Определение № 13087 от 03.12.2024 г. на ВАС по адм. д. № 10723/2024 г.

Производството е образувано по жалба на „Иф Фаворит“ ООД, „Лазурно море“ АД и „Вромос.Ком“ ЕООД срещу Заповед № РД-727 от 28.09.2023 г. на министъра на околната среда и водите, с която на основание чл. 16, ал. 4 във връзка с чл. 16, ал. 1, т. 1 и т. 5, чл. 6, ал. 1, т. 1 и т. 2 от Закона за биологичното разнообразие (ЗБР) и т. 1 от Решение № 564 от 30.07.2021 г. на Министерския съвет, предвид Решение за изпълнение (ЕС) 2023/242 на Комисията от 26 януари 2023 година за приемане на седмата актуализация на списъка териториите от значение за Общността в Черноморския биогеографски регион, министърът на околната среда и водите е изменил и допълнил своя Заповед № РД-1042 от 17.12.2020 г. за обявяване на защитена зона BG 0001001 „Ропотамо“, като е увеличил площта на защитената зона с 1 050,226 дка. в землищата на гр. Созопол, община Созопол, област Бургас и с. Лозенец, община Царево, област Бургас, с цел опазване, поддържане и при необходимост подобряване на състоянието или възстановяване на типове природни местообитания по чл. 6, ал. 1, т. 1 ЗБР. Заповедта се оспорва като незаконосъобразна по изложени в жалбата подробни съображения. В жалбата е инкорпорирано искане за отправяне на преюдициално запитване до СЕС по следния въпрос: Следва ли чл. 47 от Хартата на основните права и чл. 19, параграф 1, втора алинея ДЕС да се тълкуват в смисъл, че допускат национална разпоредба като чл. 12, ал. 7 от Закона за биологичното разнообразие, с която от съдебен контрол се изключва заповед за създаване на специална защитена зона, приета в изпълнение на задължението на държава членка по чл. 4, параграф 4 от Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна? За да прецени допустимостта на оспорването, съдът съобрази следното: Съгласно чл. 16 ал. 1 от ЗБР промените в защитените зони са: 1. увеличение на площта; 2. намаление на площта; 3. заличаване; 4. промяна на забраните или ограниченията на дейностите; 5. промяна на предмета и/или целите на опазване. Според ал.2 на същия текст за промените по ал. 1, т. 1, 2 и 3 се прилагат чл. 10 и 12, а според ал.3 за промените по ал. 1, т. 4 се прилага разпоредбата на чл. 12. С оспорената заповед е увеличена площта на защитена зона BG 0001001 „Ропотамо“ и са определени специфични и подробни цели на опазване. Посочено е, че същата е неразделна част от Заповед № РД-1042/17.12.2020 г. на министъра на околната среда и водите за обявяване на защитена зона BG 0001001 „Ропотамо“ (ДВ бр.19 от 2021 г.) Разпоредбата на чл. 12, ал. 7 от ЗБР изключва съдебния контрол върху обжалвания акт. Създаването на това препятствие от законодателя за обжалване води до липса на годен предмет на обжалването. Това обуславя недопустимостта на жалбата и липсата на положителни процесуални предпоставки за развитие на съдебно производство. (В този смисъл Определение № 9763 от 17.10.2023 г. на ВАС по адм. д. № 2927/2023 г., 5-членен с-в.; Определение № 12837 от 27.11.2024 г. по адм. д. № 9366/2024 г., 5-членен с-в.) Допълнително аргументи за недопустимост на искането, настоящият съдебен състав намира и в постановеното Решение № 14 от 12.10.2021 г. на Конституционния съд на Република България, в мотивите на което КС изрично е посочил, че с приемането на Закона за биологичното разнообразие в националния правен ред се транспонират основно двете директиви на Европейския съюз, представляващи същината на съюзното екологично право- Директива 92/43/ЕИО/OB L 206, 22.07.1992 г. / и Директива 2009/147/ЕО /кодифицираща Директива 79/409/ЕО OB L 26.01.2010 г. /, както и други актове на вторичното право на Съюза- Директива 2006/105/ЕО на Съвета за адаптиране на Директиви 73/239/ЕИО, 74/557/ЕИО и 2002/83/ЕО в областта на околната среда, с цел хармонизиране на законодателството в тази материя. Подчертава се ролята на националните съдилища да съдействат за пълното и ефективно прилагане на съюзното право при спазване на основополагащите за съюзния правов ред принципи на примат, непосредствена приложимост и директен ефект на неговите разпоредби, за което всяка държава членка доброволно се е съгласила и приема да изпълнява и прилага. В този смисъл и не е поставяна под съмнение