Решение № 3263 от 24.03.2026 г. на ВАС по адм. д. № 7049/2025 г.

Образувано е по жалба, подадена от Сдружение с нестопанска цел „Синдикална федерация на служителите в МВР“ със седалище и адрес на управление в гр. София, представлявано от председателя на УС И. Кузманов и от И. К. С. от гр. София – и двамата жалбоподатели със съдебен адрес в гр. София, бул. „Витоша“ № 140, чрез адв. Д. Райчинова от Адвокатска колегия – София против §7 и §8 от ПЗР към Наредбата за изменение на Наредба № 8121з-919 от 13 юли 2017 год. за размера на основните месечни възнаграждения на държавните служители по чл. 142, ал. 1, т. 1 и ал. 3 от Закона за Министерството на вътрешните работи и размера на началната и максималната заплата за длъжност на лицата, работещи по трудово правоотношение, издадена от министъра на вътрешните работи (изм. и доп. бр.25 от 25.03.2025г., в сила от 01.01.2025г.) и Приложение №3 към чл.5 и чл.6, ал.6, раздел VІІ от Наредбата за изменение на Наредбата( ДВ, бр. 25 от 25.03.2025г.). В жалбата се твърди незаконосъобразност поради противоречие с материалния закон и целта на закона. Според жалбоподателя, §7 и §8 от ПЗР на цитираната наредба са издадени при липса на законова делегация за издаването им и в противоречие с чл.180 ЗМВР, което се е отразило и на изменението в Приложение №3, раздел VІІ. Моли за тяхната отмяна или прогласяване на нищожността им. Жалбоподателите - Сдружение с нестопанска цел „Синдикална федерация на служителите в МВР“ и И. К. С., в откритото съдебно заседание не се представляват. Ответната страна – министърът на вътрешните работи, с писмени бележки и в съдебно заседание, представляван от юрк. Райкова, изразява становище за неоснователност на жалбите. Представителят на Върховна касационна прокуратура, излага становище за основателност на жалбата. Върховният административен съд, за да се произнесе, съобрази следното: По допустимостта на оспорването: Жалбата на Сдружението с нестопанска цел "Синдикална федерация на служителите в МВР" и на физическото лице И. К., е процесуално допустима. По смисъла на чл. 186, ал. 1 АПК подзаконовият акт може да се оспорва от всички граждани, до които той се разпростира. Съгласно решение № 5 от 17.04.2007 г. по к.д. №11/2006г. на Конституционния съд на Република България в случаите, когато нормативният акт регламентира положението на определен кръг физически или юридически лица, легитимирани да го обжалват са само тези, чиито права актът засяга или би могъл да засегне. Затова във всички случаи при съдебно обжалване на актове на изпълнителната власт от страна на граждани и юридически лица интересът трябва да бъде обоснован. Активна легитимация имат всички правни субекти в случаите, когато подзаконовият акт пряко засяга права, законни интереси или създава задължения за тях или ако създава възможност за засягане на правата. Правото на съдебната защита и обжалването на подзаконови нормативни актове възниква единствено при засягане или застрашаване на права, свободи или законни интереси, или обременяване със задължения. Според решение № 2 от 12.02.2010 г. на по т.д. № 4/2009 г. на ОС на ВАС правният интерес на съсловните организации и на другите юридически лица с нестопанска цел е обусловен от засягането на техни лични права или законни интереси, непосредствено породени от предмета на дейност и целите на учредяването им. Жалбоподателят Сдружение с нестопанска цел "Синдикална федерация на служителите в МВР" е юридическо лице с нестопанска цел, създадено въз основа на Закона за юридическите лица с нестопанска цел, вписано в регистъра на юридическите лица с нестопанска цел като сдружение, което осъществява дейност в частна полза. С оглед на това то има качеството на организация по смисъла на § 1, т. 2 АПК, поради което има качеството на правен субект, който може самостоятелно да встъпва в правни отношения с други лица, да бъде носител на права и задължения и съответно да притежава процесуална правоспособност за защита на тези права и задължения по съдебен ред. С оглед на това за него е налице право на оспорване на подзаконовия нормативен акт, ако този акт засяга или застрашава негови права или законни интереси. Регистрираните