Решение № 3218 от 23.03.2026 г. на ВАС по адм. д. № 5313/2025 г.

Производството е по чл. 208 и сл. във вр. с чл. 185 и сл. от АПК. Образувано е по касационна жалба на Министъра на земеделието и храните, чрез гл.юрк. М.Атанасова, срещу Решение № 2664/17.03.2025 г., постановено по адм. д. № 3061/2024 г. по описа на Върховен административен съд, тричленен състав на Пето отделение, с което по жалба на Сдружение „Работещи къщи за гости“ с ЕИК 207042299, гр. Гоце Делчев и „ВГ - Ю.“ ЕООД, ЕИК 205890166 е отменена Наредба № 29 от 11.08.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Подкрепа за създаване и развитие на микропредприятия" от Програмата за развитие на селските райони /ПРСР/ за периода 2007 - 2013 г., издадена от Министъра на земеделието и храните. В касационната жалба се излагат доводи за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания за отмяна по чл. 209, т. 3 АПК. Касационният жалбоподател оспорва изводите на мнозинството от тричленния състав, че Наредбата е постановена при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила при приемането й. Посочва, че в нарушение на чл. 224 от АПК, решаващият съд не се е съобразил с дадените с решение № 3390 от 20.03.2024 г., постановено по адм.д. № 429/2024 г., петчленен състав на ВАС, указания и недопустимо е пререшил спора относно спазването на административнопроизводствените правила при приемане на акта. Излага подробни съображения оборващи изводите на мнозинството от съдебния състав: относно спазването на чл. 26 от ЗНА и публикуването на проекта на Наредбата заедно с мотивите, съответно с доклада и датата на публикуването му; че в приложимата редакция на разпоредбата на чл. 26 от ЗНА, не е имало изискване съставителят да изготвя справка за отразяване на становищата от проведеното обществено обсъждане и съответно да я публикува; че разпоредба на чл. 46, ал. 1 от Закона за националния архивен фонд е неотносима в случая, тъй като в изпълнение разпоредбата на чл. 43 във връзка с чл. 44 от същия закон, документите към Наредбата са били съхранявани съгласно действащата към онзи момент Номенклатура в Министерство на земеделието, както и че изводът за неспазване на чл. 13, чл. 20 и чл. 23 от Указ № 883/1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове в случая е необоснован. Твърди, че решаващият съд е допуснал нарушение на съдопроизводствените правила, като е излязъл извън предмета на съдебното оспорване, а именно: първоначалната редакция на Наредба № 29 от 2008 г., а е обсъждал последвалите изменения на Наредбата, без да даде указания за представяне на административните преписки по тях. Споделя изводите на съдебния състав, че оспорените текстове на Наредбата не противоречат на разпоредбите на Закона за подпомагане на земеделските производители и приложимите Регламенти и че същите са издадени при спазване на изискванията на материалния закон. Иска да се отмени обжалваното решение и се постанови ново, с което се отхвърли жалбата срещу оспорената Наредба. Претендира присъждане на направените по делото разноски, в т.ч. и юрисконсултско възнаграждение за всички съдебни инстанции. Ответниците по касационната жалба - Сдружение „Работещи къщи за гости“ и „ВГ-Ю.“ ЕООД, чрез процесуален представител адв.Г. Митева, в писмени бележки и в с.з., изразяват становище за неоснователност на касационната жалба и правилност на обжалваното решение. Искат да се остави в сила решението и се присъдят направените по делото разноски, изразяващи се в адвокатско възнаграждение. Представителят на Върховна касационна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост и основателност на касационната жалба. Счита обжалваното решение за постановено при съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Върховният административен съд, петчленен състав на Втора колегия, приема касационната жалба за процесуално допустима като подадена от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, за която съдебният акт е неблагоприятен и в срока по чл. 211, ал. 1 АПК. Разгледана по същество касационната жалба е основателна по следните съображения: Сдружение „Работещи къщи за гости“ и „ВГ-Ю.“ ЕООД са оспорили пред ВАС Наредба № 29 от 11 август 2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Подкрепа за създаване и развитие на микропредприятия" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 г., алтернативно разпоредбите на чл. 2, чл. 3, ал. 1, чл. 14, чл. 16, чл. 33, чл.42, чл. 43, чл. 46, чл. 47 и § 1, т. 19, т. 26 и т. 33 от същата Наредба. С Решение № 11466 от 22.11.2023 г., постановено по адм.