Решение № 7379 от 01.07.2026 г. на ВАС по адм. д. № 89/2026 г.

Производството е по чл. 209 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от М. В. Ц. против решение № 37521/13.11.2025 г., постановено по адм. дело № 7075/2025 г. по описа на Административен съд – София-град (АССГ). В жалбата са наведени доводи за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон и съществено нарушение на съдопроизводствените правила. Иска се отмяната му и решаване на спора по същество, като се уважи жалбата съгласно изложените в нея оплаквания за дискриминация. Претендират се разноски по делото. Ответникът – Комисията за защита от дискриминация (КЗД), чрез процесуалния си представител гл. юрк. Бешков, в представено писмено становище и в съдебно заседание счита жалбата за неоснователна и моли да бъде оставена без уважение. Претендира юрисконсултско възнаграждение. При условията на евентуалност, прави възражения за прекомерност на евентуални искания за адвокатски възнаграждения над установения минимум. Ответникът – кметът на Община Свиленград, в представено писмено становище оспорва жалбата като неоснователна и недоказана, поради което моли да бъде отхвърлена. Алтернативно, в случай че бъде уважена, прави възражение за прекомерност на евентуално претендирано от касационния жалбоподател адвокатско възнаграждение. Ответникът – министърът на земеделието и храните, чрез процесуалния си представител гл. юрк. Панайотова, представя писмен отговор, в който оспорва жалбата като неоснователна и недоказана и моли да бъде оставена без уважение. Претендира юрисконсултско възнаграждение в минимален размер. Ответникът – Народно събрание на Република България, чрез процесуалните си представители гл. юрк. Милчев и юрк. Чолакова, в съдебно заседание и в представено писмено становище оспорва касационната жалба като неоснователна и моли обжалваното решение на АССГ да бъде оставено в сила. Прокурорът от Върховна касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на Пето отделение, като прецени събраните по делото доказателства, становищата и възраженията на страните, намира за установено следното: Касационната жалба е процесуално допустима като подаден в срок, от надлежна страна и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, е неоснователна по следните съображения. Предмет на производството пред АССГ е Решение № 162/07.05.2025 г., издадено от Комисията за защита от дискриминация (КЗД), с което е установено, че: I. разпоредбата на § 15, ал. 1 от ПЗР на ЗИДЗСПЗЗ (ДВ, бр. 61/2015 г.), във вр. чл. 37и, ал. 1 и ал. 4 от ЗСПЗЗ (редакция от ДВ, бр. 14/2015 г.) не представлява нарушение на чл. 4, ал. 2 от Закона за защита от дискриминация (ЗЗДискр.) по признак „обществено положение“; II. министърът на земеделието не е извършил нарушение на чл. 4, ал. 2 от ЗЗДискр. по признак „обществено положение“; III. с прекратяване на договор за наем на земеделска земя от 22.06.2012 г. по отношение на М. В. Ц. не е извършен акт на дискриминация по признак „обществено положение“ от страна на кмета на Община Свиленград; IV. Народното събрание на Република България не е допуснало дискриминация по признак „обществено положение“ с приемането на § 15, ал. 1 от ПЗР на ЗИДЗСПЗЗ (ДВ, бр.61/2015 г.), във вр. чл. 37и, ал. 1 и ал. 4 от ЗСПЗЗ (редакция от ДВ, бр. 14/2015 г.) и V. е оставена без уважение жалба с вх. №44-00-1409/15.05.2017 г. и допълнение към нея с вх. №44-00-1989/05.07.2017 г., подадени от М. В. Ц. от гр. Хасково. Производството пред КЗД е образувано по жалба и допълнение към нея от М. В. Ц. за осъществено спрямо него нарушение на ЗЗДискр. вследствие на приетото през 2015 г. изменение на Закона за собствеността и ползването на земеделски земи (ЗСПЗЗ), а именно § 15, ал. 1 от ПЗР на ЗИДЗСПЗЗ (ДВ, бр.61/2015 г.), във вр. чл. 37и, ал. 1 и ал. 4 от ЗСПЗЗ (редакция от ДВ, бр. 14/2015 г.), според което всички земеделски