Решение № 7713 от 09.07.2026 г. на ВАС по адм. д. № 2190/2026 г.

Производството е след постановяване на Решение № 2191/25.02.2026г. на Върховен административен съд, петчленен състав на Втора колегия по адм. дело № 6290/2025г., с което е отменено Решение № 4058 от 15.04.2025г. по адм. дело № 11714/2024г. на Върховен административен съд, тричленен състав и делото върнато за ново разглеждане. Настоящето производство е за разглеждане по същество на жалбата, подадена от Медицински център "Дорис Клиникс" ЕООД, срещу Наредба № 4 от 31.12.2020г. за утвърждаване на медицински стандарт „Съдова хирургия“, издадена от министъра на здравеопазването, обнародвана в ДВ, бр. 4 от 15.01.2021г., изм., бр. 63 от 30.07.2021г., в частта по т. 3.3.1.6.1.7-Операции на артериите и вените с малък обем и сложност „малка“ хирургия, в подточки 3.3.1.6.1.7.5 „Едновенозна термична аблация на повърхностни вени“ и 3.3.1.6.1.7.6 „Химична аблация на повърхностни разширени вени с пяна или течност“. Твърди се, че в оспорените части наредбата е незаконосъобразна, поради противоречие с материалноправните разпоредби на нормативна актове от по-висок ранг, съществени нарушения на административнопроизводствените правила и несъответствие с целта на закона - отменителни основания по чл. 146, т. 3, т. 4 и т. 5 АПК. Претендира се отмяната й в оспорените части. Ответникът, Министърът на здравеопазването, чрез процесуален представител, юрисконсулт Е. Тренкова взема становище за неоснователност на жалбата по съображения, изложени и в писмен вид. Върховен административен съд, шесто отделение като взе предвид подадената жалба с доводите в нея, обжалвания подзаконов нормативен акт, доводите на страните, доказателствата по делото и изискванията на закона констатира следното: Жалбата е разгледана по същество в производството пред ВАС, тричленен състав по адм. дело № 11714/2024г., по което дело е постановено Решение № 4058 от 15.04.2025г. С това решение се отменят оспорените текстове със следните мотиви в препис: "По съществото на спора по отношение на жалбоподателя „Медицински център Дорис Клиникс“ ЕООД: Началото на административното производство по издаване на процесната наредба е поставено с доклад на заместник-министъра на здравеопазването до министъра на здравеопазването. На 10.11.2020г. е проведено заседание на ръководството на Министерство на здравеопазването, на което по т.14 е обсъдена процесната наредба за утвърждаване на медицински стандарт „Съдова хирургия“. Взето е решение проекта за тези медицински стандарти да бъде публикуван на интернет страницата на МЗ и на портала за обществени консултации. Проектът на наредбата е публикуван на 11.11.2020 година на интернет страницата на МЗ и на портала за обществени консултации. На 30.12.2020г. е представен доклад от заместник-министъра на здравеопазването до министъра на здравеопазването, в който са представени проектът на наредба за утвърждаване на медицински стандарт „Съдова хирургия“ и справка за отразяване на становищата, получени след обществено обсъждане на проекта на Наредба за утвърждаване на медицински стандарт „Съдова хирургия“. С оспорената Наредба № 4 от 31.12.2020г. е утвърден медицински стандарт „Съдова хирургия“. Оспорените части по т. 3.3.1.6.1.7-Операции на артериите и вените с малък обем и сложност „малка“ хирургия, в подточки 3.3.1.6.1.7.5 „Едновенозна термична аблация на повърхностни вени“ и 3.3.1.6.1.7.6 „Химична аблация на повърхностни разширени вени с пяна или течност“ са включени в медицински стандарт „Съдова хирургия“. Наредбата е обнародвана в ДВ, бр.4 от 15.01.2021г., изм., бр. 63 от 30.07.2021г. При така установеното от фактическа страна съдът прави следните правни изводи: Оспорената Наредба № 4 е подзаконов административен акт по смисъла на чл.75, ал.1 АПК, тъй като съдържа административноправни норми, отнася се за неопределен и неограничен брой адресати и има многократно правно действие. Същата е издадена по прилагане на Закона за лечебните заведения (ЗЛЗ) и е с наименование, което сочи вида и автора на акта, и главния му предмет. Процесната наредба е издадена от компетентен административен орган - министъра на здравеопазването, който според изискването на чл.76, ал.1 АПК, е изрично овластен за издаването й с разпоредбата на чл.6, ал.1 от Закона за лечебните заведения. Спазено е изискването за писмената форма като условие за действителност. Текстът на