д. № 5698/2023 г., ВАС е отменил обжалваната Наредба, по съображенията, че при приемането й не са били спазени изискванията на чл. 26, ал. 2 от ЗНА /в приложимата редакция към датата на приемането й/, което има за последица неизпълнение на нормата на чл. 77 АПК и нарушение на принципите на законност, равенство и достъпност, публичност и прозрачност (чл. 4, чл. 8 и чл. 12 от АПК) и принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност при изработване на проекта на нормативен акт по чл. 26, ал. 1 от ЗНА. С решение № 3390 от 20.03.2024 г., постановено по адм. дело № 429/2024 г., петчленен състав на ВАС е отменил посоченото по-горе решение и е върнал делото за ново разглеждане от друг тричленен състав на същия съд. Петчленният състав е приел за неправилен изводът на тричленния състав за липсата на доказателства за изпълнение на процедурата по чл. 26, ал. 2 ЗНА. Въз основа на представени в касационната инстанция писмени доказателства /становища по проекта от изброени лица, както и извадки от публикувано съобщение от 2008 г. на интернет страницата на „Европрограми“ и „Europa.bg“, в които е съобщено, че Министерство на земеделието и продоволствието е представило проектите на Наредби за условията и реда на предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по 22-те мерки по ПРСР 2007 -2013 г. и е посочено, че до 28.01. в министерството се приемат коментари, бележки или въпроси по Наредбите/ съдът е счел, че са налице други доказателства, установяващи изпълнението на процедурата за публикуване на проекта за обществено обсъждане и е постигнат целения резултат – довеждане до знанието на обществеността на проекта. В заключение е формирал извода, че като е отменил нормативния акт поради нарушение на процедурата по неговото приемане, тричленния състав на ВАС не е разгледал изложените други доводи за незаконосъобразност на оспорения подзаконов нормативен акт поради противоречие със закона, с оглед на което е върнал делото за ново разглеждане на друг тричленен състав на съда. При новото разглеждане на делото, съдът е постановил обжалваното в настоящото производство решение. Предвид направените фактически установявания от Петчленния състав на ВАС в решение № 3390 от 20.03.2024 г., постановено по адм. дело № 429/2024 г. ,които са задължителни, съдът е приел за установен факта, че при приемане на Наредбата е изпълнено изискването на чл. 26, ал. 2 от ЗНА. При извършената проверка по чл. 196 във вр. с чл. 168, ал. 1 АПК, мнозинството на съдебния състав е счело, че от представените по делото доказателства, въз основа на които Петчленният състав е формирал изводите си, не се установява дали проектът е публикуван заедно с мотивите, съответно с доклада, както и датата на публикуването му и дали на страните е предоставен най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Посочил е, че при липсата на доказателства за изпълнение на императивното изискване за мотивиране на предложението за приемане на нормативен акт, за определяне на срок, в който заинтересованите лица могат да направят предложения и да изразят становище по проекта, не са изпълнени административнопроизводствените правила, с което са нарушени разпоредбите на чл. 26, ал. 2 от ЗНА и чл. 28, ал. 2 от ЗНА. Посочил е, че след като Наредбата е оспорена в цялост, а същата е променяна общо 12 пъти, органът-издател е следвало да докаже изпълнението на посочените по-горе изисквания при всички тези изменения, като по отношение на тях липсват констатации и съответно задължителни указания на касационната инстанция. В заключение мнозинството на съдебния състав е приело, че е налице отменителното основание по чл. 146, т. 3 АПК, а именно оспорената Наредба е издадена при допуснати съществени нарушения на предвидените административнопроизводствени правила, при което следва да бъде отменена. Предвид задължителните указания на Петчленния състав, допълнително съдебният състав е извършил проверка за съответствие на подзаконовия нормативен акт с материалния закон, съобразно разпоредбата на чл. 192а, изр. второ АПК и е изложил подробни съображения, че оспорените разпоредби не противоречат на законови такива. Съдебният