Решение № 3248 от 23.03.2026 г. на ВАС по адм. д. № 8678/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във вр. чл. 73, ал. 4, вр. чл. 27, ал. 1 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ).

Образувано е по следните оспорвания:

Касационна жалба на Агенция „Пътна инфраструктура“ (АПИ) с ЕИК 000695089 със седалище в гр. София, представлявана от председателя на Управителния съвет – инж. Й. В., чрез представител по пълномощие – юрисконсулт М. Иванова срещу Решение № 17369/21.05.2025 год., постановено по административно дело № 6864/2024 год. по описа на Административен съд – София-град. Твърди се, че оспореното съдебно решение е необосновано и неправилно поради нарушение на материалния закон. В подкрепа на това твърдение е заявено, че в първоинстанционния съдебен акт не са обсъдени всестранно и обективно наведените в жалбата доводи по същество, като съда е кредитирал мотивите на административния орган и лаконично е изложил съображения, в които споделя доводите на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма „Региони в растеж“ 2014-2020 год. В касационната жалба са обективирани възражения, относно изводите на административния орган, изцяло възприети и от първоинстанционния съд по отношение на твърдяното нарушение по чл. 70, ал. 5, изр. първо, във вр. с чл. 70, ал. 4, т. 2 от ЗОП и чл. 2, ал. 2 от ЗОП и нарушение по чл. 107, т. 2, б. „а“, във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 от ЗОП.

По отношение констатацията на административния орган, обективирана в т.1.1 от решението за определяне на финансова корекция, от страна на касатора е оспорен извода на административния орган, че е неправилно изискването за специфичен опит – заемане на подобна позиция за изпълнени обекти през последните 10 години за оценяване на професионалната компетентност на експерти – ръководител-екип, пътен инженер, технически ръководител, инженер геодезист и координатор по здравословни и безопасни условия на труд, доколкото законът не поставя изисквания за конкретен времеви период, в който да е придобит специфичния професионален опит на лицата, включени в екипа на участника. По отношение на тази констатация е посочено, че предметът на поръчката налага строителството да се осъществява при съобразяване с всички комплексни обстоятелства и при прилагане на специфична организация, която да позволи непрекъсване на ежедневните пътувания или намаляване на интензитета на използване на пътната инфраструктура. Целта е да бъде гарантирано навременното и качествено изпълнение на дейностите, включени в обхвата на поръчката, поради което, обосновано и законосъобразно, възложителят е включил в методиката за оценка и изискване за професионален опит на експертите, придобит на подобна позиция на изпълнени обекти - ново строителство и/или реконструкция и/или рехабилитация на обекти от пътната инфраструктура, който да е в ограничен времеви период – именно последните 10 години. Твърди се, че в оперативната самостоятелност на възложителя е той да определи изисквания към участниците в процедурата, които да му дадат увереност за възможностите и капацитета на експертите. Допълнено е, че изискването за времеви обхват от 10 години опит назад във времето е продиктувано от факта, че технологиите в строителството се развиват изключително динамично и познаването на нови иновативни технологии и наличието на опит при тяхното изпълнение би осигурило на възложителя по-голяма сигурност. С оглед на това е формиран извод, че поставянето на подобно изискване не може да бъде възприето като ограничително, доколкото законът и в частност чл. 70, ал. 4, т. 2 от ЗОП не поставя изискване за конкретен времеви период, в който да е придобит специфичния професионален опит на лицата, включени в екипа на участника, което важи и по отношение на горната граница, поради което се твърди, че възложителят законосъобразно е възприел тази граница да бъде 10 години.

Оспорени са и мотивите на първоинстанционния административен съд във връзка с твърдяното нарушение по отношение на експерта „Здравословни и безопасни условия на труд“, според които, така поставеното изискване е неотносимо към предмета на поръчката. По повод това оспорване, от страна на касатора е заявено, че анализът на разпоредбата на чл. 5, ал. 3, във вр. с чл. 5, ал. 2 от Наредба № 2 от 22.03.2004 год. за минималните изисквания за здравословни и безопасни условия на труд при извършване на строителни и монтажни работи, показва, че възложителят законосъобразно е изискал участника да разполага с „Експерт „Здравословни и безопасни условия на труд“, изпълняващ функции „Координатор по здравословни и безопасни условия на труд“, отговарящ на изискванията съгласно чл. 5 от Наредба № 2 от 2004 год. Направено е и позоваване на чл. 15, ал. 1, б. „в“ от Закона за камарата на строителите, което въвежда изискване, за да е вписан строителят в Централния професионален регистър на строителя, едно от изискванията е да има наето лице, което да отговаря за контрол по спазването на здравословни и безопасни условия на труд, като безспорно това лице е различно от изискания от възложителя Експерт „Здравословни и безопасни условия на труд“, изпълняващ функции „Координатор по здравословни и безопасни условия на труд“.

