Решение № 8839 от 11.09.2026 г. на ВАС по адм. д. № 8613/2025 г.

Производството е по чл. 208 и следв. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на изпълнителния директор на Агенция за социално подпомагане (АСП), чрез пълномощника си А. Каишева срещу решение № 20239 от 12.06.2025 г. по адм. дело № 3245/2025 г. на Административен съд – София – град (АССГ). С обжалваното решение административният съд е отменил заповед № РД 01-0411 от 06.03.2025 г. на изпълнителния директор на Агенцията за социално подпомагане, изменена със заповед № РД01-0423 от 07.03.2025 г. на изпълнителния директор на Агенцията за социално подпомагане, и е осъдил Агенцията за социално подпомагане да заплати на Д. Н. А. разноски в размер на 1000 (хиляда) лв. Касационният жалбоподател, чрез процесуалния си представител, поддържа, че обжалваното решение е недопустимо по смисъла на чл. 209, т. 2 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), тъй като първоинстанционният съд се е произнесъл по недопустима жалба. Излага довод, че разпоредбата на чл. 100, ал. 2, т. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл) има диспозитивен характер, предоставя преценка по целесъобразност за органа по назначаване, поради което заповедта за временно отстраняване на служител на основание на нея не подлежи на обжалване. Счита, че първоинстанционният съд неправилно е посочил в мотивите на съдебното си решение, че съдебната практика е непротиворечива по отношение на заповедта по чл. 100, ал. 2, т. 2 ЗДСл, че е индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 от АПК, който подлежи на обжалване по съдебен ред. Въз основа на което моли да се обезсили обжалваното съдебно решение, като недопустимо и да се прекрати производството по него. При условията на алтернативност счита обжалваното решение за неправилно поради нарушение на материалния закон и необоснованост – касационни основания за отмяна по чл. 209, т. 3 АПК. Излага доводи, че решението е неправилно поради нарушение на материалния закон, тъй като не съответства на действителното правно положение, поради пороци при установяване на фактите, както и при извеждането на правните изводи. Твърди, че има противоречие в мотивите на съда, тъй като от една страна приема, че нормата на чл. 100, ал. 1, т. 2 ЗДСл предоставя на административния орган при осъществяване на предвидените в закона фактически предпоставки да отстрани служителя. Твърди, че с временното отстраняване се препятства възможността служителят да влияе на развитието на воденото дисциплинарно производство. Пояснява, че е необоснован изводът на съда, че заповедта не е мотивирана, тъй като в нея е посочено, че се издава във връзка с образуваното с решение на Дисциплинарния съвет на АСП дисциплинарно дело, което съгласно приложимата в случая разпоредба е единствената необходима предпоставка за временното отстраняване от длъжност на служителя. Допълва, че неизлагането на мотиви в самия акт не съставлява нарушение на процесните правила, когато фактическите основания за издаването му могат да бъдат извлечени от съдържащите се в преписката документи. Подържа, че съдът не е обсъдил всички съдържащи се в преписката документи, като не е отчел обстоятелството, че дисциплинарното производство е образувано с оглед констатираното в доклад с изх. № И-03.04 от 21.06.2024 г. на Инспектората на Министерството на труда и социалната политика (МТСП) и в изпълнение на препоръка 17 от него. Посочено е, че видно от съдържанието на Заповед РД01-0406 от 05.03.2025 г. на ИД на АСП дисциплинарното дело е образувано с цел установяване на обективната истина и за изясняване на фактите и обстоятелствата по извършените нарушения обективирани в доклада на Инспектората на МТСП. Прави възражение, че издаденият административен акт е в съответствие с целта на закона, а именно да бъде проведено обективно и безпристрастно дисциплинарно производство. Излага съображения, че с оглед обстоятелството, че служителят заема длъжността „ръководител инспекторат в АСП“, то отстраняването му е наложително с оглед законосъобразното развитие на дисциплинарното производство, предвид мястото на служителя в йерархичната структура и вменените му задължения и правомощия. Иска да се отмени съдебния акт и спорът да се реши по същество от касационната инстанция като се отхвърли първоначалната жалба. Претендира присъждане на направените разноски пред двете