състав при наличие на мнозинство и особено мнение на един от членовете си, постановил оспореното в настоящото производство съдебно решение. Обжалваното решение е валидно и допустимо, но неправилно. Настоящият петчленен състав на ВАС намира, че съдът изначално е бил сезиран с нередовна жалба. Съгласно разпоредбата на чл. 185, ал. 2 от АПК, подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени изцяло или в отделни техни разпоредби. Употребеният от законодателя съюз "или" предпоставя абсолютна еднозначност при очертаване предмета на оспорване, което автоматично лишава оспорващите от възможността да обжалват едновременно както оспорения подзаконов акт в цялост, така и едновременно, пък макар и в условията на алтернативност, на отделни негови разпоредби. В случая е налице неяснота относно предмета на оспорване, тъй като Сдружение „Работещи къщи за гости“ и „ВГ-Ю.“ ЕООД са оспорили пред ВАС Наредба № 29 от 11 август 2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Подкрепа за създаване и развитие на микропредприятия" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 г., алтернативно разпоредбите на чл. 2, чл. 3, ал. 1, чл. 14, чл. 16, чл. 33, чл.42, чл. 43, чл. 46, чл. 47 и § 1, т. 19, т. 26 и т. 33 от същата Наредба. Жалбоподателите, в жалбата си, при първоначалното разглеждане на спора от тричленен и петчленен състав на ВАС и при повторното му разглеждане от тричленния състав на ВАС са твърдели нарушения на административнопроизводствените правила единствено при приемането на Наредбата през 2008 г., поради което и тричленният и петчленен състав на ВАС са счели, че предмет на спора, е Наредба № 29, в редакцията й към 11.08.2008 г. Наред с горното обаче, част от алтернативно оспорените разпоредби не са в редакцията им към 11.08.2008 г. Разпоредба на чл. 3, ал. 1 е изменена през 2014 г., разпоредбата на чл. 16 е допълнена през 2010 г., ал.3 на чл. 33 е нова от 2011 г., разпоредбата на чл. 43, ал. 3 е нова от 2010 г., а ал. 4 е нова от 2010 г., изменена през 2014г., разпоредбата на чл. 46, ал.3, т. 1 е нова от 2011 г., а ал. 4 и ал. 5 на чл. 46 са нови от 2011 г., както и разпоредбата на § 1, т. 33 също е нова от 2010 г. Тази неяснота относно предмета на оспорване е мотивирала мнозинството на съдебния състав на ВАС, при повторното разглеждане на делото, да приеме, че Наредбата се оспорва в цялост и административният орган не е представил доказателства за спазването на административнопроизводствените правила при последвалите 12 нейни изменения. Съдът, в нарушение на съдопроизводствените правила е счел, че Наредбата се оспорва в цялост, без уточнение от страна на жалбоподателите към коя редакция се обжалва Наредбата, както и дали се обжалва Наредбата в цялост или само алтернативно посочените разпоредби. Неизясняването на посочените обстоятелства е ограничило и правото на защита на административния орган и го е лишило от възможността да представи административната преписка към релевантната редакция. По изложените съображения, обжалваното решение, като постановено при допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила, следва да бъде отменено и тъй като настоящият съдебен състав е втора касационна инстанция и няма правомощие да връща делото за ново разглеждане, на основание чл. 227, ал.1 АПК следва да реши делото по същество. Предвид неизясненият предмет на оспорване, жалбата на Сдружение „Работещи къщи за гости“ и „ВГ-Ю.“ ЕООД ще следва да се остави без движение, на основание чл. 158, ал. 1 АПК вр. чл. 150, ал. 1, т. 5 и т. 7 вр. чл.196 от АПК, като се укаже на оспорващите да обозначат еднозначно и недвусмислено обжалвания административен акт, като уточнят дали обжалват посочената Наредба в цялост и към коя редакция или в отделни нейни части, като във втория случай посочат конкретните разпоредби от Наредбата, предмет на обжалване към съответните им редакции. В зависимост от направеното уточнение - да прецизират и петитума /искането/ си. На оспорващите ще следва да се укаже и че ако неотстранят констатираните нередовности в даденият от съда срок, на основание чл. 158, ал. 3 във вр. с чл. 196 от АПК жалбата ще бъде оставена без разглеждане, а производството по делото прекратено. Воден от горното и на основание чл.221, ал.2, изр. първо вр.чл. 227, ал.1 и ал.2 АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на Втора колегия