приоритетно защитаваната от природните директиви на Европейския съюз ценност- биоразнообразието като източник на природни услуги и европейско природно наследство, което обяснява защо посочените две основни директиви не третират изрично достъпа до правосъдие на засегнатите частноправни субекти при реализацията на предвидените мерки за постигането на посочените с тях цел и резултати. Предвид уредбата в Директива 92/43/ЕИО и релевантната практика на СЕС, режимът на защита по чл. 6 от тази директива обвързва принципно държавите членки още с определянето на териториите от значение за общността, а следователно и с предвидената възможност да бъдат налагани широк спектър мерки, част от които могат да ограничат съществено ползването на земите частна собственост, попадащи в тях, в това число и да бъдат наложени забрани върху всякаква дейност за икономическо развитие на тази собственост. Конституционният съд е развил съображения относно най- пълното по обем вещно право - правото на частна собственост и е приел, че заповедите на министъра на околната среда и водите не променят собствеността върху земите, горските територии и водните площи в тях и следователно не засягат правомощията "владение" и разпореждане със собствеността", представляващи два от неговите три компонента. Водещото разбиране за естеството на околната среда и биоразнообразието като споделена европейска ценност е напълно възприето от Закона за биологичното разнообразие и е в съответствие с конституционния императив на чл. 15 от Конституцията, а именно: "Република България осигурява опазването и възпроизводството на околната среда, поддържането и разнообразието на живата природа и разумното ползване на природните богатства и ресурсите на страната", като това е относимо до всички дейности и до всички форми на собственост. Предвид това публичният интерес от опазването на биоразнообразието е изведен от конституционния законодател на преден план и е в пълно съответствие с целите на политика на ЕС в областта на околната среда, формулирани в чл. 191, § 1 от Договора за функциониране на Европейския съюз. Защитата на публичния интерес предполага всеки член на обществото да понесе известни ограничения, включително и при ползването на принадлежащата му собственост. Взетото в този смисъл законодателно решение за необжалваемост на заповедите, издадени на основание чл. 12, ал. 6 от ЗБР за обявяване на съответната защитена зона, е изпълнение на императива за установяване от държавите членки на предвидения в разпоредбите на чл. 6, § 1 и 2 от Директивата за местообитанията режим на опазване на биоразнообразието с отчитане на конкретните цели на опазване в съответната защитена зона. Тези заповеди обаче не ограничават по конституционно недопустим начин правото на частна собственост като основно право на гражданите, доколкото с тях не се засяга владението и разпореждането, а ограничаването на ползването, основано на изцяло научни критерии за запазване на местообитанието и в крайна сметка на вида - водещата цел на Директива 92/43/ЕИО, транспонирана чрез Закона за биологичното разнообразие, е съразмерно на конституционно защитена цел от публичен интерес - опазване на околната среда и разнообразието на живата природа, за осигуряване на правото на гражданите на здравословна и благоприятна околна среда. (Определение № 3684 от 18.04.2022 г. на ВАС по адм. д. № 2101/2022 г., 5-членен с-в) С оглед изложеното, приложението на чл. 51, § 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз (Хартата или ХОПЕС) следва да се разглежда в контекста на създаденото от посочените директиви задължение на държавите членки, чрез предприемане на съответните административни или законови мерки, чрез които се транспонират условията на директивата, да се достигне опазване на биологичното разнообразие чрез запазване на естествените местообитания на дивата флора и фауна и опазване на дивите птици. В тези директиви липсва разпоредба, която да вменява задължение за държавите членки в посока осигуряване на възможност за обжалване на актове, свързани с обявяване на защитени зони. Липсата на такова задължение за осигуряване на съдебен контрол на по - силно основание определя неприложимост на разпоредбата