инстанции и в условията на евентуалност прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение на ответната страна. Към касационната жалба са приложени нови два болнични листа с № Е20243886916 от 19.05.2025 г. и № Е20251175515 от 13.06.2025 г. Като с допълнителна молба с изх. № 11-00-0028 от 20.01.2026 г. са приложени по делото още седем броя болнични листи. Ответникът по касационната жалба – Д. Н. А., чрез пълномощника си адв. Иванова, в съдебно заседание и в представен писмен отговор по делото, поддържа, че обжалваното решение е правилно и не са налице сочените касационни основания за отмяната му. Претендира присъждане на разноски за касационната инстанция. Прокурорът от Върховната прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба и счита, че същата следва да се отхвърли. Върховният административен съд, състав на пето отделение, като прецени данните по делото, доводите и възраженията на страните, намира, че касационната жалба е процесуално допустима като подадена в законния срок и от надлежна страна. За да се произнесе по съществото й, приема следното: С обжалваното решение първоинстанционният съд е установил от фактическа страна следните обстоятелства: Жалбоподателят Д. Н. А. е заемал длъжността ръководител на Инспектората на Агенцията за социално подпомагане, на която е назначен със заповед № ЧР-19 от 14.01.2011 г. на изпълнителния директор на АСП. Със споразумение на основание чл. 81б от ЗДСл е преминал на държавна служба в Министерството на туризма на длъжност „ръководител на инспекторат“ по чл. 46 от Закона за администрацията за срок от 4 години, считано от 29.04.2024 г., за което е издадена заповед ЧР-СП-12087 от 26.04.2024 г. на изпълнителния директор на АСП. На основание чл. 81б, ал. 5 и 6 от ЗДСл, искане № Т-12-00-34 от 28.02.2025 г. от Министерството на туризма, със заповед № ЧР-СП-138 от 04.03.2025 г. на изпълнителния директор на АСП е прекратено временното преместване на Д. Н. А. да изпълнява длъжност „ръководител на инспекторат“ в Министерството на туризма. Със заповед № РД01-0561 от 05.03.2025 г. изпълнителният директор на АСП е наредил да се свика дисциплинарния съвет и да се образува дисциплинарно дело срещу Д. Н. А. с цел установяване на обективната истина и за изясняване на фактите и обстоятелствата по извършените дисциплинарни нарушения от служителя, обективирани в доклад изх. № И03-04 от 21.06.2024 г. на Инспектората на Министерството на труда и социалната политика (МТСП) от извършена комплексна проверка на дейността на Инспектората на АСП за периода 01.01.2023 - 31.03.2024 г. На заседание на дисциплинарния съвет, проведено на 06.03.2025 г., след запознаване със заповед № РД01-0406 от 05.03.2025 г. на изпълнителния директор на АСП и доклад изх. № И-03-04 от 21.06.2024 г. на Инспектората на МТСП, дисциплинарният съвет е образувал дисциплинарно дело № 6 по описа на АСП за 2025 г. срещу Д. Н. А., ръководител на Инспектората на АСП. С писмо 30-18776 от 06.03.2025 г. служителят е поканен да даде писмени обяснения и да приложи доказателства във връзка с изложеното в доклад с изх. № И-03-04 от 21.04.2024 г. на Инспектората на МТСП и докладна записка № 30-18290 от 04.03.2025 г. Писмото е връчено на служителя на 06.03.2025 г. На същата дата със заповед РД01-0411 от 06.03.2025 г. на изпълнителния директор на АСП, на основание чл. 100, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, във връзка с решение на дисциплинарния съвет за АСП за образуване на дисциплинарно дело, обективирано в протокол от проведено заседание на 06.03.2025 г. Д. Н. А. е временно отстранен от работа, считано от 06.03.2025 г. Заповедта е връчена на служителя на същата дата, видно от отбелязването върху нея. Отново на 06.03.2025 г. е издаден болничен лист № Е20242486404. След представяне на болничния лист със Заповед № РД01-0423 от 07.03.2025 г. на изпълнителния директор на АСП, Заповед № РД01-0411 от 06.03.2024 г. за временно отстраняване от работа на Д. Н. А., е изменена като думите "считано от 06.03.2025 г". се заменят с думите: "след изтичане на срока на временната му неработоспособност". Съдът, при тези фактически установявания, след като е обсъдил приложимата нормативна уредба и правното естество на издадения административен акт е приел от правна страна, че заповедта е издадена в нарушение на разпоредбата на чл. 59, ал. 2, т. 4 AПК, поради липса на надлежни мотиви. Направил е