цели на сдружението-жалбоподател са отстояване и защита на социално-икономическите и трудови интереси и права на своите членове в сферата на труда, трудовите и служебни правоотношения, подпомагането, осигуряването на високо жизнено равнище и професионална реализация при спазване на Конституцията на Република България, националното и европейско законодателство. При съобразяване предмета на дейност на сдружението, както и на неговите права и законни интереси, съдът приема, че оспорената наредба засяга права и законни интереси на сдружението, защото неговият предмет на дейност е съответен на предмета на оспорената разпоредба. За жалбоподателя И. К. също е доказан правния интерес от оспорване. Той е служител в МВР, работещ по трудов договор, като старши специалист в сектор Комендатура и оркестър при отдел СКО, видно от представения трудов договор, като неговото правоотношение от служебно е било трансформирано в трудово. По отношение на срока за оспорване, съдът приема, че съгласно чл.187, ал.1 АПК подзаконовите нормативни актове могат да се оспорват без ограничение във времето. Съгласно чл. 168, ал. 1 АПК, съдържащ се в общите разпоредби на дял трети от АПК и приложим към настоящото производство, съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146, а именно: липса на компетентност, неспазване на установената форма; наличието на съществено нарушение на административно производствени правила; противоречие с материално правни разпоредби; несъответствие с целта на закона. Съдът, предвид чл.193, ал.1 АПК, може да обяви нищожността на оспорения подзаконов нормативен акт или на част от него, да го отмени изцяло или частично или да отхвърли оспорването. По основателността на оспорването: Като нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подзаконов нормативен акт от по-висока степен(чл.7, ал.2 от Закон за нормативните актове), наредбата има за цел да регламентира по-подробно отношения, които не са основни и подлежащи на трайна уредба и поради това не са вече предмет на приетия закон. Процесният подзаконов нормативен акт е издаден от материално компетентен орган – министърът на вътрешните работи въз основа на законовата делегация на чл. 177, ал. 3 и 4 и чл. 180, ал. 3 от Закона за Министерството на вътрешните работи(ЗМВР). Актът е издаден в изискуемата форма, обнародван е в Държавен вестник и от формална страна е спазена изискуемата процедура по чл.78, ал.2 от АПК вр. с чл.37, ал.1 ЗНА. С решение №4415 от 26.04.2023г., постановено по адм.д. 9516/2022г. на ВАС, оставено в сила с решение №11840 от 04.11.2024г. по адм.д. №5861/2024г. на петчленен състав на ВАС, съдът е отменил по жалба на Национален синдикат на пожарникарите и спасителите „Огнеборец“ – юридическо лице с нестопанска цел, със седалище и адрес на управление гр. София; на А. Д. В. от гр. София; на Р. Р. С. от гр. София; на Сдружение с нестопанска цел „Синдикална федерация на служителите в МВР“ със седалище и адрес на управление гр. София; на И. К. С. от гр. София и на В. К. П. от гр. София разпоредбата на § 7 от Преходните и заключителни разпоредби към Наредба за изменение допълнение на Наредба №8121з-919 от 13 юли 2017 год. за размера на основните месечни възнаграждения на държавните служители по чл. 142, ал.1, т. 1 и ал. 3 от Закона за министерството на вътрешните работи и размера на началните и максималните заплати за длъжност на лицата, работещи по трудово правоотношение, издадена от министъра на вътрешните работи (обн., ДВ, бр. 60 от 25.07.2017 г., в сила от 25.07.2017 г., изм., бр. 4 от 9.01.2018 г., в сила от 9.01.2018 г., бр. 16 от 20.02.2018 г., в сила от 1.03.2018 г., изм. и доп., бр. 69 от 21.08.2018 г., в сила от 21.08.2018 г., изм., бр. 106 от 21.12.2018 г., в сила от 1.01.2019 г., бр. 3 от 10.01.2020 г., в сила от 10.01.2020 г., изм. и доп., бр. 40 от 5.05.2020 г., в сила от 5.05.2020 г., бр. 84 от 29.09.2020 г., в сила от 1.10.2020 г., доп., бр. 93 от 30.10.2020 г., в сила от 1.11.2020 г., изм., бр. 107 от 18.12.2020 г., в сила от 1.01.2021 г., доп., бр. 41 от 18.05.2021 г., в сила от 18.05.2021 г., бр. 102 от 7.12.2021 г., бр. 34 от 3.05.2022 г., в сила от 3.05.2022 