производители, сключили договори за наем или аренда на пасища, мери и ливади от държавния и общинския поземлен фонд (ДПФ и ОПФ) преди 24 февруари 2015 г. и които не притежавали пасищни селскостопански животни, били длъжни в срок до 1 февруари 2016 г. да приведат договорите си в съответствие с новите изисквания на чл. 37и ЗСПЗЗ, а именно – да разполагат към 1 февруари 2016 г. със съответстващия на наетата площ брой собствени животни. Според жалбоподателя по този начин било въведено по-неблагоприятно третиране на земеделските производители неживотновъди в сравнение със земеделските производители животновъди, като първите били лишени от възможността да участват в програмите за подпомагане на площ. Така вътрешното законодателство лишавало жалбоподателя от възможността да увеличи индивидуалните си доходи в противоречие на чл. 39, т. 1, б. б) от ДФЕС. Нарушени били основни права на земеделските производители като например принципът на прозрачност и изискването за липса ва дискриминация, заложени в съображение 4 и 7 на Регламент (ЕС) № 1306/2013. С постановеното Решение № 162/07.05.2025 г. по преписка № 175/2017 г. КЗД е намерила за изцяло неоснователни оплакванията на М. В. Ц. за осъществена спрямо него пряка дискриминация посредством гореописаните изменения в разпоредбите на ЗСПЗЗ. При извършената цялостна проверка по реда на чл. 168, ал. 1 от АПК първоинстанционният съд е приел, че Решението на КЗД е издадено от компетентен орган, в предписаната от закона форма, съдържа необходимите реквизити съгласно чл. 66 от ЗЗДискр., при издаването му не са допуснати нарушения на административнопроизводствените правила, установени в Глава четвърта, Раздел I от ЗЗДискр. В изпълнение на чл. 55 от ЗЗДискр. докладчикът е започнал процедура по проучване, в хода на която е изискал и са получени писмени становища от надлежно конституираните страни по преписката: Народното събрание на Република България, министъра на земеделието и храните, кмета на община Свиленград и от М. В. Ц.. От докладчика по преписката е изготвен доклад-заключение и допълнение към доклад-заключение. Насрочено е открито заседание за разглеждане на преписката с призоваване на страните. Преписката е разгледана в открито заседание, на което съставът е дал ход на преписката, счел я е за изяснена от фактическа и правна страна, поради което същата е обявена за решаване. По съответствието на решението с материалния закон, съдът е съобразил следното: Оплакванията на оспорващия са насочени срещу горецитираните разпоредби на ЗИДЗСПЗЗ и ЗСПЗЗ, тъй като в качеството си на регистриран земеделски производител, който не отглежда животни, той не е спазил нормата на § 15, ал. 1 от ПЗР на ЗИДЗСПЗЗ (ДВ, бр. 61/2015 г.) да приведе в срок до 1 февруари .2016 г. договора си за наем на земеделска земя (пасища, мери, ливади) в съответствие с изискванията на чл. 37и, ал. 1 и 4 от ЗСПЗЗ (ДВ, бр. 14/2015 г.). С това изменение се създава нова процедура относно отдаването за ползване под наем или аренда на пасищата, мерите и ливадите от ДПФ и ОПФ, в съответствие с която същите се разпределят само на собственици или ползватели на животновъдни обекти с регистрирани пасищни селскостопански животни, без провеждането на тръжна процедура. По-специално, с измененията на ЗСПЗЗ (ДВ, бр. 61/2015 г.) в преходните и заключителни разпоредби е създадена разпоредбата на § 15, в първата алинея на който е предвидено задължение за всички ползватели на постоянно затревени площи, включващи пасища, мери и ливади от ДПФ и ОПФ, които са сключили договори преди влизане в сила на законовите изменения, а именно преди 24 февруари 2015 г., в срок до 1 февруари 2016 г. да приведат същите в съответствие с изискванията на чл. 37и, ал. 1 и 4 от ЗСПЗЗ, като в случаите, когато до определения срок лицата не изпълнят посочените изисквания е предвидено прекратяване на договорите, какъвто е и настоящият