на чл. 51 от Хартата. Съображенията за допустимост на жалбата съобразно нормата на чл. 47, ал. 1 от Хартата са неоснователни. Съгласно чл. 47, ал. 1 ХОПЕС, всеки, чиито права и свободи, гарантирани от правото на Съюза, са били нарушени, има право на ефективни правни средства за защита пред съд в съответствие с предвидените в настоящия член условия. Хартата на основните права на ЕС не дава определение на "правно средство за защита". Не съществуват изисквания относно формата на правното средство за защита и държавите имат известна свобода на преценка в това отношение. При вземане на решение какво е ефикасно, се взема предвид съвкупността от всички правни средства за защита. Хартата е част от първичното право на ЕС, но член 47 отразява също и съществуващата съдебна практика на ЕСПЧ, защото чл. 47 от Хартата се основава на член 13 от ЕКПЧ. Съдебната практика на ЕСПЧ е важна за тълкуването на значението на правото на ефективни правни средства за защита. Нито член 47 от Хартата на основните права на ЕС, нито член 13 от ЕКПЧ изисква да се предлага каквато и да било конкретна форма на правни средства за защита (ЕСПЧ, M. S. S. срещу Белгия и Гърция, № 30696/09, 21 януари 2011 г., точка 288). Установени са някои принципи за определяне на ефективността на правните средства за защита: да бъде достъпно, да е в състояние да осигури удовлетворение за оплакванията на заявителя; да предлага разумна перспектива за успех (ЕСПЧ, Vuckovic и други срещу Сърбия, No 17153/11 и 29 други дела, 25 март 2014 г., точки 71 и 74.). Принципът на ефективност изисква националното законодателство да не прави упражняването на права по законодателството на ЕС невъзможно или прекомерно трудно. Принципът на равностойност изисква условията, свързани с искове, произтичащи от правото на ЕС, да не са по-неблагоприятни от условията, свързани с подобни искове от национален характер (СЕС, C-33/76, Rewe-Zentralfinanz eG и Rewe-Zentral AG срещу Landwirtschaftskammer fьr das Saarland, 16 декември 1976 г. За повече примери: СЕС, C-415/11, Mohamed Aziz срещу Caixa d ?Estalvis de Catalunya, Tarragona i Manresa (Catalunyacaixa), 14 март 2013 г., точка 50, и СЕС, Съединени дела C-482/13, C-484/13, C-485/13, C-487/13, Unicaja Banco SA срещу Josй Hidalgo Rueda и други, Caixabank SA срещу Manuel Marнa Rueda, Ledesma и други, Caixabank SA срещу Josй Labella Crespo и други, и Caixabank SA срещу Alberto Galбn Luna и други, 21 януари 2015 г.) С тълкуванията, направени в практиката на СЕС, правото на ЕС законово обвързва държавите членки да установят системи от правни средства за защита и процедури, които осигуряват зачитане на правото на ефективна съдебна защита, гарантирано от правото на ЕС (Вж. СЕС, C-50/00 P, Uniуn de Pequeсos Agricultores срещу Съвет на Европейския съюз, 25 юли 2002 г., точки 39–41). Предвид липсата на директен ефект на европейска норма, разпоредбата на чл. 47, пар. 1 от Хартата също не се прилага директно от националните юрисдикции по отношение на частноправните субекти. Не са налице и изключителните случаи, при които общностното право придава директен ефект на текстовете на Директива 92/43/ЕИО на Съвета за опазване на естествените местообитания и дивата флора и фауна и Директива 79/409/ЕИО на Съвета относно опазване на дивите птици. Те са своевременно транспонирани в Закона за биологичното разнообразие, не се твърди, че тяхното транспонирането е неточно или непълно, а в закона са определени процесуалните правила и съдебния контрол върху актовете, с които се обявяват защитените зони. В решението си по дело С-93/12 от 27.06.2013 г., СЕС прокламира, че принципът на процесуалната автономия на държавите членки предполага във вътрешния правен ред на всяка държава членка да се посочат компетентните юрисдикции и да се определят процесуалните правила за съдебните производства, предназначени да гарантират защитата на правата, които правните субекти черпят от правото на Съюза, както и че държавите членки носят отговорността за осигуряването на ефективна защита на тези права във всеки отделен случай. В § 36-38 от посоченото решение е прието, че "съгласно принципа за лоялно сътрудничество, понастоящем закрепен в член 4, параграф 3 ДЕС, процесуалните правила