г., изм., бр. 47 от 24.06.2022 г., в сила от 1.04.2022 г., бр. 62 от 5.08.2022 г., в сила от 1.07.2022 г., бр. 77 от 27.09.2022 г., в сила от 27.09.2022 г.). Наредбата е подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 7, ал. 2 от ЗНА и процедурните правила, въведени с разпоредбите на чл. 26 - 28 от ЗНА, регламентиращи изработването на проекти на нормативни актове, са относими към Наредбата. В конкретния случай, видно от материалите по делото, са спазени правилата за издаване на нормативни актове, разписани в чл. 26-28 от ЗНА и в чл. 75 - чл. 80 от АПК. Оплакване за нарушение на административно- производствените правила при приемане на Наредбата не са и наведени от жалбаподателите. На основание чл.26, ал.2 от ЗНА проектът на наредбата за изменение и допълнение заедно с мотивите е публикуван на Портала за обществени консултации на 28.01.2025г. и е свален на 27.02.2025г., както и на интернет страницата на МВР за същия период. Спазено е изискването на чл.26, ал.4 от ЗНА за срока за предложения и становища по проекта. От представените по делото доказателства е видно, че е изготвена в табличен вид справка на получените от общественото обсъждане предложения, както и доказателства за публикуването на справката на Портала за обществени консултации в изпълнение на чл.26, ал.5 ЗНА. С докладна записка №457р-1330/07.03.2025г. проектът е представен на министъра на вътрешните работи. Проектът е обсъден и с всички синдикални организации на МВР на заседание на Съвета за социално партньорство, видно от писмо № 812100-1203/22.01.2025г. и същите са представили становища. С писмо № 812100-4610/10.03.2025г. на хартиен и електронен носител е изпратена Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 8121з-919/13.07.2017г. за обнародване в държавен вестник и същата е обнародвана в бр.25 от 2025 г. Нормотворческият процес се основава на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност – чл.26, ал.1 ЗНА. ЗНА придава изключително значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт и възможността за предварителното му разгласяване и обсъждане от всички заинтересовани страни преди внасянето му за обсъждане и приемане от компетентния орган с цел гарантиране на посочените принципи. Съгласно чл.28, ал.2 ЗНА мотивите, съответно докладът към проекта на нормативния акт, които се внасят за обсъждане и приемане от компетентния орган, следва да съдържат следните данни: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Мотиви с дефинираното от законодателя съдържание са публикувани и са станали достояние на всички заинтересовани лица, които са упражнили правото си на предложения и становища по проекта. По този данни съдът приема, че е спазена процедурата по чл.26 ЗНА. Не е допуснато съществено нарушение на процедурните правила. Съгласно разпоредбата на чл. 15, ал. 1 от ЗНА нормативните актове следва да съответстват на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен. Такова несъответствие жалбоподателите намират в текста на §7 и §8 от Наредбата за изменение на Наредба № 8121з-919 от 13 юли 2017 год. за размера на основните месечни възнаграждения на държавните служители по чл. 142, ал. 1, т. 1 и ал. 3 от Закона за Министерството на вътрешните работи и размера на началната и максималната заплата за длъжност на лицата, работещи по трудово правоотношение, издадена от министъра на вътрешните работи (изм. и доп. бр.25 от 25.03.2025г., в сила от 01.01.2025г.) и Приложение №3 към чл.5 и чл.6, ал.6, раздел VІІ от Наредбата за изменение на Наредбата( ДВ, бр. 25 от 25.03.2025г.) Твърди се, че с така предвиденото изменение не се увеличава размерът на трудовите възнаграждения само на двете категории служители, попадащи в раздел VІІ на Приложение №3 – в грубо нарушение на чл.14 ЗДискр. В атакувания §7 от ПЗР от ДВ, бр.25/2025г. на наредбата е предвиден способ за изчисляване на възнагражденията на служителите, работещи по трудово правоотношение на длъжност „младши специалист“ и „старши специалист“, с който се уреждат правните последици на Решение № 11840/04.11.2024г. по адм.