Решение № 331 от 14.01.2026 г. на ВАС по адм. д. № 5781/2025 г.

Производството е реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационни жалби на Агенция „Пътна инфраструктура“ (АПИ) и община Бургас срещу Решение № 7904 от 07.03.2025 г. по адм. дело № 7024/2024 г. на Административен съд София-град, с което е отхвърлена жалбата на АПИ срещу Решение № РД-02-14-974 от 21.06.2024 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма „Региони в растеж“ 2014 – 2020 г. (РУО на ОПРР) за определяне на финансова корекция на АПИ в размер на 10 % от допустимите разходи по Договор № 93-ОП18-96(109) от 18.12.2019 г. с изпълнител „Инфра Експерт“ АД.

И в двете касационни жалби има оплаквания, че съдебното решение е неправилно поради нарушение на материалния закон и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Твърди се, че съдът не е обсъдил всички доводи и не е анализирал събраните доказателства в тяхната съвкупност. Във връзка с първата констатация на административния орган са изложени аргументи за съответствие на процесната методика за оценка с нормативните изисквания. Във връзка с втората констатация се твърди, че не е ограничено участието на „Щрабаг“ ЕАД в обществената поръчка, тъй като: 1. в представените 10 броя разяснения се съдържат отговори на поставените от дружеството въпроси; 2. същото дружество е определено за изпълнител и с него е сключен договор за възлагане на обществена поръчка по Обособена позиция (ОП) № 4. Иска се отмяна на съдебното решение и решаване на делото по същество.

Представителят на Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационните жалби.

Върховният административен съд, като обсъди събраните по делото доказателства, становищата на страните, наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното:

Касационните жалби са процесуално допустими - подадени са от надлежни страни, при спазване на срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

При разглеждането им по същество касационната инстанция приема следното:

Обжалваното съдебно решение е недопустимо по отношение на конституираната като заинтересована страна пред първоинстанционния съд община Бургас и следва да бъде обезсилено по отношение на нея.

Посочените в чл. 153, ал. 1 АПК заинтересовани лица са тези, за които оспореният акт поражда благоприятни правни последици и с оглед на правомощията на съда по чл. 172, ал. 2 и чл. 173, ал. 1 и 2 АПК съдебното решение би могло да засегне създадените от оспорения административен акт техни права или законни интереси. В случая административният акт не поражда благоприятни последици за община Бургас, поради което същата няма качеството заинтересовано лице и няма основание за конституирането й като заинтересована страна в съдебното производство.

В останалата част съдебното решение е допустимо, но неправилно поради нарушение на материалния закон.

Предмет на обжалване пред първоинстанционния съд е Решение № РД-02-14-974 от 21.06.2024 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма „Региони в растеж“ 2014 - 2020 г., с което на основание чл. 70, ал. 1, т. 9 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ, загл. изм. – ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.) е определена финансова корекция на АПИ в размер на 10 % от допустимите разходи по Договор № 93-ОП18-96(109) от 18.12.2019 г. с изпълнител „Инфра Експерт“ АД.

Посоченият договор е сключен след проведена обществена поръчка от община Бургас с предмет „Определяне на изпълнител за извършване на строителство, основен ремонт, рехабилитация и текущо поддържане на улиците (в т.ч. участъците от РПМ, попадащи в регулацията на населените места), общинските пътища и техните съоръжения на територията на Община Бургас“ по ОП № 3 „Долно Езерово“.

Административният орган е посочил, че поръчката е в изпълнение на дейностите по проект № BG16RFOP001-7.001-0038 „Пилотна инициатива за свързаност в Югоизточния регион - Подобряване на свързаността на второстепенната и третостепенната пътна мрежа в област Бургас с Трансевропейската транспортна мрежа за товари и пътници чрез реконструкция на пътища, в т. ч. строителство, реконструкция, рехабилитация и ремонт (основен и/или текущ) на републикански, горски и общински пътища”, по който АПИ е водещ бенефициер, а община Бургас и Югоизточно държавно предприятие – гр. Сливен са партньори.

При провеждането й административният орган е констатирал следните нарушения:

1. Незаконосъобразна методика за оценка на офертите.

