Решение № 1393 от 09.02.2026 г. на ВАС по адм. д. № 5779/2025 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Националния орган (НО) на Програмата за трансгранично сътрудничество „Интеррег V-A Румъния – България“ 2014 - 2020 г. срещу Решение № 1365 от 09.04.2025 г. по адм. д. № 1035/2024 г. по описа на Административен съд – Плевен, с което е отменено негово Решение № РД-02-14-2378 от 21.11.2024 г. за определяне на финансова корекция.

Касационният жалбоподател излага оплаквания за неправилност на съдебния акт поради постановяването му в нарушение на материалния закон и необоснованост – касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Допълнително излага аргументи и за допуснато от съда съществено нарушение на съдопроизводствените правила, тъй като изводът на съда за изтекла погасителна давност не е подкрепен с доказателства и конкретни мотиви. Според административния орган процесната програма за трансгранично сътрудничество е многогодишна програма по смисъла на Регламент № 2988/95 и по делото няма доказателства за приключването й, поради което съдът неправилно е определил периода на погасителната давност и оттам е формирал неправилен и необоснован извод, че давността е изтекла. Иска отмяна на решението и произнасяне по съществото на спора. Претендира разноски. Прави възражение за прекомерност на претендираното от ответника адвокатско възнаграждение.

Ответникът - община Долна Митрополия, чрез процесуалния си представител изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Претендира разноски.

Представителят на Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, седмо отделение, въз основа на събраните по делото доказателства, след като обсъди доводите и възраженията на страните и прецени наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено следното:

Касационната жалба е процесуално допустима, като подадена от надлежна страна, при спазване на срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество, касационната жалба е основателна.

Предмет на обжалване пред първоинстанционния съд е Решение № РД-02-14-2378 от 21.11.2024 г. на ръководителя на НО на Програмата за трансгранично сътрудничество „Интеррег V-A Румъния – България“ 2014 - 2020 г. за определяне на финансова корекция в размер на 25 % от финансовата подкрепа със средства от Европейските структурни и инвестиционни фондове върху допустимите разходи по Договор № РД-12-155/13.12.2018 г. (Обособена позиция № 1) с възложител община Долна Митрополия и изпълнител „ПСТ-ВН” ДЗЗД на стойност 1 642 647,66 лв. без ДДС.

По делото е установено, че община Долна Митрополия е бенефициер по проект 15.1.1.037 „Рационализиране на трафика в трансграничната дунавска зона“, системен код ROBG-138, финансиран Програмата за трансгранично сътрудничество „Интеррег V-A Румъния – България“ 2014 - 2020 г. Съгласно Договора за субсидия № 49165/05.12.2027 г. водещ бенефициер по същия проект е териториална административна единица Област Мехединци, Румъния.

За разходване на средствата община Долна Митрополия е провела процедура за избор на изпълнител по чл. 18, ал. 1, т. 12 от Закона за обществените поръчки (ЗОП) - публично състезание, с предмет „Инженеринг - проектиране и строителство на обект „Рехабилитация на общинската пътна мрежа на PVN1041 /III - 118, Комарево - Долна Митрополия/ Подем - Рибен - ДЗС „1-ви май“, PVN2046 /III - 118, Подем - Долна Митрополия/ - Биволаре /PVN 1042/, PVN3044 /III - 118, Подем - Долна Митрополия/ - Божурица /РVN 1042 с три обособени позиции, включително по Обособена позиция (ОП) № 1 – „Инженеринг – проектиране и строителство на обект: „Рехабилитация на общинска пътна мрежа на PVN1041 /III - 118, Комарево - Долна Митрополия/ Подем – Рибен - ДЗС „1-май“ PVN 3044 /III-118, Подем - Долна Митрополия/ - Божурица /РVN 1042“.

Въз основа на класирането по ОП № 1 е сключен Договор № РД-12-155/13.12.2018 г. с изпълнител „ПСТ-ВН” ДЗЗД.

За строежа са съставени акт обр. 15 от 22.05.2020 г. и сертификат за окончателно плащане от същата дата.