По отношение на констатацията на административния орган, обективирана в т. 1.2 от решението за определяне на финансова корекция – нарушение на чл. 107, т. 2, б. „а“ от ЗОП, във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 от ЗОП, относно твърдението, че техническото предложение на участника, определен за изпълнител не отговаря на предварително обявените условия за изпълнение на поръчката, от страна на касатора се твърди, че първоинстанционния съд неправилно е възприел твърденията на РУО, според които за Ръководител екип и Пътен инженер са посочени лица с професионална квалификация, която не отговаря на изискванията на възложителя. Развити са подробни и обстоятелствени доводи, че по отношение и на двамата членове от екипа на участника, избран за изпълнител са налице достатъчно доказателства за съответствието им с предварително обявените изисквания. Допълнено е, че дори и да се приеме, че възложителят е допуснал при възлагане на обществената поръчка описаното в т. 1.2 нарушение, то същото неправилно е квалифицирано като нередност по т. 14 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Наредбата за посочване на нередности). В този смисъл е посочено, че видно от обявлението и документацията по обществената поръчка, заложеното изискване за професионален опит на експертите е част от критериите за възлагане на обществената поръчка по чл. 70, ал. 2, т. 3 от ЗОП, а не част от критериите за подбор по чл. 59 и сл. от ЗОП, поради което и твърдяното нарушение не би могло да се квалифицира като нередност по т. 14, тъй като не са променяни критериите за подбор или техническите спецификации, каквото е изискването, съгласно действащата към този момент редакция на нормата.

В заключение е заявено и твърдение, че дори и да се приеме наличие на нарушение, то няма реално или потенциално финансово отражение. От друга страна, РУО също не е мотивирал реална или хипотетична вреда, поради което следва да се приложи разпоредбата на чл. 6 от Наредбата за посочване на нередности – т.е. да се приложи нулев процентен показател за твърдяната нередност.

В съответствие с така заявените доводи и аргументи е формулирано искане за постановяване на съдебен акт по съществото на спора, с който да се отмени решението на първоинстанционния административен съд и потвърденото с него решение за определяне на финансова корекция. Заявено е и искане за присъждане на разноски за двете съдебни инстанции, в т.ч. и за юрисконсултско възнаграждение.

В съдебно заседание, касаторът, чрез процесуалния си представител – старши юрисконсулт Б. Алексиев поддържа касационната жалба по заявените доводи и аргументи и прави искане за отмяна на оспореното първоинстанционно съдебно решение и присъждане на разноски за платените държавни такси и юрисконсултско възнаграждение за двете съдебни инстанции.

Касационна жалба от Община Бургас със седалище и адрес гр. Бургас, ул. „Александровска“ № 26, представлявана от кмета Д. Н., чрез представител по пълномощие – юрисконсулт З. Христов против Решение № 17369/21.05.2025 год., постановено по административно дело № 6864/2024 год. по описа на Административен съд – София-град. Твърди се, че оспореното съдебно решение е неправилно поради нарушаване на материалния закон и е необосновано, не кореспондира със събраните в хода на производството доказателства. По същество са оспорени доводите на административния орган, изцяло възприети и от първоинстанционния съд за наличието на нарушения на чл. 70, ал. 5, изр. първо, във вр. с чл. 70, ал. 4, т. 2 от ЗОП и на чл. 107, т. 2, б. „а“ от ЗОП, които да се квалифицират като нередности съответно по т. 11, б. „б“ и по т. 14 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности. В подкрепа на оспорването са развити съображения, аналогични с тези, обективирани в касационната жалба на Агенция „Пътна инфраструктура“. Заявено е искане за отмяна на първоинстанционното съдебно решение и присъждане на разноски за платените държавни такси и юрисконсултско възнаграждение за двете съдебни инстанции.

