразност на издаденото от РУО на ОПОС решение настоящият касационен състав намира за правилен извода на първоинстанционния съд за липса на твърдяното от органа нарушение.

Съгласно чл. 70, ал. 5 ЗОП показателите, включени в критериите по ал. 2, т. 2 и 3, трябва да са свързани с предмета на поръчката. Те могат да съдържат фактори, които се отнасят до всеки етап от жизнения цикъл на строителството, доставките или услугите, независимо че тези фактори не се отнасят до характеристиките, посочени в техническите спецификации. Те не трябва да дават неограничена свобода на избор и трябва да гарантират реална конкуренция. Според ал. 7 от с.з. в документацията възложителят посочва методиката за комплексна оценка и начина за определяне на оценката по всеки показател. Целта е да се гарантира възможност да се оцени нивото на изпълнение, предложено във всяка оферта, в съответствие с предмета на обществената поръчка и техническите спецификации (т. 1); да дава възможност да бъдат сравнени и оценени обективно техническите предложения в офертите (т. 2); да осигурява на кандидатите и участниците достатъчно информация за правилата, които ще се прилагат при определяне на оценката по всеки показател (т. 3), като за качествените показатели, които са количествено неопределими, се посочва начинът за тяхното оценяване от комисията с конкретна стойност чрез експертна оценка.

Видно от процесната методика, икономически най-изгодната оферта се определя по критерия за възлагане "оптималното съотношение качество/цена", съгласно чл. 70, ал. 2, т. 3 ЗОП, при следните показатели за оценка: ТП1 – Подход за управление и изпълнение на поръчката, с максимален брой точки - 36; ТП2 – Функционална спецификация на ИЕСТП, с максимален брой точки 40 и ТП3 – Анализ и оценка на рисковете, с максимален брой точки 24. Максимална стойност на оценката по показателя К2 е 100 точки, като се определя посредством формулата К2 = ТПп /ТПтах *100, като общия брой точки за целите на формулата се изчислява на база трите подпоказателя - „ТП 1 Подход за управление и изпълнение на поръчката“, „ТП 2 Функционална спецификация на ИЕСТП“ и „ТП 3 Анализ и оценка на рисковете“. Комисията, определена от възложителя, оценява техническото предложение на участника по всеки от посочени в отделна таблица под показатели, разписани в методиката за оценка, чрез присъждане на точки от 1 до 4 с определена относителна тежест в зависимост от предложеното решение в Техническото предложение на участника. За всеки един от тези под показатели са разписани условия за оценяване, чието наличие в техническото предложение на участника обуславя поставянето на съответната оценка по скала от 1 до 4.

От представените по делото техническа спецификация и документация за участие се установява, че възложителят е направил ясно разграничение между минималното изискване и надграждащите обстоятелства. Следва да се отбележи, че минималните изисквания представляват съвкупност от условия, чието наличие в цялост е основание за допускане на офертата на съответния участник до по-нататъшен етап от процедурата, а от друга страна "надграждащи обстоятелства" са допълнителни критерии, които възложителят въвежда с оглед оценяване качеството на подадените оферти и чието наличие не е задължително, а е оставено на преценката на участниците. В случай, че го има, на последните се присъждат повече на брой точки.

В настоящия случай действително е налице припокриване на минималните изисквания в техническата спецификация и предвидените в методиката за оценка по подпоказатели, но не е налице твърдяната неяснота на оценяването. Видно от методиката ясно е посочено предвиденото оценяване, при което участник ще получи 1 точка ако предложеният от участника подход отговаря първо: на минималните изисквания на възложителя и са налице три или повече от разписаните в подпоказатели обстоятелства, обективиращи получаването на 1 точка, изброени изчерпателно след всеки един от трите показателя. Отсъствието на посочените обстоятелства са основание за ограничаване броя на точките на участника, а не основание за неговото отстраняване, след като вече е допуснат до следващия етап – оценка, както правилно приема и първоинстанционният съд.

Необоснован е и извода на РУО, че в методиката са налице неточности или неясноти, от които не става ясно какво следва да е предложението на участника, за да получи точки. Така например на стр. 8 от методиката (ТП1) бенефициерът изрично е посочил, че за да получи максималният брой точки предложеният от участника подход следва да отговаря на изискванията, посочени в техническата спецификация, като съдържа организационна структура и начини за изпълнение на поръчката, разпределение на задълженията на екипа за изпълнение на поръчката, планиране на човешките ресурси, планиране на комуникацията с възложителя. Допълнително е посочено, че планът представя ясно и недвусмислено екипа за изпълнение на поръчката, разпределение на задълженията на изпълнителския екип, всички етапи, дейности и задачи по изпълнение на поръчката, зависимостите между тях, разпределение на отговорностите при изпълнение на съответните дейности, операции и задачи за изпълнение на поръчката, необходими ресурси, очакваните продукти/резултати от изпълнението на поръчката и начините за постигане на очакваните резултати и за гарантиране на устойчивостта на резултатите. Изрично е отразено, че в предложението не следва да е налице нито едно от посочените по – долу девет броя обстоятелства за получаване на максималния брой точки, които обстоятелства представляват и основание за намаляване на точките.