наредбата е удостоверен по реда на чл.78, ал.1, т.2 АПК от министъра на здравеопазването и наредбата е обнародвана според изискването на чл.5, ал.5 от Конституцията на РБ и чл.78, ал.2 АПК вр. чл.37, ал.1 Закона за нормативните актове. Оспорваната наредба обаче е издадена при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствени правила предвид следното: Съгласно чл.80 АПК за неуредените въпроси за подзаконовите административни актове се прилагат разпоредбите на Закона за нормативните актове. В този закон (ЗНА) с Глава трета е уредена процедура по изработване на проекти на нормативни актове. Според чл.26 ЗНА изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност (ал.1). Преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган, съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта (ал.2). А разпоредбата на чл.28 ЗНА урежда изисквания за мотивите към подзаконовите административни актове. Нормата разписва, че проектът на нормативен акт заедно с мотивите, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Мотивите, съдържат: причините, които налагат приемането; целите, които се поставят; финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. В случая се установява, че не е изпълнено изискването на чл. 28, ал. 2, т. 5 от Закона за нормативните актове, а именно, не извършен мотивиран анализ за съответствие на акта с правото на Европейския съюз. Следва да се посочи, че актуализиране нормативната база на всяка медицинска специалност, следва да е извършено след обективен анализ и стойностна оценка на медицинската дейност, както и да се осигури съответствие на медицинската практика в Република България с тази на другите страни от Европейския съюз и да се създаде обща комуникационна среда за сътрудничество и ползване на положителен опит. В случая, само формално към мотивите по издаване на процесната наредба е посочена разпоредбата на чл. 168, параграф 7 от Договора за функциониране на Европейския съюз без да бъде направен задълбочен и мотивиран анализ, поради което съдът счита, че не изпълнено едно от основните изисквания на чл. 28 от ЗНА. Освен това част от оплакванията на жалбоподателите са за допуснати нарушения на чл.3 от Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност (ЗОАРАКСД). Тези разпоредби разписват, че при административно регулиране и административен контрол върху стопанската дейност държавните органи и органите на местното самоуправление не могат да налагат изисквания, ограничения и тежести, които водят до ограничаване на конкуренцията и че при административно регулиране и административен контрол върху стопанската дейност административните органи и органите на местното самоуправление не могат да налагат ограничения и тежести, които не са необходими за постигане на целите на закона. Посочените разпоредби на ЗОАРАКСД са приложими за лицата, какъвто жалбоподателя „Медицински център Дорис Клиникс“ представлява, тъй като според чл.3, ал.1 ЗЛЗ лечебните заведения, без тези по чл.5, ал. 1, се създават по Търговския закон или по Закона за кооперациите, както и като дружества по законодателството на държава - членка на Европейския съюз, или на държава, страна по Споразумението за Европейското икономическо пространство, при спазване изискванията на ЗЛЗ. По аргумент от противното на чл.3, ал.4 от ЗЛЗ лечебните заведения могат да извършват търговски сделки за нуждите на осъществяваните от тях медицински дейности и за обслужване на пациентите. Лечебните заведения са предприятия по смисъла на §1, т.17 ДР на ЗЗО, тъй като извършват търговска дейност под съответната правноорганизационна форма. Затова за тях следва да се спазват ограниченията по ЗОАРАКСД, в който смисъл са и част от оплакванията на жалбоподателите. Липсата на мотиви към на административния орган в тази насока препятстват да бъде извършен контрол дали са спазени ограниченията по последния закон. По тези аргументи оплакването в жалбата, в тази насока е основателно. Ето защо, посочените нарушения на административнопроизводствени правила са съществени, което обуславя извод за отмяна на оспорваната наредба в оспорените й части по отношение на жалбоподателя „Медицински център Дорис Клиникс“ ЕООД." По касационна жалба от министъра на здравеопазването е образувано касационно производство по адм. дело № 6290/2025г. пред петчленен състав на ВАС, втора колегия, по което дело е постановено Решение № 2191 от 25.02.2026г., с което е отменено Решение № 4058 от 15.04.2025г. по адм- дело № 1171482024г.