Възложителят е избрал критерий за възлагане „оптимално съотношение качество/цена“. В одобрената методика за оценка е предвиден показател „Структура и капацитет на участника“ (СК), с който се оценява професионалната компетентност на предложените експерти – ръководител екип, пътен инженер, инженер геодезист, координатор по здравословни и безопасни условия на труд и контрол на качеството. За всички тях възложителят изисква специфичен опит - през последните 8 години да са били на подобна позиция на изпълнени обекти. Според административния орган законът не поставя изисквания за конкретен времеви период, в който да е придобит специфичният професионалния опит на лицата, включени в екипа на участника, като според него такова изискване е неприложимо спрямо човешките ресурси, тъй като не отчита обективно степента на квалификация на съответния експерт. Приема, че фиксирането на определен времеви период, в който да е придобит специфичният професионалния опит на лицата от екипа на участника, не е обвързано с нивото на изпълнение, предложено в офертата; ползването на експерти с професионален опит, реализиран в рамките на 8-годишен период, не води до по-качествено изпълнение на договора в сравнение с ползването на експерти с по-дългогодишен опит.

Посочва също, че въведеният показател РП – Работна програма за изпълнение на строителството, предполага твърде голям субективизъм от страна на комисията и създава предпоставки за неравно третиране, тъй като дадените указания не съдържат достатъчна конкретика/яснота, гарантираща обективна оценка. В методиката са въведени оценъчни елементи, които дават възможност за субективна интерпретация, както от страна на самите участници, така и от страна на оценяващия орган. Административният орган е отбелязал, че частите от методиката, които не съдържат достатъчна конкретика/яснота, касаят присъждането на допълнителни точки за предложена система за организация и координация на лицата от екипа; за предложен модел на взаимоотношения между членовете на екипа на изпълнителя, представителите на възложителя и различните участници в процеса на изпълнение на предмета на поръчката, който да обосновава и гарантира управление на изпълнението на поръчката, обвързано с предложените от участника технологични срокове и качество на изпълнение, и в съответствие с изискванията на възложителя и нормативната уредба. Отделно от горното, получаването на допълнителни точки е обусловено от предложение за „ефективни механизми за осъществяване на комуникация с Възложителя през периода на изпълнение на договора и гаранционна поддръжка“, „адекватни, достатъчни и приложими мерки за намаляване на затрудненията по всеки един от идентифицираните от възложителя аспекти на ежедневието“, „ефикасни контролни дейности, които по смисъла на настоящата методика са дейности, водещи до повишаване на качеството на изпълнение на поръчката предвидени в Приложение № 4 и/или надграждане на предвидените технически спецификации и постигане на целесъобразни резултати“, „аргументирани предложения за осигуряване на по-високо качество и устойчивост на влаганите материали“. Според административния орган в методиката не се съдържат обективни измерители на понятия като ефективни, адекватни, ефикасни, целесъобразни и др. Подобен подход дава на комисията неограничена свобода при тълкуването на понятията и води до неяснота относно това какво би следвало да включат в офертите си участниците над минималните изисквания за допустимост на офертата, за да получат максимален брой точки, съответно по какъв обективен критерий оценителната комисия ще извърши оценка на „надграждането“ на офертата. Методиката трябва да бъде предвидима и ясна, т.е. участниците да са наясно още преди подаването на офертата колко точки биха могли да получат при представяне на своята техническа оферта, както и да преценят какво точно да предложат, за да получат максимален брой точки по съответния показател. В този смисъл при определяне на комплексната оценка на офертите не е осигурена възможност да бъдат сравнени и оценени обективно техническите параметри.

Формиран е извод за нарушение на чл. 70, ал. 5 във вр. с чл. 70, ал. 4, т. 2 и чл. 2, ал. 1 и 2 от Закона за обществените поръчки (ЗОП); чл. 70, ал. 5 и ал. 7, т. 1, 2 и 3, б. „б“ ЗОП и чл. 33, ал. 1 от Правилника за прилагане на Закона за обществените поръчки (ППЗОП) във вр. с чл. 2, ал. 1 ЗОП. Нарушението е квалифицирано като нередност по т. 11, б. „б“ от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (Наредбата за посочване на нередности), за която се предвижда финансова корекция в размер на 5 %.

2. Липса на предоставяне/публикуване на разяснения/допълнителна информация - нарушение по чл. 33, ал. 2 и 4 във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 2 и 4 ЗОП, квалифицирано като нередност на т. 9.3 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, за която се предвижда финансова корекция в размер на 10 %.