за съдебните производства, предназначени да гарантират защитата на правата, които правните субекти черпят от правото на Съюза, не трябва да бъдат по-неблагоприятни от тези, които уреждат аналогични вътрешноправни производства (принцип на равностойност) и не трябва да правят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от правния ред на Съюза (принцип на ефективност). Правото обаче на достъп до съд и ефективна съдебна защита не е безусловно. Както приема СЕС в редица свои дела, принципът на ефективна съдебна защита представлява основен принцип на правото на Съюза, който произтича от общите конституционни традиции на държавите членки. Основните права не са абсолютни и спрямо тях може да се налага ограничение, при условие, че те действително отговарят на преследваните от разглежданата мярка цели от общ интерес и че не представляват по отношение на следваната цел непропорционална и нетърпима намеса, която биха могли да търпят отделни определени лица, чиито права и интереси са засегнати. Самата конституционна разпоредба на чл. 120, ал. 2 определя, че гражданите и юридическите лица могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат, освен изрично посочените със закон, а законодателят е използвал именно тази ограничителна възможност при приемане разпоредбата на чл. 12, ал. 7 от ЗБР, която разпоредба не е противоконституционна. С оглед гореизложеното, съдът счита, че искането за неприлагане на разпоредбата на чл. 12, ал. 7 от Закона за биологичното разнообразие в конкретния случай, като противоречаща и несъвместима с правото на Европейския съюз, е неоснователно. Направеното искане за отправяне на преюдициално запитване по Съда на Европейския съюз по поставения въпрос, също е неоснователно. Разпоредбата на чл. 629, ал. 2 ГПК не задължава съда, чието решение подлежи на обжалване, да отправи запитване за тълкуване на разпоредба от правото на Европейския съюз или за валидност на акт на органите на Европейския съюз, когато същите са от значение за правилното решаване на делото. Според постоянната практика на СЕС националният съд не е обвързан от исканията на страните по делото за отправяне на преюдициално запитване. В тази връзка съдът може да откаже да отправи такова запитване, дори и страната по делото изрично да е поискала това, или да замени или измени формулираните от страните въпроси. В този смисъл са решение от 07.05.1997 г. по дело С-253/1995 г., Moksel, решение от 16.11.1995 г. по дело С-152/1994 г., Van Buynder, решение от 16.01.1974 г. по дело № 166/1973, Rheinmuhlen и други. Моментът на отправяне на преюдициално запитване е след като са събрани всички доказателства и делото е изяснено от фактическа страна. Независимо от гореизложеното в конкретния случай искането за отправяне на преюдициално запитване следва да се отклони, защото значението и смисълът на посочените в него норми на общностното право са пределно ясни и не пораждат съмнение относно тяхното тълкуване. Съдът намира, че в случая разпоредбите както на националния Закон за биологичното разнообразие, така и транспонираната с него Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1991 г., са ясни и непротиворечиви относно обжалването. В този смисъл липсва съмнение относно приложението на общностна разпоредба, поради което искането на жалбоподателите за отправяне на преюдициално запитване е неоснователно. Жалбата, подадена срещу Заповед № РД-727 от 28.09.2023 г. на министъра на околната среда и водите, е недопустима за разглеждане, тъй като заповедта, срещу която е подадена е изключена от съдебен контрол според изричната разпоредба на чл. 12, ал. 7 от ЗБР и няма акт, който да подлежи на оспорване, което е основание за прекратяване на делото. В случая се касае за ненадлежно упражняване на правото на съдебно оспорване предвид наличието на приложното поле на чл. 159, т. 1 от АПК, което изключва произнасянето по същество, защото процесуално недопустима жалба не би могла валидно да сезира съда да я разгледа. При наличие на отрицателни процесуалноправни предпоставки подадените жалби следва да бъдат оставени без разглеждане, а образуваното производство – да се прекрати. Водим от горното, Върховният административен съд, състав на шесто отделение,