При проверка на възлагането на обществената поръчка административният орган е установил следните нарушения:

1. Ограничителни изисквания - нарушение на чл. 2, ал. 2, чл. 59, ал. 2 и чл. 63, ал. 1, т. 1, б. „а“ ЗОП - изисква се опит да е изпълнена минимум 1 /една/ дейност за строителство, идентично или сходно с предмета на поръчката с общ обем на строително монтажни дейности - минимална дължина в линейни метри на пътните участъци за ОП № 1 не по-малко от 3 800 л. м, като пътният участък, който ще се рехабилитира по ОП № 1, е 2 550 метра, както и изискването при участие в повече от една ОП дължината на пътните участъци да се прилага сумарно.

2. За изпълнител е избран участник, чиято оферта не отговаря на изискванията на възложителя - нарушение на чл. 107, т. 1 във връзка с чл. 2, ал. 1, т. 1 и ал. 2 ЗОП. В офертата на избрания за изпълнител са посочени отменени наредби, като съгласно т. 5.3.2, раздел III от указанията към участниците и раздел V (указания за подготовка на образците на документите) възложителят отстранява от участие икономическите оператори, когато има противоречия с нормативната уредба, технически стандарти и/или правила, включително и позоваване на отменени такива.

За първото нарушение е посочено, че попада в хипотезата на т. 11, буква „б“, а за второто – в хипотезата на т. 14 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Загл. изм. – ДВ, бр. 59 от 2024 г.) (Наредбата за посочване на нередности).

Въз основа на горните констатации и на основание чл. 70, ал. 1, т. 9 и чл. 73, ал. 1 във връзка с § 5, т. 4 и § 70 ЗУСЕФСУ административният орган е издал процесния акт за определяне на финансова корекция.

От правна страна съдът е приел, че със Закон за изменение и допълнение (ЗИД) на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ) (ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.) заглавието на нормативния акт е изменено на Закон за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ). В § 70 от преходните и заключителните разпоредби на ЗИД на ЗУСЕСИФ е посочено, че до приключването на програмите за програмен период 2014 – 2020 г., съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ), разпоредбите на ЗУСЕСИФ, отменени или изменени с този закон, запазват своето действие по отношение на управлението на средствата от ЕСИФ, както и по отношение на изпълнението и контрола на тези програми. В срок до 6 месеца от влизането в сила на този закон Министерският съвет и министърът на финансите следва да приемат или приведат в съответствие с него нормативните актове по прилагането на ЗУСЕСИФ, като приетите от Министерския съвет и министъра на финансите нормативни актове до влизането в сила на този закон запазват своето действие по отношение на програмния период 2014 – 2020 г. и същите ще се прилагат до приемането на актовете за програмен период 2021 – 2027 г., доколкото не противоречат на този закон (арг. § 71 ЗИД на ЗУСЕСИФ, ДВ, бр. 51 от 2022 г.). Въз основа на горните разпоредби съдът е приел, че за процесния административен акт, издаден по повод управлението на средствата от ЕСИФ по програма от програмен период 2014-2020 г., се прилагат действащите до изменението с ДВ, бр. 51 от 2022 г. разпоредби на закона и относимите към него подзаконови нормативни актове.

При проверка на законосъобразността на акта на основанията по чл. 146 АПК на първо място съдът е изложил мотиви, че актът е постановен от компетентен орган. На основание § 5 от ДР на ЗУСЕФСУ законът се прилага за финансовата подкрепа по програмите за европейско териториално сътрудничество, доколкото друго не е предвидено в приложимото за тях европейско законодателство и в сключените между държавите договори, ратифицирани, обнародвани и влезли в сила за Република България. Институционалната рамка на органите за управление и контрол по Програмата е регламентирана в Меморандума за изпълнение - договорености между държавите членки, участващи в Програмата „Интеррег V-A Румъния - България“ 2014 - 2020 г. (ратифициран със закон, ДВ, бр. 16 от 2016 г.) - Меморандума за изпълнение, който съгласно чл. 5, ал. 4 от Конституцията на Република България е част от вътрешното право на страната, с предимство пред тези норми на вътрешното законодателство, които му противоречат. Според съда правомощията на Националния орган - Министерството на регионалното развитие и благоустройството (МРРБ), са ясно и точно дефинирани в Меморандума, част „Национален орган, т. 3, б. „ж“ и б. „к“: МРРБ в качеството на Национален орган по програмата гарантира съответствието на обществените поръчки с българското национално законодателство и отговаря за предотвратяване, откриване и отстраняване на нередностите, допуснати в Република България. На основание т. 2.3, б. „А“, т. 1 от същия меморандум всяка държава-членка носи отговорност за разследването на нередности, допуснати от бенефициерите, разположени на нейна територия.