по описа на ВАС и делото върнато за ново разглеждане. Мотивите към решението в препис са следните: "Обжалваното решение е валидно и допустимо – постановено е в предвидената от закона форма, от компетентния съд, след надлежно сезиране с жалба против административен акт от лице, чийто интереси са засегнати с него. Предмет на проверка за законосъобразност пред тричленния състав на ВАС е била Наредба № 4 от 31.12.2020 г. за утвърждаване на медицински стандарт „Съдова хирургия“, издадена от Министъра на здравеопазването, обн. в ДВ бр.4 от 15.01.2021 г., изм. ДВ бр. 63 от 30.07.2021 г. в частта по т. 3.3.1.6.1.7 – Операции на артериите и вените с малък обем на сложност „малка“ хирургия, в подточки 3.3.1.6.1.7.5. „Ендовенозна термична аблация на повърхностни вени“ и 3.3.1.6.1.7.6 „Химична аблация на повърхностни разширени вени с пяна или течност“. Посочените разпоредби се намират в раздел 3.3.1.6 – Изисквания към процеса на осъществяване на дейността. Тричленният състав, след извършената проверка за законосъобразност приема, че оспореният пред него нормативен административен акт е издаден от компетентен орган, в предвидената от закона форма, но при допуснати съществени нарушения на предвидените в закона административнопроизводствени правила, а именно в нарушение на разпоредбата на чл. 28, ал. 2, т. 5 от Закона за нормативните актове (ЗНА) и на Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност (ЗОАРАКСД). При извършената проверка за законосъобразност настоящият състав намира, че правилно в обжалваното решение е прието, че Наредбата е издадена от компетентен орган – Министърът на здравеопазването, предвид законовата делегация по чл. 6, ал.1, изр. второ от Закона за лечебните заведения (ЗЛЗ) и в предвидената от закона форма и е удостоверен по реда на чл. 78, ал.1, т. 2 АПК от органа издател. Неправилен е изводът за допуснато нарушение на предвидените административнопроизводствени правила по чл. 28,ал. 2, т. 5 от Закона за нормативните актове (ЗНА), приложима в случая по силата на чл. 80 АПК и предвиждаща в мотивите към акта да се съдържа анализ за съответствието с правото на Европейския съюз (ЕС). В случая в мотивите на акта не е посочено, че Наредбата се приема във връзка с изпълнение на разпоредби, въведени с правото на ЕС и съответно не е налице необходимост от анализ в тази насока (решение № 14855 от 05.11.2019 г., постановено по адм. дело № 7479/2019 г. ВАС). Това се установява от съдържанието на същата, а отделно от това при оспорването ѝ не са наведени твърдения за противоречие с конкретни актове на ЕС. Следва да бъде посочено, че като причини за приемането ѝ е създаване на предпоставки за подобряване на качеството и ефективността на медицинските услуги чрез научно обоснована нормативна база за анализ и оценка на медицинската дейност в интерес на пациентите и осигуряване на стандартизирано качество на профилактичната, диагностичната и лечебната дейност, която ще способства за намаляване на заболеваемостта и смъртността в страната. На следващо място в мотивите към проекта за Наредбата е посочено, че след извършен анализ за съответствие с правото а ЕС е установено, че за обществените отношения, предмет на проекта за процесната наредба липсва регламентация същите са от компетентността на отделните държави–членки, който извод произтича от разпоредбата на чл. 168, §7 от Договора за функциониране на ЕС (ДФЕС), която предвижда изключителна компетентност на отделните държави членки при определяне на здравната им политика, както и организирането и предоставянето на здравни услуги и медицински грижи. Представените по делото Европейски насоки за скрлеротерапия при хронични венозни заболявания, изготвени от името на 23 европейски флебологични дружества по време на конференцията за насоките, проведена на 7-10 май 2012 г. в Майнц, организирана от германското дружество по флебология не представлява източник на правото на ЕС. Допълнително следва да бъде посочено, че посочените обществени отношения не попадат в посочените в Дял І Категории и области на компетентност на съюза на ДФЕС и предвид цитираната разпоредба на чл. 168 от същия уредбата им е от компетентността на държавите членки. В тази насока следва да бъде съобразено, че общественото здраве, не е посочено като материя от изключителна компетентност