случай. За да потвърди изводите на КЗД за липса на допусната дискриминация между отделни групи земеделски производители, за която се твърди, че произтича пряко от приетите изменения в нормативната уредба на режима на отдаване под наем или аренда на постоянно затревени площи – пасища, мери и ливади, от държавния и общинския поземлен фонд, АССГ се е позовал на практиката на Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ) по тълкуването на чл. 14 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи, според която принципът за равенство в третирането е нарушен, ако установеното различие в третирането няма обективно и разумно оправдание. За да е оправдано, неравното третиране следва да е обективно обусловено с оглед постигането на легитимна цел, а средствата за постигане на целта – да са пропорционални, подходящи и необходими. В случая подобен подход на анализ е допустим, доколкото твърдяната дискриминация се основава на признак, различен от вътрешно присъщите на индивида характеристики (раса, етническа принадлежност, пол), а именно „обществено положение“. На тази плоскост съдът е приел, че нормативното уреждане на правоотношенията, възникващи в резултат от сключването на договори за наем и аренда на пасища, мери и ливади, включени в ДПФ или ОПФ, е израз на водената държавна политика по отношение на земеделската земя, нейното опазване и ползване по предназначение. Преследваната от държавата цел с атакуваните от жалбоподателя като дискриминационни изменения в тази уредба е свързана с ползването и опазването на земеделската земя като ограничен и ценен ресурс и безспорния обществен интерес от увеличаването на броя на отглежданите пасищни животни с цел насърчаване на животновъдството. Тази цел е в синхрон и с предназначението на съответния вид земеделска земя – ливади, мери и пасища, което от самото приемане на разпоредбата на чл. 37и от ЗСПЗЗ (ДВ, бр. 10 от 2009 г.) е определено за животновъдни цели. С тези мотиви съдът е обосновал извода, че с разпоредбата на чл. § 15, ал. 1 от ПЗР на ЗИДЗСПЗЗ, обнародвана в ДВ бр. 61/2015 г., се преследва легитимна цел. В случая акцент е поставен върху приоритетното значение на пасищата, мерите, ливадите на общините като земеделски земи, предназначени за ползване за паша на селскостопански животни, което е мотивирало законодателя да определи кръга на правоимащите лица, на които същите да се предоставят приоритетно под наем или аренда без търг. Що се отнася до заварените към влизането в сила на законовите изменения правоотношения, произтичащи от сключени договори, към момента на сключването на които за ползвателите не е съществувало задължение да отглеждат пасищни животни (какъвто е случаят на жалбоподателя), е посочено, че е предвиден почти едногодишен срок същите да бъдат приведени в съответствие с новите изисквания относно броя на отглежданите животни. По този начин е предоставена възможност на всички земеделски производители – и тези, чиято селскостопанска дейност е свързана с отглеждане на животни, и тези, дейността на които не е била свързана с отглеждане на животни до влизане в сила на измененията, да изпълнят изискванията на чл. 37и, ал. 1 и 4 от ЗСПЗЗ и именно тези изисквания са относими към всички земеделски стопани, без разграничение от вида на дейността им. Крайният извод за липса на дискриминация е подкрепен и с позоваване на Решение № 5 от 27.03.2018 г. на Конституционния съд (КС) на Република България по конституционно дело № 11 от 2017 г., с което е отхвърлено искането на Висшия адвокатски съвет за установяване на противоконституционност на разпоредбите на § 15 от ПЗР на ЗИДЗСПЗЗ (ДВ, бр, 61/2015 г.); чл. 37и, с изключение на ал. 1, посл. изр., на ал. 2, 3 и 4, посл. изр., на ал. 5 и ал. 15; на чл. 37м и чл. 42 от ЗСПЗЗ. Цитираното решение на КС е обсъдено и в обжалваното пред АССГ Решение на КЗД, като изложените в тази насока мотиви на