Решение № 2874 от 16.03.2026 г. на ВАС по адм. д. № 4366/2025 г.

Производството е по чл. 185 и сл. от АПК. Образувано е по жалба на Община Созопол, чрез адв. Репуц, против Наредба № 8 за архитектурно - историческите резервати и туристически обекти Созопол и Несебър /Наредбата/, /обн. ДВ бр.9 от 1981г./, издадена от Председател на Комитета за култура и Председател на Комитета по архитектура. Твърди се, че към момента правоприемник на тези два комитета с ранг на министерство, са съответно Министерство на културата и Министерството на регионалното развитие и благоустройството. Обосновава правния си интерес от обжалването с факта, че по внесен от общината инвестиционен проект, са получили от Министерство на културата становище, което се позовава на чл.10 от Наредбата и ги задължава да предвидят в проекта си различно решение за конструктивно укрепване в имота с цел продължаване на теренно-архиологичното проучване в западната му част, като тези мероприятия ще доведат до огромен публичен разход. В жалбата се твърди още, че Наредбата е издадена на основание чл.4, ал.5 от Закона за паметниците на културата и музеите /ЗПКМ/, предвиждаща в редакцията си към него момент, че компетентни съвместно да я издадат са председателят на Комитета за изкуство и култура и председателят на Комитета за архитектура и благоустройство. ЗПКМ е отм. с §22 от ПЗР на Закона за културното наследство /ЗКН/ /обн. ДВ бр.19/13.03.2009г., в сила от 10.04.2009г./, в който разпоредбата на чл.4, ал.5 от ЗПКМ била, според жалбоподателя, заместена с разпоредбата на чл.5, ал.2, предвиждащ, че по въпросите, които урежда процесната Наредба, компетентен е Министерски съвет /МС/ по предложение на министъра на културата, министъра на отбраната и министъра на вътрешните работи. Прави се извод, че тази двуетапност по приемането на наредба по чл.5, ал.2 от ЗКН, била изцяло нова и различна процедура от предходно регламентираната и поради това в случая не била приложима хипотезата на § 23 от ПЗР на ЗКН. При тези твърдения, формулира искане процесната наредба, като издадена на основание разпоредба на отменен закон, който противоречи на сегашния, на осн. чл.146, т.4 от АПК във вр. с чл.13, ал.1 във вр. с чл.7, ал.2 от Закона за нормативните актове /ЗНА/, да бъде отменена като незаконосъобразна. Претендира присъждане на разноските по делото. В съдебно заседание и в писмени бележки по същество, чрез адв. Репуц, поддържа исканията си. Ответникът - Министърът на културата, чрез юриск. Ничева, в съдебно заседание, излага съображения за неоснователност на жалбата. Претендира присъждане на разноските за юрисконсултско възнаграждение и прави възражение за прекомерност на претендираното от жалбоподателя адвокатско възнаграждение. Ответникът - Министърът на регионалното развитие и благоустройство не взима становище по основателността на жалбата. В съдебно заседание не се явява и не се представлява. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на оспорването. С определение от 08.05.2025 г. по настоящото дело, е прието, че жалбата е процесуално допустима. Разгледана по същество жалбата е неоснователна. Оспорената Наредба е подзаконов административен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 от АПК, тъй като съдържа административноправни норми, отнася се за неопределен и неограничен брой адресати и има многократно правно действие. Същата е издадена на основание чл.4, ал.5 от ЗПКМ /в редакцията му обн. в ДВ брой 87 от 11.11.1980г./. Съгласно тази законова разпоредба „За населени и исторически места и за други обекти по ал. 2, които имат изключително значение за страната, председателят на Комитета за изкуство и култура и председателят на Комитета за архитектура и благоустройство издават съвместно наредби, които са задължителни за държавните органи, за обществените организации и гражданите.