на Съюза по чл. 3 ДФЕС или като компетентност, споделена с държавите-членки по чл.4 ДФЕС и попада в категорията обществени отношения, които са от компетентност на държавите-членки. Неправилни са и изводите за допуснато нарушение на нормите на ЗОАРАКСД при приемане на наредбата. От съдържанието мотивите за приемането ѝ се установява, че в отделен раздел – Финансови и други средства, необходими за прилагане на медицински стандарт „Съдова хирургия“ е изложен подробен анализ, в който е посочено, че проектът не установява по-високи изисквания към структурите, персонала, оборудването и дейността по специалност „Съдова хирургия“ от съществуващите до момента, което означава, че лечебните заведения, получили разрешение от министъра на здравеопазването за осъществяване на дейност в областта на тази специалност няма да са необходими допълнителни инвестиции за привеждането им в съответствие с новата нормативна уредба. Изискванията към структурите а „Съдова хирургия“ от различните нива на компетентност са в съответствие с досега съществуващите възможности на лечебните заведения и лечение на пациентите. Обсъдени са подробно очакваните финансови разходи за разкриване на нови структури по съдова хирургия, предвид заложените изисквания към условията, средата и оборудването, като са посочени конкретно за лечебните заведения от различно ниво на компетентност, свързани с необходимостта от специфична апаратура за диагностика и лечение, като са дадени примери за такава техника и различни ценови диапазони за същата. Отделно са обсъдени разходите за минималния брой персонал, съгласно въведените изисквания, като е посочено, че всяко лечебно заведение самостоятелно определя размера на възнагражденията, при съобразяване на минималния осигурителен доход за съответната икономическа дейност и квалификационна група, определени в Закона за държавния бюджет. Посочено е и обстоятелството, че чрез получаване на нормативно определени публични средства за съответните видове медицински дейности е налице гарантирана от държавата възможност същите да планират своята дейност, а освен това лечебните заведения могат да извършват и платени услуги, за което са създадени законови механизми за публичност на тези средства. В отделен раздел на мотивите са посочени очакваните резултати от приемането на наредбата – по отношение на дейността необходимите условия за осъществяване на медицинската дейност и постигане на високо ниво на ефективност и безопасност при осъществяването ѝ. Предвид това настоящият състав намира, че са изпълнени изискванията на чл. 28, ал. 2, т. т. 3 и 5 ЗНА по отношение на мотивите към проекта на наредбата. При извършената проверка се установи, че тричленния състав не е извършил дължимата по силата на чл. 192а, изр. второ АПК преценка за съответствие на обжалвания подзаконов нормативен акт с материалния закон, при което в нарушение на чл. 168, ал. 1 във вр. с чл. 196 АПК. в случая актът не е разгледан за законосъобразност на всички основания по чл. 146 АПК. Предвид изложеното, настоящият съдебен състав на ВАС приема, че обжалваното решение е неправилно и следва да бъде отменено, като постановено при наличие на отменителните основания по чл. 209 т. 3 АПК, а делото върнато за ново разглеждане от друг тричленен състав на ВАС, който да извърши дължимата проверка за законосъобразност на акта в изпълнение на цитираните по-горе разпоредби." Така цитирани мотивите на петчленния състав съдържат фактически и правни изводи за неоснователност на жалбата. Останала е проверката за съответствието на административния акт с материалния закон, което е възложено на настоящата инстанция с отменителното решение. При извършването на тази проверка се установява, че в жалбата и в хода на съдебното разглеждане на спора не се посочва от жалбоподателя на какви норми от по висок ранг противоречи наредбата в обжалваните части, нито се сочат материални норми, на които противоречат разпоредбите. Изложените доводи и съображения в тесен професионален план в съдържанието на медицинска експертиза, лечение и медицински манипулации не са предмет на настоящето обсъждане за законосъобразност на акта. Поради това доводите и съображенията и в този мисъл са неоснователни. Предвид изложеното жалбата като неоснователна следва да бъде отхвърлена изцяло. Воден от горното и на основание чл. 193, ал. 1 АПК Върховен административен съд, шесто отделение