Съгласно чл. 29, ал. 1, т. 4 от действащия към момента на определяне на финансовата корекция и понастоящем Устройствен правилник на Министерството на регионалното развитие и благоустройството (МРРБ) дирекция „Управление на териториалното сътрудничество“ (дирекция „УТС“) изпълнява функциите на Национален орган за програмите за трансгранично сътрудничество по вътрешните граници на ЕС за програмен период 2014 - 2020 г. (между Румъния и България и Гърция и България). Съгласно чл. 9, ал. 1 от Закона за финансовото управление и контрол в публичния сектор (ЗФУКПС) ръководителите по чл. 2, ал. 2 могат да делегират правомощията си по този закон на други длъжностни лица от ръководената от тях организация, като в тези случаи определят конкретните им права и задължения. На основание раздел I, т. 1, б. „б“ и т. 3 от Заповед № РД-02-14-564/29.04.2024 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройството, издадена на основание чл. 9, ал. 1 ЗФУКПС директорът на Дирекция „УТС“ М. Обретенов е оправомощен да ръководи и организира дейността на Националния орган по Програма Интеррег V-A Румъния-България, включително да издава всички административни актове по ЗУСЕСИФ.

По горните съображения съдът е мотивирал извод, че административният акт е издаден от компетентен орган.

На следващо място съдът е приел, че решението е издадено в задължителната по закон писмена форма - чл. 59, ал. 2 АПК, във вр. с чл. 73, ал. 1 ЗУСЕФСУ. От формална страна актът съдържа фактически и правни основания с оглед на изискванията на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК.

Според съда при издаването на акта не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила.

По приложението на материалния закон съдът е приел, че първото нарушение е извършено. Изискуемият опит, а именно строителство на пътен участък, приблизително 1,5 пъти по-дълъг от този, за който се провежда ОП № 1, е несъпоставим с обема на тази ОП, поради което е заложен в нарушение на посочените от органа разпоредби. По отношение на сумирането на изискуемия опит при участие по повече от една обособена позиция съдът е приел, че същото е завишено, доколкото по всяка от ОП се изисква опит при строителството на участък, значително по-голям от този, предмет на съответната ОП. Кумулиращото изискване е функция на всички изисквания по съответните позиции и доколкото дори само едно от тях надхвърля необходимото за установяване на релевантния предходен опит, сумирането е несъответно на обема и предмета на поръчката. Съдът е посочил, че в този смисъл е Решение № 9051 от 22.07.2024 г. на ВАС по адм. д. № 5780/2024 г., седмо отделение. Съдът е изложил мотиви също така, че нарушението правилно е квалифицирано по т. 11, буква „б“ от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности.

По отношение на второто нарушение - на чл. 107, т. 1 и чл. 2, ал. 1, т. 1 ЗОП, изразяващо се в това, че за изпълнител е избран участник, чиято оферта не отговаря на изискванията на възложителя (в офертата има позоваване на отменени нормативни актове), съдът е приел, че органът неправилно го е квалифицирал. Според съда описаното нарушение не попада в хипотезата на чл. 107, т. 1 ЗОП.

Основавайки се на горните изводи за доказаността и правилната правна квалификация на първото нарушение, съдът е продължил проверката на административния акт във връзка с възражението на бенефициера за изтекла погасителна давност. От представения по делото акт обр. 15 съдът е установил, че изпълнението на договора за обществена поръчка е приключило на 22.05.2020 г., когато възложителят е приел строежа – предмет на обществената поръчка. Следователно към датата на издаване на административния акт – 21.11.2024 г., четиригодишната давност по чл. 3, § 1 Регламент № 2988/95 е изтекла. Същата е изтекла още преди 12.08.2024 г., когато с уведомително писмо на общината е предоставена възможност за възражения по процесните нередности. Съдът е отбелязал, че не се сочат основания за прекъсване на давността.

В заключение съдът е обосновал извод за незаконосъобразност на административния акт и го е отменил с обжалваното решение.

Решението е неправилно поради допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила.