извод, че фактически основания за отстраняването не се съдържат и в протокола от заседанието на дисциплинарния съвет от 06.03.2025 г., на който се позовава органът и в който е отразено образуването на дисциплинарно дело. Изложил е мотиви, че видно от процесната заповед, в същата липсват каквито и да е мотиви, защо се налага отстраняване на служителя от работа. Посочено е само, че се издава във връзка с образувано дисциплинарно дело, обективирано в протокола. Обосновал е, че в посочения протокол не се споменава отстраняване от работа на служителя, нито доводи и съображения, които биха могли да бъдат свързани с необходимостта от отстраняването. Посочено е в съдебния акт, че липсата на мотиви в случая прави невъзможна преценката за спазване на принципа на съразмерност/пропорционалност. Подчертано е още, че правомощията при оперативна самостоятелност се упражняват при спазване на принципа за съразмерност по чл. 6, ал. 1 и чл. 5 от АПК и по разумен начин, добросъвестно и справедливо, като административният орган е длъжен да се въздържа от актове, които могат да причинят вреди, явно несъизмерими с преследваната цел. В заключение съдът е приел, че обжалваната заповед е незаконосъобразна поради което на основание чл. 172, ал. 2 АПК следва да се отмени. Така мотивиран е постановил обжалвания правен резултат. В касационната жалба е направено възражение, че обжалваното решение е недопустимо по смисъла на чл. 209, т. 2 от АПК, тъй като първоинстанционният съд се е произнесъл по недопустима жалба. Неоснователни са възраженията на касационния жалбоподател за недопустимост на съдебното решение, поради приетата допустимост на съдебния контрол на заповедта на изпълнителния директор на АСП за временно отстраняване на служител до приключване на водено срещу него дисциплинарно производство. Правилно и в съответствие с материалния закон първоинстанционният съд е посочил, че заповедта по чл. 100, ал. 1, т. 2 от ЗДСл обективира признаците на индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21 от АПК и подлежи на съдебен контрол. С временното отстраняване на държавния служител по чл. 100, ал. 1, т. 2 ЗДСл се цели защита на службата, чието правилно упражняване може да бъде застрашено, ако лицето продължи да извършва дейност, във връзка с която вече е образувано дисциплинарно производство срещу него, както и/или да се предотвратят действия на служителя, които биха осуетили или затруднили образуваното срещу него дисциплинарното производство. Органът по назначаване разполага с оперативна самостоятелност да прецени дали да отстрани дисциплинарно привлеченото лице. Преценката на органа по назначаване дали да отстрани служителя от работа подлежи на съдебен контрол, тъй като органът действа в условията на оперативна самостоятелност. Константна е практиката на Върховния административен съд, че правомощието на органа по назначаване по чл. 100, ал. 1, т. 2 АПК се упражнява при условията на оперативна самостоятелност, а не по целесъобразност, поради което и подлежи на съдебен контрол за законосъобразност, включително и за спазване на принципа по чл. 6 АПК (Вж. Решение № 7776 от 24.06.2024 г. по адм. д. № 1609/2024 г., V отд. на ВАС; Решение № 333 от 17.01.2022 г. по адм. д. № 10537/2021 г., V отд. на ВАС; Решение № 373 от 18.01.2022 г. по адм. д. № 8313/2021 г., V отд. на ВАС; Решение № 8278 от 30.07.2025 г. по адм. д. № 4164/2025 г., V отд. на ВАС и др.) Предвид изложеното, първоинстанционното решение е допустимо, съдът не се е произнесъл по недопустима жалба и не следва да бъде обезсилвано. Решението е неправилно поради неточно интерпретиране от първоинстанционния съд на установените фактически обстоятелства и неправилно приложение на материалния закон. Съгласно чл. 100, ал. 1, т. 2 ЗДСл държавният служител може да бъде временно отстранен от работа от органа по назначаването когато срещу него е образувано дисциплинарно дело. С издаване на заповед за временно отстраняване се налага забрана на служителя до възстановяването му на работа да изпълнява задълженията си по служебното правоотношение, което продължава да съществува. Служителят се възстановява на работа когато дисциплинарното производство бъде прекратено или когато на служителя не бъде наложено наказание "уволнение". С временното отстраняване на държавния служител по чл. 100, ал. 1 ЗДСл се цели защита на специфичния авторитет на службата, който би могъл