“. Обектите по ал.2 съответно са - населени места, комплекси от паметници на културата и исторически места, които имат особено историческо, археологическо, етнографско, архитектурно и музейно значение, които са обявени за резервати от Министерския съвет. Процесната наредба е издадена съвместно от компетентните и изрично овластени, съгласно чл.4, ал.5 от ЗПКМ /в редакцията му обн. в ДВ брой 87 от 11.11.1980г./, административни органи – председателят на Комитета за изкуство и култура и председателят на Комитета за архитектура и благоустройство, в рамките на определения от закона предмет, а именно за обекти по чл.4, ал.2 от ЗПКМ /отм./ - аритектурно - историческите резервати Несебър и Созопол. Първият е обявен за такъв с Постановление №243 на МС от 18.07.1956г., а вторият с Решение №320 на Бюрото на МС от 07.09.1974г. Съгласно чл.1 от Наредбата – „Наредбата урежда въпросите по изработване на общи и подробни градоустройствени планове, проектирането и изпълнението на консервационно – реставрационните работи, ново строителство, специфични правила по опазването и изграждането на Созопол и Несебър, обявени за архитектурно – исторически резервати …“. Не се твърдят и не се констатират допуснати нарушения на административно - производствени правила при приемането на наредбата. Същата е издадена в изпълнение целите на действалия към него момент ЗПКМ /отм/, продължава да е в синхрон с целите на действащия ЗКН. С §22 от ПЗР на ЗКН /обн. ДВ бр.19/13.03.2009г., в сила от 10.04.2009г./ ЗПКМ е отменен. Чл.50, ал.3 от ЗКН прогласява, че статутът на археологическите резервати от световно и национално значение се определя с този закон, като те са посочени в списък съгласно приложението. Видно от Приложението по чл.50, ал.3 от ЗКН, Старинен град Несебър е посочен в т.2, а Античен град Аполония в гр. Созопол в т.29 от същото. Съгласно чл.13, ал.2 от Закона за нормативните актове „Новият закон може да разпореди да останат временно в сила всички или някои разпоредби на акта по прилагане на отменения закон, ако те са съвместими с разпоредбите на новия закон.“. В унисон с тази нормативна възможност, е предвиденото в § 23, ал.2 от ПЗР на ЗКН, че „До издаването на подзаконовите нормативни актове, предвидени в закона, се прилагат подзаконовите нормативни актове, издадени на основание на отменения Закон за паметниците на културата и музеите, доколкото не противоречат на този закон.“, както и предвиденото в § 122, ал.1 от ПЗР на ЗКН - „Актовете за обявяване на резерватите по чл. 50, ал. 3 като исторически, историко-археологически, археологически и музейни резервати, с които се регламентират местонахождение, територии, граници, охранителни зони и предписанията за опазването им, запазват действието си до приемането на нови актове.“. Неоснователни са всички доводи на жалбоподателя за незаконосъобразност на оспорената наредба. Невярно е твърдението му, че въпросите уреждани с разпоредбата на чл.4, ал.5 от ЗПКМ, към днешна дата се уреждат с разпоредбата на чл.5, ал.2 от ЗКН. Посочената норма от действащия ЗКН гласи „Опазването на културните ценности в случаите по ал. 1 се извършва по ред, определен с наредба на Министерския съвет по предложение на министъра на културата, министъра на отбраната и министъра на вътрешните работи.“. Препратката е към ал.1, която има следната редакция „Държавата организира опазването на културното наследство при бедствия и въоръжени конфликти. Дейностите по опазване на културни ценности, собственост на Българската православна църква или на другите регистрирани вероизповедания, се извършват с тяхно участие.“. Видно е, че редът за приемането на наредбата по чл.5, ал.2 от ЗКН и компетентните за това органи, са предвидени изрично и само с цел опазване на културното наследство при бедствия и въоръжени конфликти. Този ред е неприложим в случаите извън тези по чл.5, ал.1 от ЗКН. С оглед гореизложеното, неоснователно се явява и твърдението на жалбоподателя, че процесната наредба е издадена на основание разпоредба на отменен закон, която противоречи на сегашния, имайки предвид погрешното си съждение, че новият закон предвижда наредба като процесната да се издава от МС по реда на чл.5, ал.2 от ЗКН. Волята на законодателя, досежно това кой е компетентния орган да издава подзаконови нормативни актове по ЗКН, е недвусмислена и може да се извлече от тълкуването на чл.50, ал.2 и чл.65, ал.1 от този закон – това е Министърът на културата. Неоснователността на твърдението, че ЗКН е иззел компетентността за приемане на наредба като процесната от Министъра на културата и Министъра на регионалното развитие и благоустройството и я предоставил на МС, води и до неправилните изводи на оспорващия, че в случая е налице липса на компетентност на органа, който я е