д. 9516/2022г. на ВАС. Съгласно тази разпоредба за фактически заетите към 22 ноември 2024г. служители на посочените длъжности се определят нови размери на възнагражденията със заповеди на ръководителите на структури по чл.37 от ЗМВР считано от 22 ноември 2024г., като индивидуалната заплата, определена до 30 юни 2022г. се увеличава с 20 на сто, след което полученият резултат се увеличава с 10 на сто. В §8 се предвижда, че в случай, че определената по §7 индивидуална заплата на фактически заетите служители на длъжност „младши специалист“ и „старши специалист“ е по-ниска от 0,6% от базата за определяне размера на основното месечно възнаграждение за най-ниската длъжност, на основание чл.180, ал.2 ЗМВР, ръководителите на структури по чл.37 определят със заповед индивидуална заплата в размер на 1 312 лв., считано от 01.01.2025г. Адресат на оспорените разпоредби - §7 и §8 ПЗР са служители на МВР, чиито правоотношения са преобразувани съгласно §70, ал.1, т.3 и 4 ЗИДЗМВР, ДВ, бр.81 от 2016г.(със средно образование, с висше образование и непритежаващи образование) и за фактически заетите държавни служители със средно образование, чиито правоотношения се преобразуват съгласно §70, ал.1, т.2 ЗИДЗМВР, бр.81 от 2016г. Според §70, ал.1 ПЗР ЗИДЗМВР(ДВ, бр.81 от 2016г.) това са държавните служители в МВР, за които се прилага §86 ЗИДЗМВР( ДВ, бр.14 от 2015г.), а именно такива, които са заемали длъжност за държавни служители по чл.142, ал.1, т.2 ЗМВР със статут по ЗДСл, но по отношение на които, считано от 01.04.2015г. се прилага действащото законодателство за държавните служители по чл.142, ал.1, т.1 ЗМВР – полицейски органи и органи по пожарна безопасност и защита на населението със статут по ЗМВР. След 01.01.2017г. тези служители вече са служители по трудово правоотношение съгласно чл.142, ал.1, т.3 ЗМВР. В §76 ПЗЛ ЗИДЗМВР( ДВ, бр.81 от 2016г.) е регламентиран начинът на определяне на основното месечно възнаграждение на тези служители, което е намалено с дължимия данък и задължителните осигурителни вноски за сметка на осигуреното лице, не трябва да е по-ниско от получаваното към датата на влизане в сила на този закон възнаграждение, определено по реда на ЗМВР и включващо заплата за длъжност, допълнително възнаграждение за прослужено време и научна степен и левовата равностойност за храна по чл.181, ал.1. Съгласно чл.143, ал.2 ЗМВР министърът на вътрешните работи утвърждава Класификатор на длъжностите в МВР за длъжностите по чл.142, ал.1, т.1 и т.3 и ал.3 ЗМВР, който е обнародван в ДВ, бр.13 от 7 февруари 2017г. В приложение №3 са определени длъжностите за лица, работещи по трудово правоотношение, като в р.VІІ са посочени приложни специалисти със спомагателни функции и средно образование(за служители, чиито правоотношения се преобразуват съгласно §70, ал.1, т.3 и т.4 ЗИДМВР, ДВ, бр. 81 от 2016г.) като са определени две длъжностни наименования „старши специалист“ и „младши специалист“. Тези служители са с аналогично образование и с идентични служебни задължения и длъжностни характеристики със служителите, назначени по р.от ІІ до V, но с индивидуални месечни възнаграждения, които се определят от органа по назначаване в диапазона между начална и максимална заплата за длъжност. В мотивите, като причини за приемането на наредбата са посочени - привеждането в съответствие със Закона за изменение и допълнение на ЗМВР, обн. в ДВ, бр.19 от 05.03.2024г., в сила от 01.01.2025г. и уреждане на основание чл.195, ал.2 от АПК на правните последици на отменени разпоредби с решение № 11840/04.11.2024г., постановено по адм.дело № 5861/2024г. на 5-членен състав на ВАС, с което е оставено в сила решение № 4415/26.04.2023г., адм.