административния орган и на съда са аналогични. Изтъкнато е възприетото от КС становище, че с разпоредбата на § 15 от ПЗР на ЗИДЗСПЗЗ (ДВ, бр., 61/2015 г.) е уредена хипотезата на приложение на новия закон към заварено правоотношение и същата е израз на правото на държавата да преурежда със закон статута на отделни категории земи, като проявление на държавната политика в областта на животновъдството. Държавата е в правото си да провежда политика, която да осигури пасища, мери и ливади да бъдат отдавани под наем или аренда преимуществено на такива лица, които ще ги ползват по тяхното основно предназначение. Посочено е също, че Народното събрание като единствен титуляр на законодателната власт, чрез приеманите от него актове, определя насоките на държавната политика в различните сфери на обществения живот. По тези съображения съдът е достигнал до извода, че разпоредбата на § 15, ал. 1 от ПЗР на ЗИДЗСПЗЗ (ДВ, бр. 61/2015 г.), във вр. чл. 37и, ал. 1 и ал. 4 от ЗСПЗЗ (ДВ, бр. 14/2015 г.) не е дискриминационна, съответно не съставлява нарушение на ЗЗДискр. по признак „обществено положение“ спрямо земеделските стопани, които не отглеждат животни при наемане на пасища, мери или ливади от държавния и общинския поземлен фонд. С оглед на този извод съдът е отхвърлил изцяло жалбата на М. В. Ц. срещу процесното Решение на КЗД и е възложил в негова тежест претендираните от ответните страни разноски за юрисконсултско възнаграждение. Решението на АССГ е правилно – постановено е при правилно приложение на материалния закон и без допуснати нарушения на съдопроизводствените правила. Съдът правилно е посочил, че наведените в жалбата оплаквания съдържат твърдения за неравно третиране чрез правни норми, т.е. твърдяната дискриминация произтича от изричната формулировка на законови разпоредби - § 15, ал. 1 от ПЗР на ЗИДЗСПЗЗ (ДВ, бр. 61/2015 г.), във вр. чл. 37и, ал. 1 и ал. 4 от ЗСПЗЗ (ДВ, бр. 14/2015 г.), както и от последващи административни действия, предприети в изпълнение на посочените норми - прекратяване на сключения между Община Свиленград и М. В. Ц. договор за наем на земеделска земя от 22.06.2012 г., изм. с допълнително споразумение от 15.07.2014 г., по отношение на имот (с НТП - пасища. мери и ливади, представляващ имот №000425), находящ се в землище с. Щит, общ. Свиленград, поради наличие на обстоятелствата по §15, ал. 3 от ПЗР ЗИДЗСПЗЗ, във вр. чл. 37и, ал. 1 от ЗСПЗЗ (ДВ, бр. 14/2015 г.). Основен аргумент в подкрепа на извода за липса на така твърдяната дискриминация се извлича от цитираното Решение № 5 от 27.03.2018 г. по конституционно дело № 11 от 2017 г., с което КС изрично се е произнесъл по въпроса дали разпоредбите на § 15 от ПЗР на ЗИДЗСПЗЗ (ДВ, бр., 61/2015 г.) и чл. 37и, с изключение на ал. 1, посл. изр., ал. 2, 3 и 4, посл. изр., ал. 5 и ал. 15, предмет и на жалбата пред КЗД, противоречат на принципа за равенство в третирането и забраната за дискриминация, закрепен в чл. 6, ал. 2 от Конституцията на Република България. КС е приел, че сочените разпоредби не противоречат на никоя разпоредба или принцип на Конституцията, в това число и на тези, прогласени в чл. 6, ал. 2 от нея. В мотивите на решението на КС е посочено, че оспорените разпоредби на чл. 37и от ЗСПЗЗ отразяват държавната политика за разпределението на пасища, мери и ливади според тяхното основно предназначение (което впрочем не се оспорва от жалбоподателя) – да съдейства за развитието на животновъдството. По-конкретно тази държавна политика предвижда отдаването под наем или аренда на пасища, мери и ливади от държавния и общинския поземлен фонд да е само на собственици или ползватели на животновъдни обекти с пасищни селскостопански животни по ред и критерии, определени в закона, и само по изключение – в случаите, в които останат свободни земи след разпределението на пасища, мери и ливади между правоимащите лица, такива земи