да бъде накърнен, ако лицето продължи да извършва дейност, във връзка с която вече е образувано дисциплинарно производство срещу него. С прилагане на мярката на административна принуда, както правилно е приел и първоинстанционния съд се цели и предотвратяване на действия на служителя, които биха осуетили или затруднили образуваното срещу него дисциплинарното производство – в т. см. решение № 5 от 12.05.2016 г. по к. д. № 2/2016 г. на Конституционния съд на РБ. Верен е изводът на административният съд, че органът по назначаване разполага с оперативна самостоятелност да прецени дали да отстрани дисциплинарно привлеченото лице, но прилагайки мярката е длъжен да изложи конкретни мотиви за решението си. Нормата на чл. 100, ал. 1, ЗДСл е ясна с изчерпателно изброени различни хипотези, при наличието на които административният орган има правомощие да отстрани временно от длъжност служител. Една от тези хипотези е уредена в т. 2 от цитираната разпоредба. Тя касае случаите когато срещу служителя има образувано дисциплинарно дело. Следователно, за да се упражни правомощието по посочения законов текст, е достатъчно да се установи, че против служителя е образувано дисциплинарно дело. Не е спорно, че срещу Д. Н. А. е образувано дисциплинарно дело № 6 по описа на АСП за 2025 г. за извършени дисциплинарни нарушения обективирани в доклад с изх. № И-03-04 от 21.06.2024 г. на инспектората на МТСП от извършена комплексна проверка на дейността на инспектората на АСП за периода 01.01.2023 г. – 31.03.2024 г. Нормата е диспозитивна и предоставя на административния орган при осъществяване на предвидените в закона фактически предпоставки да прецени наличието на основания за отстраняване на служителя от работа във всеки конкретен случай. Преценката на органа е по целесъобразност. Обстоятелството, че се изисква да има образувано дисциплинарно дело, като условие за изпълнението на фактическия състав на гореизложената правна норма обаче не изключва и не отменя задължението визирано в чл. 146 АПК административният акт да бъде мотивиран. Според трайната съдебна практика няма пречка мотивите към акта да се съдържат в документи, съпътстващи издаването му. В разглеждания казус изводите на съда, че липсват мотиви към акта, което препятства упражняването на съдебен контрол за законосъобразност по съществото на приложената ограничителна мярка са неправилни. Съдът е следвало да обсъди по същество данните по административната преписка, които са релевантни към издаването на заповедта за отстраняване на държавния служител. В процесното съдебно решение, съдът по съществото е разгледал и направил своите изводи, като се е обосновал само и единствено въз основа на данните съдържащи се в протокола от заседанието на дисциплинарния съвет проведено на 06.03.2025 г. Освен цитирания протокол по делото се били приложени и приети, като доказателства и докладна записка № 30-18-290 от 04.03.2025 г. до изпълнителния директор на АСП с предложение за образуване на дисциплинарно дело, както и доклад с изх. № И-03-04 от 21.06.2024 г. на инспектората на МТСП от извършена комплексна проверка на дейността на инспектората на АСП за периода 01.01.2023 г.-31.03.2024 г., който е посочен и в протокола от заседанието на дисциплинарния съвет. И в двата писмени документа, особено в доклад с изх. № И-03-04 от 21.06.2024 г., който е много обширен, подробен и детайлен, са изложени обстойни съображения и конкретни обстоятелства, които да мотивират административния орган временно да отстрани от длъжност служителя. Както се посочи, в докладна записка № 30-18-290 от 04.03.2025 г. до изпълнителния директор на АСП с предложение за образуване на дисциплинарно дело, както и в доклад с изх. № И-03-04 от 21.06.2024 г. на инспектората на МТСП към който дисциплинарният съвет препраща в протокола от 06.03.2025 г. се съдържат достатъчно мотиви, които обосноват законосъобразното упражняване на правомощието на органа по назначаване да отстрани временно от работа служителят. Тези доказателства и съдържащите се в тях релевантни факти и обстоятелства, както и изложените правни основания не са взети предвид от решаващия съд, поради което изводите за немотивираност на административния акт не намират опора в доказателствата по делото. Административният съд в решението си не е съобразил и смисълът на разпоредбата за временно отстраняване от работа по чл. 100, ал. 1, т. 2 