Административният орган е установил, че възложителят не е дал разяснения по искане за разяснения с № 93-ОП18-96(14) от 08.02.2019 г. на „Щрабаг“ ЕАД относно Сметка № 4 РАБОТНА РЪКА/МЕХАНИЗАЦИЯ/МАТЕРИАЛИ (Приложение № 4.4) и Сметка № 6 ПРОЕКТИРАНЕ (Приложение № 4.6).

Първоинстанционният съд е приел, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, в исканата от закона писмена форма, при липса на съществени нарушения на административнопроизводствените правила и в съответствие с материалния закон.

Неправилен е изводът на съда за материалната законосъобразност на административния акт.

1. В настоящата методика за оценка са приети три показателя – Показател „Структура и капацитет на участника“ (СК) с максимален брой точки 15, Показател „Работна програма за изпълнение на строителството“ (ПИС) с максимален брой точки 35 и Показател „Ценово предложение“ (ЦП) с максимален брой точки 100 и относителна тежест в комплексната оценка – 50 % (0,50). Максималната стойност на комплексната оценка е 100 точки. Съгласно чл. 70, ал. 4 ЗОП показателите, включени в критерия „оптимално съотношение качество/цена“, могат да съдържат: 1. измерител на качество, включително технически параметри, естетически и функционални характеристики, достъпност, предназначение за всички потребители, социални, екологични и иновативни характеристики и иновативни търговски техники и условия; 2. организация и професионална компетентност на персонала, на който е възложено изпълнението на поръчката, когато качеството на ангажирания с изпълнението на поръчката персонал може да окаже съществено влияние върху изпълнението на поръчката, или 3. обслужване и поддръжка, техническа помощ и условия, като: дата на изпълнение, начин и срок на изпълнение или срок на завършване.

Определянето на показателите за оценка на офертите е част от оперативната самостоятелност на възложителите, които сами определят онези показатели, които имат преимуществено значение за избора на участниците. Независимо от така предоставената самостоятелност, възложителите следва при изготвяне на методиките за оценка да съобразяват изискванията, установени в разпоредбите на ЗОП и ППЗОП.

С включения в методиката показател „Структура и капацитет на участника“ се оценява професионалната компетентност на предложените експерти, като за всички се изисква специфичен опит през последните 8 години да са били на подобна позиция на изпълнени обекти.

Безспорно е, че на нормативно ниво не са поставени изисквания за конкретни времеви периоди, в които да е придобит специфичният професионален опит на лицата, включени в екипа на участника. В настоящия случай обаче предвид специфичния предмет, обема и сложността на поръчката - извършването на строителство (вкл. изготвяне на проект), основен ремонт, рехабилитация и текущо поддържане на улици и пътища, възложителят обосновано е заложил изискване за специфичен опит през последните 8 години, които да са били на подобна позиция на изпълнени обекти. Така формулираното изискване не представлява критерий за подбор, а е компонент от показател за оценка, целящ избор на оферта, която предоставя оптимално съотношение качество-цена.

По отношение на показателя „Работна програма за изпълнение на строителството“ не е налице констатираната от органа неяснота и субективност. Условията, посочени в спорния показател, са относими към качеството на крайните резултати, описани са достатъчно ясно и изчерпателно, така че да не създават предпоставка за различното им тълкуване от участниците, а да им предоставят насоки какво трябва да съдържа офертата им, за да получат по-голям брой точки. От възложителя подробно, ясно и конкретно е посочено колко точки ще бъдат присъдени на участника за наличието на съответното обстоятелство и предложените мерки. Посочените условия в методиката предлагат начин на оценяване, който да позволява обективно съпоставяне на офертите и нивото на изпълнение по всяка от тях, отделните стъпки съдържат описание на критериите за оценяване и ясно дефинират правилата, при които ще бъде определян съответният брой точки, като не са създадени предпоставки за различното им тълкуване от страна на участниците или на оценителната комисия. Спорният показател предоставя на участника достатъчно информация за механизма, който ще се прилага при определяне на оценката по обжалваните показатели, и не е в противоречие с посочените в административния акт разпоредби.

2. Относно констатацията на административния орган за липса на разяснения по искането на „Щрабаг“ ЕАД, касационната инстанция приема, че в тежест на бенефициера е да установи, че са дадени разяснения по въпросите на „Щрабаг“ ЕАД, тъй като това обстоятелство е благоприятно за бенефициера. В тази връзка бенефициерът не оспорва, че разяснения не са дадени конкретно по искането „Щрабаг“ ЕАД, но твърди, че при провеждане на процедурата са дадени общо 10 разяснения, в които се съдържат отговори и на поставените от „Щрабаг“ ЕАД въпроси. Нито в административното, нито в съдебното производство уточнява с кой документ са дадени разяснения по искането на „Щрабаг“ ЕАД, в резултат на което констатацията на органа за допуснато нарушение на чл. 33, ал. 2 и 4 ЗОП остава неопровергана.