да се отдават чрез търг за срок от една година и на други лица, които ще ги поддържат в добро земеделско и екологично състояние. Съгласно разпоредбата на § 15, ал. 1 от ПЗР на ЗИДЗСПЗЗ (ДВ, бр., 61/2015 г.) този нов императивен правен режим следва да намери приложение и спрямо заварените към момента на влизането му в сила правоотношения, които не са приключили. Такъв именно е случаят на жалбоподателя М. В. Ц., който към момента на влизане в сила на оспорените от него като дискриминационни изменения в режима на отдаване под наем или аренда на пасища, мери и ливади от ДПФ и ОПФ е страна по сключен с Община Свиленград договор за наем на земеделска земя на основание чл. 37п от ЗСПЗЗ (действащ към момента на подписване на договора), по силата на който той се е задължил да поддържа земите в добро земеделско и екологично състояние за срок 5 години. В решението си КС изрично уточнява, че за тази категория ползватели на земеделска земя от ДПФ и ОПФ е предвидена възможност да приведат договорите си в съответствие с новите изисквания за брой на отглежданите животни съгласно чл. 37и, ал. 1 и ал. 4 от ЗСПЗЗ (до 1 февруари 2016 г.), като по този начин е предоставен достатъчен и пропорционален срок, за да могат да се съчетаят интересите и на ползвателите, и на държавата, която провежда нова политика в животновъдството и цели използването на пасища, мери и ливади, като ограничен публичен ресурс, да бъде подчинено на безспорния обществен интерес от увеличаването на броя на отглежданите пасищни животни и насърчаването на животновъдството. В този смисъл КС подчертава, че в правомощията на законодателя е да прави промени в посочената материя, когато това е преценено като необходимо с оглед променящите се икономически и социални условия, както и че когато със законодателната промяна се преследва легитимна цел, за постигането на която са предвидени разумно обосновани средства, преценката за правилността на такова решение е изцяло на законодателя. В светлината на горното следва изрично да се посочи, че възраженията на жалбоподателя, отнасящи се по същество до мотивите за приемане на въпросната законодателна промяна, която той възприема като дискриминационна, не следва изобщо да бъдат обсъждани в настоящото производство. Както отбелязва КС, това е въпрос изцяло от компетентността на законодателя, а в случай на отправено искане за противоконституционност на разглежданите разпоредби – и на КС. В настоящия случай производство пред КС е проведено и същото е приключило с решение, с което е отхвърлено искането за установяване на противоконституционност на разпоредбите на ЗИДЗСПЗЗ и ЗСПЗЗ, които са предмет и на жалбата М. В. Ц. до КЗД. При тези обстоятелства, след като визираните норми на закона са обявени от КС за съответни на разпоредбите и принципите на Конституцията и в частност на принципа за равенство в третирането и забраната за дискриминация съгласно чл. 6, ал. 2 от нея, то няма как тези норми да представляват проява на дискриминация. Доколкото действията на административния орган – кмета на Община Свиленград, по прекратяване на договора за наем на жалбоподателя поради неспазване на изискванията на чл. 37и, ал. 1 от ЗСПЗЗ в определения срок (до 1 февруари 2016 г.) са предприети въз основа и в изпълнение на същите тези норми, обявени от КС за непротивоконституционни и в частност недискриминационни, следва извод, че и посредством това действие на органа не е допуснат акт на дискриминация спрямо жалбоподателя. Що се отнася до оплакването в касационната жалба, че с визираните разпоредби се засягат и отнемат предоставени права на земеделските производители неживотновъди, следва отново да се имат предвид изложените по този въпрос съображения на КС в цитираното Решение № 5 от 27.03.2018 г. по конституционно дело № 11 от 2017 г. КС припомня, че наемателите и арендаторите на земеделска земя не са носители на право на