От горното е видно, че методиката ясно установява кой компонент е задължителен и кои компоненти са надграждащи. Фактът, че за да се получат точките за съответния надграждащ компонент бенефициерът изисква предложението да е не само съответно на минималните изисквания за компонента, но и да ги надгражда, не води до извода на органа, че са налице неясни указания, създаващи предпоставки за неправилно интерпретиране от страна на комисията при определяне на отделните оценки. Налице са достатъчно ясно и предварително установени параметри, в рамките на които комисията може да извърши преценка за съответствие на офертите със заложените изисквания. В този смисъл правилни са изводите на първоинстанционния съд, че оценителната комисия следва да аргументира присъдения брой точки на основата на тези обективни показатели, противното би означавало неравно третиране на участниците.

Оценката по спорните показатели е заложена по начин, който дава достатъчно яснота на участниците и на комисията, а именно предложени са показатели с конкретно посочено в методиката минимално съдържание, които носят съответния брой точки.

С оглед горното, не е налице твърдяната от органа липса на яснота относно механизма на оценяване на предложенията по посочените показатели, което да води до разубеждаващ ефект за потенциалните кандидати, съответно да е ограничено участието на неограничен кръг заинтересовани лица.

На следващо място административният орган е обосновал извод и за осъществено нарушението на чл. 33, ал. 1 ППЗОП. Разпоредбата на чл. 33, ал. 1 ППЗОП не допуска оценяване на пълнотата и начина на представяне на информацията в документите. За да е налице нарушение на чл. 33, ал. 1 ППЗОП е необходимо пълнотата и начинът на представяне на информацията сами по себе си да са елемент на оценяването - показател. В случая това обстоятелство не е налице. Оценява се с допълнителни точки предложение, което не включва наличие на обстоятелства, подробно посочените от възложителя в методиката. Посочените обстоятелства не са свързани с пълнотата на представената информация. Действително надграждащите обстоятелства са свързани с базовите критерии за оценка, но именно затова се наричат надграждащи обстоятелства - обвързани са с базовите изисквания и дават добавена стойност на предложението, като гарантират качествено изпълнение на предмета на поръчката. Ако се приемат доводите на УО, то следва да се счита, че всяка скала, във всяка методика, независимо колко обективна е тя, води до оценка за начина и пълнотата на представената информация, какъвто явно не е смисълът на разпоредбата на чл. 33, ал. 1 ППЗОП. Както по отношение определянето на максимален брой точки, така и по отношение на това, как ще се извършва оценяването, възложителят е регламентирал ясни условия в документацията за участие.

В съответствие с тези мотиви следва извода, че не е налице нарушаване на разпоредбите на чл. 70, ал. 5, изр. посл. и ал. 7, т. 1 и т. 2 ЗОП и чл. 33, ал. 1 ППЗОП, както неправилно е приел РУО на ОПОС.

Видно от изложеното, доводите на касатора за неправилност на обжалваното съдебно решение са неоснователни. Съдът правилно е установил релевантните за предмета на спора факти, въз основа на тях е направил обосновани фактически изводи и правилно е тълкувал и приложил материалния закон, поради което решението му като правилно следва да бъде оставено в сила.

По делото е направено искане за присъждане на разноски от двете страни в процеса. С оглед изхода на спора и на основание чл. 143, ал. 3 от АПК, в полза на ответника следва да се присъди сумата от 7 200,00 лева, равняващо се на 3 681,30 евро (съгл. чл. 4 от Закона за въвеждане на еврото) представляващи платено адвокатско възнаграждение, съгласно представен списък и доказателства към него. Процесуалният представител на касатора е направил възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение, което, настоящия съдебен състав намира за основателно. Като взе предвид материалния интерес по спора, фактическата и правна сложност на делото и на основание чл. 8, ал. 1, във вр. с чл. 7, ал. 2, т. 4 от Наредба № 1 от 09 юли 2004 год. за минималните размери на адвокатските възнаграждения, съдът намира, че на Община Враца, следва да бъде присъдена сумата от 3098,43 евро, равняващи се на 6060,00 лева.

Мотивиран от горното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, седмо отделение,