ЗДСл., който е да ограничи възможността на лицето, срещу което е образувано дисциплинарното дело, да повлияе или да попречи на развитието на воденото дисциплинарно производство поради заеманата длъжност. Това е в съответствие и с целта за закона за провеждане на обективно и безпристрастно дисциплинарно производство. В подкрепа на казаното е заеманата длъжност от ответника по касация, която е ръководна и по определение, и по съдържание, т. е, чрез изпълнението на самата работа се създават връзки и зависимости, в които същият е субект на власт, на когото са пряко подчинени служители на агенцията. Същевременно от доказателствата по делото става ясно, че привлеченото към дисциплинарна отговорност лице има отношение и преки задължения към използването на служебните автомобили предоставени на инспектората, воденето на пътните книжки и тяхното отчитане, както и контрол по отношение на дейността на инспектората, а във връзка с тях са констатираните дисциплинарни нарушения, поради което редовното му явяване на работа, изпълнението на служебните задължения на А. би могло да затрудни, съответно да попречи на събирането на доказателства и сведения от колеги. По тези съображения настоящият касационен състав намира, че с оглед заеманата служба в администрацията на АСП, отстраняването от длъжност поради образувано дисциплинарно производство е законосъобразно постановено. Неправилно решаващият съд е приел за нарушен и принципа за съразмерност. Заповед № РД 01-0411 от 06.03.2025 г., е издадена в съответствие с целите на приложимата материалноправна норма - осигуряване разкриването на обективната истина в хода на дисциплинарното производство. Принципът за съразмерност по чл. 6 от АПК е спазен, като засягането на правата и законните интереси на държавния служител чрез издаване на заповед за временно отстраняване е съобразено с целта, за която актът е издаден. Целта е да се осигури законосъобразно и безпристрастно провеждане на дисциплинарното производство, поради което приложената мярка не засяга правата на лицето в по-голяма степен от необходимото за осигуряване на законосъобразно приключване на дисциплинарното производство. С оглед на което посочените по- горе касационни възражения се явяват основателни. По отношение на представените пред настоящата касационна инстанция няколко болнични листа, свързани с времето на отсъствие поради здравословни проблеми, следва да се отбележи, че периодът на временна неработоспособност и този на временно отстраняване от работа са от значение за сроковете за налагане на дисциплинарно наказание, но не и към законосъобразността на акта по чл. 100, ал. 1, т. 2 ЗДСл. В закона не е предвидено ограничение на правомощието на органа по назначаване да издаде заповед за временно отстраняване от работа на служителя, ако той е в отпуск поради временна неработоспособност, съответно не е налице нарушаване на административнопроизводствените правила и материалния закон на това основание. А и видно от издадената заповед и последвалите нейни изменения периодът на временна неработоспособност е съобразен от административния орган. Предвид изложеното, обжалваното решение е постановено при неправилно приложение на материалния закон, поради което следва да се отмени и се постанови друго, с което да се отхвърли жалбата на Д. Н. А. от гр. София срещу заповед № РД 01-0411 от 06.03.2025 г. на изпълнителния директор на Агенция за социално подпомагане, изменена със заповед № РД01-0423 от 07.03.2025 г., с която, на основание чл. 100, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител Д. Н. А. временно е отстранен от работа. С оглед изхода на спора претенцията на касатора за разноски се явява основателна и такива следва да му се присъдят в доказания по делото размер – 35, 79 евро (съответстващ на 70 лева) – държавна такса за разглеждане на касационната жалба. Основателна е и претенцията за присъждане на юрисконсултско възнаграждение за двете съдебни инстанции, което съдът определя общо в размер на 153, 39 евро (съответстващ на 300 лева), от които 51, 13 евро (100 лева) за първата инстанция и 102, 26 евро (200 лева) за касационната инстанция, съгласно съответно приложимата редакция на чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ, във вр. с чл. 37, ал. 1 от Закона за правната помощ, във вр. с чл. 78, ал. 8 от ГПК. Водим от горното, Върховният административен съд, състав на пето отделение,