Частна касационна жалба от Община Бургас със седалище и адрес гр. Бургас, ул. „Александровска“ № 26, представлявана от кмета Д. Н., чрез представител по пълномощие – юрисконсулт З. Христов против Решение № 17369/21.05.2025 год., постановено по административно дело № 6864/2024 год. по описа на Административен съд – София-град, в частта му имаща характер на определение, с която е отменено Определение № 1835/30.09.2024 год. в частта, с която е конституирана Община Бургас като заинтересована страна в съдебното производство и е заличена същата като заинтересована страна по делото. Твърди се, че съдебното решение, в оспорената му част е неправилно, доколкото съда е формирал извод, че Община Бургас не е страна в административното производство и конституирането й като заинтересована страна по делото ще доведе до постановяване на недопустим съдебен акт с участието на ненадлежна страна. Заявено е, че между Агенция „Пътна инфраструктура“, Община Бургас и „Югоизточно държавно предприятие“ – Сливен е сключено Споразумение за партньорство от 20.10.2023 год. за изпълнение на проектно предложение с наименование: „Пилотна инициатива за свързаност в Югоизточния регион – Подобряване на свързаността на второстепенната и третостепенната пътна мрежа в област Бургас с Трансевропейската транспортна мрежа за товари и пътници чрез реконструкция на пътища, в т.ч. строителство, реконструкция, рехабилитация и ремонт (основен и/или текущ) на републикански, горски и общински пътища“, финансирано по процедура BG16RFOP001-7.001 „Регионални пътища“ по приоритетна ос 7 „Регионална пътна инфраструктура“ на Оперативна програма „Региони в растеж“ 2014-2020. С оглед на това и доколкото всеки партньор отговаря за изпълнението на своите дейности по проекта, Община Бургас е обявила открита процедура по чл. 18, ал. 1, т. 1 от ЗОП за строителство с предмет: „Реконструкция на ул. „Одрин“ от кръстовище „Трапезица“ до бул. „Проф. Яким Якимов“ (бивш участък от път ІІІ-9008 „І-9 (Бургас) – кв. Долно Езерово“, от км 0+000 до км 2+400) с изграждане на второ платно, с етапно изпълнение – втори етап: Реконструкция на ул. „Одрин“ от кръстовище „Трапезица“ до бул. „Проф. Яким Якимов“ от км 1+520 до км 0+600 (от О.Т.687 ДП/О.Т.689 ЛП до О.Т. 708 ДП/О.Т. 707 ЛП по ПУП-ПУР на ПЗ „Север“, гр. Бургас“, с номер в РОП: 00797-2023-0051. В резултат на проведената процедура е сключен договор № 93-ОП23-51(1) от 21.09.2023 год. с изпълнител „Инфра Експерт“ АД на стойност 8 498 200,72 лева без ДДС. От страна на оспорващия е направено позоваване на § 8, ал. 15 от посоченото партньорско споразумение, съгласно който: „в случай на установени нередности, допуснати при изпълнение на проектните дейности от страна на някой от партньорите, водещият партньор има правото да изиска от него възстановяване на неправомерно получените средства или наложени финансови корекции, които следва да бъдат възстановени на УО“. С оглед на това е заявено твърдение, че ако Община Бургас бъде заличена като заинтересована страна в процеса, тя няма да има право да оспори постановеното първоинстанционно съдебно решение, с което е потвърдена наложената на АПИ финансова корекция. Допълнено е, че Община Бургас, като възложител на обществената поръчка е заинтересована страна в процеса, тъй като има интерес да оспори твърдените в административния акт нарушения и да докаже, че същите са без правно основание.

С оглед така заявените твърдения е формулирано искане за отмяна на съдебното решение, в частта му имаща характер на определение.

Ответникът – ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма „Региони в растеж“ 2014-2020 (РУО на ОПРР), в писмен отговор чрез представител по пълномощие – гл. юрисконсулт Л. Любенов, излага становище за неоснователност на касационната жалба на АПИ. Иска съдебното решение да бъде оставено в сила. Претендира присъждането на юрисконсултско възнаграждение и прави възражение за прекомерност на претендираните от касатора разноски за юрисконсултско/адвокатско възнаграждение над минималния размер, поради липса на фактическа и правна сложност на делото.