д. №9516/2022г. на ВАС, 3-членен състав, с което е отменена разпоредбата на §7. Това е и очакваният резултат от прилагане на изменението в наредбата – постигането на съответствие с влезли в сила разпоредби на ЗМВР и изпълнение на решението на ВАС. Неоснователни са възраженията на жалбоподателите за незаконосъобразност на оспорените разпоредби като противоречащи на чл.180 ЗМВр. Със ЗИДЗМВР са извършени изменения в разпоредбите на чл.180 от ЗМВР, с които е регламентирано, че базата за определяне размера на основното месечно възнаграждение за най-ниската длъжност на лицата, работещи по трудово правоотношение е средната работна заплата за страната за второто тримесечие на предходната година съобразно данни на Националния статистически институт, като месечното възнаграждение се увеличава с коефициент спрямо базата – за висше образование – не по-малко от 0,8, а за средно образование – не по-малко от 0,6. Считано от 01.01.2025г., с приетото изменение се обвързват най-ниските основни месечни възнаграждения на служителите по чл.142, ал.1, т.1 и т.3 и ал.3 от ЗМВР със средната за страната брутна заплата към 30 юни 2024г., а съгласно НСИ тя е 2 296лв. Съгласно разпоредбата на чл.180, ал.2 ЗМВР, основното възнаграждение за най-ниската длъжност на служителите със статут по КТ е: за висше образование не по-малко 0,8 от базата – 1837 лв., или заплата за длъжност 1750 лв. и за средно образование не по-малко от 0,6 от базата – 1378 лв., или заплата за длъжност 1312 лв. С приетата в изпълнение на съдебното решение разпоредба на §7 за фактически заетите служители към 22.11.2024г. на длъжностите „старши специалист“ и „младши специалист“ се определят нови индивидуални заплати за длъжност с увеличение от 20 на сто върху индивидуалните заплати за длъжност на служителите с преобразувани правоотношения към 30.06.2022г. и увеличение 10 на сто, считано от 01.08.2023г. на основание чл.1, ал.5, т.9.1. от закон за държавния бюджет на Република България за 2023г. Базата за определяне на размера на основните месечни възнаграждения по чл.177, ал.2 и чл.180, ал.2 ЗМВР е критерий за формиране на минимален размер на основната заплата за длъжност, под която министъра на вътрешните работи не може да определи конкретен размер. Минималният размер на възнаграждението на лицата по р.VІІ е еднакъв с този на останалите специалисти със средно образование. Преобразуването по силата на закона на служебните правоотношения на част от служителите на МВР в трудови е имало за резултат и различно заплащане за еднакъв труд в зависимост на положението на лицата, които го упражняват от гледна точка на възникване на правоотношението им с МВР. В първоначалната редакция на Наредбата максималният размер на трудовото възнаграждение на лица, чието правоотношение е трансформирано по реда на §70 от ЗИДМВР, значително е надвишавало максималния размер на трудовите възнаграждения, предвидени за останалите лица, заемащи идентична длъжност, като целта на следващите изменения е намаляване на разликата. С изменението в наредбата се определя увеличение с 20 на сто и за лицата, чиито правоотношения са преобразувани в трудови на основание §70, ал.1 ПЗР ЗИЗМВР, поради което е неоснователно възражението за нарушение на чл.14, ал.1 ЗЗДискр., съгласно която работодателят осигурява равно възнаграждение за еднакъв или равностоен труд. Служителите, попадащи в обхвата на §70 на идентични длъжности с еднакви основни заплати преди 01.02.2017г. са с различен професионален опит и допълнителното възнаграждение за прослужено време е в различен размер, като при изпълнение на §76 се определят различни индивидуални заплати за всеки служител в границите на посочения диапазон между минимален и максимален размер. Както е посочено в мотивите към проекта, при определянето на възнаграждението за служители със средно образование със статут по КТ е определена пропорцията, получена от съответното възнаграждение, действащо до 31.12.2024г. отнесено към предвиденото възнаграждение, считано от 01.01.2025г., съгласно разпоредбата на чл.180, ал.2 ЗМВР. Същата пропорция е използвана и за останалите служители. С разпоредбата на §8 се гарантира индивидуален размер за най-ниската длъжност на осн. чл.180, ал.2 ЗМВР, който видно от приложение ІІ-VІІ съвпада с началната заплата за всички длъжности със средно образование – 1312 лв. Начинът на формиране на възнагражденията на служителите в МВР изрично е регламентиран в раздел шести, глава седма от ЗМВР, като оспорените разпоредби са в съответствие със законовата регламентация, поради което оспорването като неоснователно следва да бъде отхвърлено. От ответника не е направено искане за присъждане на разноски, поради което съдът не дължи произнасяне. Воден от горното, Върховният административен съд