собственост или на ограничени вещни права, те нямат учредено право на ползване като ограничено вещно право, предмет на конституционна защита. В полза на същите е предвидена нормативна възможност да ползват по силата на договор за наем или аренда земеделска земя – пасища, мери и ливади, от ДПФ и ОПФ, за точно определени цели – животновъдни. Новите изменения целят именно това, да осигурят положение, при което пасищата, мерите и ливадите да бъдат отдавани под наем или аренда преимуществено на такива лица, които ще ги ползват по тяхното основно предназначение. За останалите категории производители, които не отглеждат животни и които в срок до 1 февруари 2016 г. не са успели да приведат договорите си в съответствие с изискванията за определен брой отглеждани животни, е предвидено прекратяване на съответните договори за наем или аренда, като тази мярка е преценена от КС като ненадхвърляща границите на подходящото и необходимото за постигане на легитимните цели, преследвани от разглежданата правна уредба. На ползвателите на земеделска земя с прекратени договори съгласно § 15, ал. 3 от ПЗР на ЗИДЗСПЗЗ (ДВ, бр., 61/2015 г.) не се отнема правото да претендират обезщетение за предсрочното им прекратяване, т.е. да търсят обезщетение за пропуснати ползи и настъпили други последици от нарушаване на договорните им отношения. В допълнение следва да се посочи и че разглежданите разпоредби на ЗИДЗСПЗЗ и ЗСПЗЗ не регламентират материя, свързана с условията и реда за кандидатстване и получаване на субсидии от Европейските фондове. Последните са предмет на уредба с отделни актове на националното право и правото на Европейския съюз, които стоят извън обхвата на настоящата проверка за дискриминационен характер на нормите, с които се въвежда нов правен режим по отношение на отдаването под наем или аренда на земеделска земя – пасища, мери и ливади, която е част от ДПФ и ОПФ. Във връзка с твърдението, че вследствие прилагането на този правен режим се създавало неравенство между лицата, които отглеждат животни върху пасища, мери и ливади от ДПФ или ОПФ, и лицата, които използват такива земи за други цели, КС е аргументирал становището, че не може да става дума за неравно третиране между тези две категории лица, доколкото по самото си естество те осъществяват две различни стопански дейности, като същевременно следва винаги да се държи сметка за неотменимото право на държавата да преурежда статута на тези земи като ограничен публичен поземлен ресурс. Съгласно чл. 14, ал. 6 от Закона за Конституционен съд решенията на съда са задължителни за всички държавни органи, юридически лица и граждани. Следователно Решение № 5 от 27.03.2018 г. по конституционно дело № 11 от 2017 г. е задължително както за КЗД, така и за АССГ и настоящата касационна инстанция. Поради това, като е извел краен извод за законосъобразност на процесното Решение на КЗД с оглед на всички основания по чл. 146 от АПК, първоинстанционният съд е постановил правилен и обоснован съдебен акт, мотивиран с подробни и ясни съображения, съответстващи на фактите по спора и приложимия материален закон. Предвид изложеното обжалваното съдебно решение не страда от заявените от касатора пороци и следва да бъде оставено в сила като правилно. С оглед изхода на делото липсва възможност за присъждане на претендираните от касатора разноски. На ответниците по касационната жалба, заявили своевременно претенция в този смисъл – КЗД и министъра на земеделието и храните, следва да се присъди поотделно на всеки от тях юрисконсултско възнаграждение в размер на 102,26 евро (200 лева), на основание чл. 78, ал. 8 от ГПК, във вр. чл. 37 от Закона за правната помощ, във вр. чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ, платими от касатора. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, изр. първо, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, Пето отделение