По отношение на касационната жалба на Община Бургас, ответникът представя писмен отговор, в който заявява твърдение за недопустимост на касационното оспорване, доколкото общината не е била страна в административното производство по определяне на финансова корекция. Позовава се на решение на Съда на Европейския съюз (СЕС) от 06 март 2025 год. по съединени дела С-471/2023 и С-477/2023 и по-конкретно на т. 78, въз основа на която извежда твърдението, че доколкото Община Бургас не е финансово отговорен икономически оператор пред Управляващия орган, то този икономически оператор няма право да участва нито в процедурата за определяне на финансова корекция, нито в съдебното производство за нейното оспорване. В условията на алтернативност са заявени и твърдения за неоснователност и необоснованост на касационната жалба на Община Бургас и по съществото на спора.

От страна на ответника е подаден и писмен отговор по частната жалба на Община Бургас, в който са обективирани обстоятелствени доводи за неоснователност и необоснованост на оспорването. Намира за правилен извода на първоинстанционния административен съд, че общината неправилно е конституирана като заинтересована страна в процеса, поради което, определението с което е отменено това конституиране и общината е заличена като заинтересована страна се явява правилно.

Представителят на Върховна касационна прокуратура в съдебно заседание и в писмено становище дава мотивирано заключение за неоснователност на оспорването на АПИ. По отношение на касационната жалба на Община Бургас, намира същата за недопустима. Счита, че не са налице сочените от касатора основания по чл. 209, т. 3 от АПК, поради което предлага решението да бъде оставено в сила.

Върховният административен съд, състав на седмо отделение, като провери обжалваното решение в рамките на правомощията си по чл. 218 от АПК, съобрази доводите на касатора и доказателствата по делото, намира касационната жалба на Агенция „Пътна инфраструктура“ за основателна по следните съображения:

С оспореното съдебно решение, състав на Административен съд – София-град е отхвърлил жалбата на Агенция „Пътна инфраструктура“ срещу Решение № РД-02-14-874 от 13.06.2024 год. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма „Региони в растеж“ 2014-2020 год. (РУО на ОПРР), с което се определя финансова корекция в размер на 25% върху допустимите разходи по сключения договор в изпълнение на открита процедура по ЗОП, с предмет: „Реконструкция на ул. „Одрин“ от кръстовище „Трапезица“ до бул. „Проф. Яким Якимов“ (бивш участък от път ІІІ-9008 „І-9 (Бургас) – кв. Долно Езерово“, от км 0+000 до км 2+400) с изграждане на второ пътно платно, с етапно изпълнение – втори етап: Реконструкция на ул. „Одрин“ от кръстовище „Трапезица“ до бул. „Проф. Яким Якимов“ от км 1+520 до км 0+600 (от О.Т.687 ДП/О.Т.689 ЛП до О.Т. 708 ДП/О.Т. 707 ЛП по ПУП-ПУР на ПЗ „Север“, гр. Бургас“, в изпълнение на която е сключен Договор № 93-ОП23-51(1) от 21.09.2023 год. с изпълнител „Инфра Експерт“ АД.

За да постанови този правен резултат, от фактическа страна административният съд е приел за установено следното:

На 20.10.2023 год. между Агенция „Пътна инфраструктура“ (кандидат/водещ партньор), Община Бургас и „Югоизточно държавно предприятие“ ДП - Сливен (партньори) е сключено споразумение във връзка с подготовката и изпълнението на пилотна инициатива в партньорство между местната и държавната власти, с наименование „Пилотна инициатива за свързаност в Югоизточния регион – Подобряване на свързаността на второстепенната и третостепенната пътна мрежа в област Бургас с Трансевропейската транспортна мрежа на товари и пътници чрез реконструкция на пътища в това число строителство, реконструкция, рехабилитация и ремонт (основен и/или текущ) на републикански, горски и общински пътища“. В Раздел I „Водещият партньор“ към § 8 „Права и задължение на страните“ от партньорското споразумение е посочено в чл. 9, че водещият партньор е отговорен пред УО за изпълнението на задълженията, поети в Договора за финансиране и в Споразумението за партньорство, за изпълнението на проекта и за постигане на целите, посочени в договора и анексите към него.