От събраните по делото доказателства обаче не се доказва следващият елемент от състава на нередността, а именно – вреда за бюджета на ЕС. Административният орган не е съобразил, че: 1. въпросите на „Щрабаг“ ЕАД касаят приложения към ценовото предложение, чийто образец е валиден за всички обособени позиции, а не само процесната ОП № 3; 2. възложителят е ограничил подаването на оферта само по една обособена позиция; 3. от „Щрабаг“ ЕАД е проявен интерес, подадена е оферта, определен е за изпълнител и с него е сключен договор по ОП № 4. Последното обстоятелство е отбелязано още във възражението в хода на административното производство, но органът не го е обсъдил.

Относно ценовото предложение за изпълнение на поръчката в т. 3.3 от Документацията за участие се предвижда следното:

„Представя се попълнено по образец Приложение № 4, приложено в отделен запечатан непрозрачен плик, поставен в опаковката, с надпис „Предлагани ценови параметри“, като пликът е надписан с името на участника и Обособената позиция, за която се подава оферта.

Ценовото предложение следва да включва и остойностени, както следва:

Приложение № 4.А – Видове дейности за поддържане и ремонт на улиците и общинските пътища на територията на Община Бургас;

Приложение № 4.1 - Сметка № 1 – Земни работи за поддържане и ремонт на улиците и общинските пътища на територията на Община Бургас;

Приложение № 4.2 - Сметка № 2 – Поддържане и ремонт на пътни настилки за поддържане и ремонт на улиците и общинските пътища на територията на Община Бургас;

Приложение № 4.3 - Сметка № 3 – Поддържане и ремонт на тротоарни настилки, дъждоприемни решетки и шахти за поддържане и ремонт на улиците и общинските пътища на територията на Община Бургас;

Приложение № 4.4 - Сметка № 4 – Работна ръка/Механизация/Материали за поддържане и ремонт на улиците и общинските пътища на територията на Община Бургас;

Приложение № 4.5 - Сметка № 5 – Допълнителни работи за поддържане и ремонт на улиците и общинските пътища на територията на Община Бургас;

Приложение № 4.6 - Сметка № 6 – Проектиране при поддържане и ремонт на улиците и общинските пътища на територията на Община Бургас;

Представените единични цени следва да бъдат без включен ДДС.

Участниците следва да представят анализи за формиране на единичната цена на всеки вид дейност от ценовото предложение, като се използват предложените единични цени от Приложение № 4.4.“

В документацията се съдържа само един вариант на образец на съответното приложение, включително на процесните приложения 4.4 и 4.6, т.е. образците на отделните приложения са валидни за всички обособени позиции.

В съответствие с ограничението, поставено от възложителя на основание чл. 46, ал. 4 ЗОП, „Щрабаг“ ЕАД е подало оферта само за една обособена позиция - ОП № 4, която не е предмет на проверка по настоящия сигнал. Същото дружество е определено за изпълнител по ОП № 4 и с него е сключен договор за възлагане на обществена поръчка. Следователно липсата на разяснения не е препятствала успешното участие на дружеството в обществената поръчка. Не се установява и пропускане на ползи в контекста на прогнозната стойност на обособените позиции. Прогнозната стойност на цялата обществена поръчка е 80 000 000 лв., разпределена по 10 000 000 лв. на всяка обособена позиция, т.е. ОП № 3 и ОП № 4 имат еднаква прогнозна стойност.

По изложените съображения не се доказват ограничаване на конкуренцията и вреда за бюджета на ЕС. Липсата на елемент от състава на нередността обосновава извод за липса на основание за определяне на финансова корекция.

В заключение касационната инстанция приема, че не е осъществен съставът на описаните от административния орган нередности и не е налице основание за определяне на финансова корекция.

При този изход на делото в полза на АПИ следва да бъдат присъдени разноски в размер на 3 800 лв., от които 1 700 лв. държавна такса и 200 лв. юрисконсултско възнаграждение за първата инстанция и 1 700 лв. държавна такса и 200 лв. юрисконсултско възнаграждение за касационната инстанция.

По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, изр. 1, предл. 2 и ал. 3 и чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, седмо отделение