Съдът не е установил всички факти и обстоятелства от значение за решаване на спора:

1. Във връзка с възражението за изтекла погасителна давност съдът не е установил дали става въпрос за многогодишна програма и дали същата е приключила по смисъла на чл. 3, § 1 от Регламент № 2988/95 на Съвета от 18 декември 1995 година относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности (Регламент № 2988/95) предвид тълкуването, направено в Решение на СЕС от 15 юни 2017 г. по дело С-436/15. Мотивите на първоинстанционния съд по този въпрос се изчерпват с изречението: „Не е основателно твърдението на ответника, че доколкото Програмата за трансгранично сътрудничество не е официално приключила, давността не е изтекла – в този смисъл е Решение № 997 от 30.01.2023 г. на ВАС по адм. д. № 6013/2022 г.“. В тази връзка съдът е следвало да изложи мотиви дали представляват многогодишна програма по чл. 3, § 1 от Регламент № 2988/95: 1. Програмата за трансгранично сътрудничество Интеррег V-A Румъния - България 2014 - 2020 г., в какъвто смисъл са доводите на административния орган и 2. самият проект, финансиран по посочената програма за трансгранично сътрудничество.

Съгласно чл. 3, § 1 от Регламент № 2988/95 срокът за давност за процедурите е четири години от момента, в който нередността по смисъла на член 1, параграф 1 е извършена. Въпреки това секторните правила могат да предвиждат и по-кратък срок, който не може да бъде по-малък от три години. В случай на продължаваща или повторно извършена нередност срокът за давност започва да тече от датата, на която нередността е прекратена. В случай на многогодишна програма срокът за давност във всеки случай продължава, докато програмата изрично не бъде прекратена. Срокът за давност се прекъсва от всяко действие на компетентните органи, което е нотифицирано на лицето, свързано с разследването или правните действия, отнасящи се до нередността. Срокът за давност започва да тече отново след всяко действие, което го прекъсва. Въпреки това срокът за давност влиза в сила най-късно на датата, на която изтича срок равен на двукратния давностен срок, ако компетентните власти не са наложили санкция, освен ако административната процедура не е била отложена в съответствие с разпоредбите на член 6, параграф 1.

2. Съдът не е установил отговорността на бенефициерите по проекта в случай на отмяна на безвъзмездната финансова поради допусната нередност. За тази цел съдът е следвало да обсъди Меморандума за изпълнение на програмата, договора за субсидия, договора за национално съфинансиране и партньорското споразумение в контекста на приложимите нормативни разпоредби.

Съгласно чл. 172а, ал. 2 АПК към решението си съдът излага мотиви, в които се посочват становищата на страните, фактите по делото и правните изводи на съда. Именно в мотивите на съдебното решение следва да бъде даден отговор на въпросите, поставени за решаване на делото. При мотивиране на фактическите и правни изводи съдът следва да се произнесе по фактическите и правни доводи и възражения на страните, както и да обсъди събраните по делото доказателства, да посочи върху кои от тях основава приетата за установена фактическа обстановка.

След като съдът не е установил всички относими факти по делото, настоящият съдебен състав не може за първи път да излага доводи в тази насока с оглед забраната на чл. 220 АПК. Процесуалните правила относно съдържанието на съдебния акт са съществени, а нарушаването им го опорочава - чл. 209, т. 3, пр. 2 АПК. Произнасянето по законосъобразността на процесния административен акт при липса на фактически установявания и обосновани правни изводи на съда препятства възможността на настоящата инстанция да извърши проверка на правилността на първоинстанционното решение относно приложението на материалния закон. Преценката на доказателствата и излагането на изводи по същество за първи път в касационната инстанция би довело до ограничаване правото на участие на страните в делото, респективно би ги лишило от същинската касационна проверка относно законосъобразното провеждане на съдебното производство по оспорване на процесния акт.

По изложените съображения настоящият съдебен състав приема, че съдът е допуснал съществено нарушение на съдопроизводствените правила, което налага отмяна на решението и връщане на делото за ново разглеждане от друг състав на същия съд.

По исканията за присъждане за разноски за настоящата съдебна инстанция ще се произнесе административният съд при новото разглеждане на делото на основание чл. 226, ал. 3 АПК.

Така мотивиран и на основание чл. 221, ал. 2, предл. второ и чл. 222, ал. 2, т. 1 АПК, Върховният административен съд, седмо отделение