издал, водеща до нейната нищожност. Съгласно чл.192а, изр. първо от АПК - компетентността на органа, издал подзаконовия нормативен акт се преценява съобразно нормативната уредба действала към момента на издаването им. В случая процесната наредба е издадена по реда и от компетентните органи, предвидени от действащия към него момент чл.4, ал.5 от ЗПКМ /в редакцията му обн. в ДВ брой 87 от 11.11.1980г./ – съвместно от Председател на Комитета за култура и Председател на Комитета по архитектура, чиито правоприемници към настоящия момент са Министъра на културата и Министъра на регионалното развитие и благоустройството. В хода на съдебното производство, жалбоподателят направи оспорване на законосъобразността на чл.10 от наредбата, като твърди, че тази норма противоречи на чл.161 от ЗКН. Нормата на чл.161 от ЗКН гласи – ал.1 „Осъществяването на инвестиционни проекти на физически и юридически лица в територии, за които има данни за наличие на археологически обекти, задължително се предхожда преди началото на строителните работи от спасителни теренни археологически проучвания, с които се установява дали няма да бъдат засегнати или нарушени археологически обекти.“ и ал.2 „В процеса на строителните дейности се провежда наблюдение от археолози. В случай на откриване на археологически обекти се прилагат чл. 148 и 160.“ Нормата на чл.10 от наредбата гласи – „Всички дейности по застрояване, благоустрояване, консервация и реставрация в архитектурно – историческите резервати Созопол и Несебър се предхождат задължително от археологически проучвания на терена. Проучванията се извършват от Археологическия и музей при БАН и Археологическия музей – Бургас.“ Видно е, че твърдяното противоречие не е налице. Архитектурно – историческите резервати Созопол и Несебър са обявени за такива по надлежния ред именно защото за тях са налице данни за наличие на археологически обекти. По силата на чл.161, ал.1 от ЗКН, осъществяването на инвестиционни проекти задължително се предхожда преди началото на строителните работи от спасителни теренни археологически проучвания. Именно това изискване е заложено и в чл.10 от Наредбата, като в изречение второ се конкретизира и от кои институции са археолозите, които следва да извършат проучването на терена. С оглед горното, съдът счита, че нормата на чл.10 от процесната Наредба не противоречи на материалния закон. Твърденията за противоречие на процесната Наредба с Наредба №4 от 21.12.2016г. за обхвата и съдържанието на документации за извършване на консервационно-реставрационни дейности на недвижими културни ценности и Наредба №3 от 10.07.2019г. за реда за идентифициране, деклариране, предоставяне на статут и за определяне на категорията на недвижимите културни ценности, за достъпа и подлежащите на вписване обстоятелства в Националния публичен регистър на недвижимите културни ценности, както и за противоречието и с принципа на чл.6, ал.2 от АПК, са направени за първи път от жалбоподателя едва с писмените бележки по същество след приключване хода на делото по същество и обявяването му за решаване, поради което не следва да бъдат обсъждани. В тази връзка и за пълнота следва само да се маркира, че още от заглавията на тези две наредби, издадени по прилагане на ЗКН, както и в разпоредбите на чл.1 на всяка от тях, е видно, че те уреждат отношения и специфични процедури, различни от тези по чл.161 от ЗКН и чл.10 от процесната Наредба №8. Не е нарушен и твърдения принцип за съразмерност по чл.6, ал.2 от АПК. Защитата на обявени по надлежния ред историко - архиологически резервати от световно и национално значение, както и безспорната им безценност за световното и национално културно наследство, оправдава всички необходими разходи свързани с тази цел. С оглед гореизложеното, не е налице твърдяната нищожност на обжалваната Наредба, нито алтернативно твърдените основания за отмяна на чл.10 от същата. Жалбата, като неоснователна, следва да се отхвърли. При този изход на делото, своевременно заявената претенция за разноски от ответния административен орган – Министър на културата, съгласно чл. 143, ал. 3 от АПК, е основателна и касаторът следва да му заплати разноските за юрисконсултско възнаграждение в настоящото касационно производство, които съдът определя в размер на 80 /осемдесет/ евро.