Във връзка с горното, между Агенция „Пътна инфраструктура“, в качеството на бенефициер и Министерство на регионалното развитие и благоустройството - Главна дирекция „Стратегическо планиране и програми за регионално развитие“, в качеството й на Управляващ орган на Оперативна програма „Региони в растеж“ 2014-2020 е сключен Административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДПБФП) № РД-02-37-58/06.11.2023 год., № от ИСУН - BG16RFOP001-7.001-0038-С01, за изпълнението на проектно предложение BG16RFOP001-7.001-0038 „Пилотна инициатива за свързаност на Югоизточния регион - Подобряване на свързаността на второстепенната и третостепенната пътна мрежа в област Бургас с Трансевропейската транспортна мрежа за товари и пътници, чрез реконструкция на пътища, в т.ч. строителство, реконструкция, рехабилитация и ремонт (основен и/или текущ) на републикански, горски и общински пътища“. В чл. 6, ал. 2 от Общите условия към АДБФП е указано, че бенефициерът е отговорен пред УО на ОПРР за действията на партньорите и външните изпълнители при изпълнение на проекта/бюджетната линия (финансовия план) чрез поемане за собствена сметка на всички рискове, включително недопустими разходи и финансови корекции, за сметка на безвъзмездната финансова помощ от бюджета на проекта/бюджетната линия (финансовия план). Договорът е подписан от АПИ и ръководителя на УО на ОПРР, но не и от посочените в него партньори.

В изпълнение на договора, за реализиране целите по проекта и на основание Споразумението за партньорство, Община Бургас е обявила открита процедура по чл. 18, ал. 1, т. 1 от ЗОП за строителство с предмет „Реконструкция на ул. „Одрин” от кръстовище „Трапезица“ до бул. „Проф. Яким Якимов“ (бивш участък от път III-9008 „I-9 (Бургас) - кв. Долно Езерово“, от км 0+000 до км 2+400) с изграждане на второ пътно платно, с етапно изпълнение - втори етап: Реконструкция на ул. „Одрин“ от кръстовище „Трапезица“ до бул. „Проф. Яким Якимов“ от км 1+520 до км 0+600 (от О.Т.687 ДП/О.Т.689 ЛП до О.Т. 708 ДП/О.Т. 707 ЛП по ПУП-ПУР НА ПЗ „СЕВЕР“, гр. Бургас“, с номер в РОП: 00797-2023-0051.

В резултат на проведената процедура е сключен Договор № 93-ОП23-51(1) от 21.09.2023 год. с избрания за изпълнител участник „Инфра Експерт“ АД на стойност 8 498 200,72 лв. без ДДС.

Във връзка с регистриран в УО на ОПРР сигнал за нередност под № 2489, органът е извършил проверка и е уведомил бенефициера с уведомително писмо изх. № 99-00-6-237/13.05.2024 год. за констатациите си за извършени нарушения с финансов ефект, както следва:

1. Незаконосъобразна методика за оценка на офертите - органът е установил, че възложителят е избрал критерий за възлагане по чл. 70, ал. 2, т. 3 от ЗОП „оптимално съотношение качество/цена“. В одобрената методика за оценка е предвиден показател „Структура и капацитет на участника“ (СК), с който се оценява професионалната компетентност на предложените експерти – ръководител-екип, пътен инженер, технически ръководител, инженер геодезист и координатор по здравословни и безопасни условия на труд. За всички тях, възложителят изисква специфичен опит - през последните 10 години да са били на подобна позиция на изпълнени обекти. Според административния орган, законът не поставя изисквания за конкретен времеви период, в който да е придобит специфичния професионален опит на лицата, включени в екипа на участника, като според него е неприложимо такова изискване да се прилага спрямо „човешкия ресурс“, като подобно изискване не отчита обективно степента на квалификация на съответния експерт. Приема, че фиксирането на определен времеви период, в който да е придобит специфичния професионален опит на лицата от екипа на участника, не е обвързано с нивото на изпълнение, предложено в офертата; ползването на експерти с професионален опит, реализиран в рамките на 10-годишен период, не води до по-качествено изпълнение на договора в сравнение с ползването на експерти с по-дългогодишен опит.

На следващо място, административният орган е установил, че възложителят е въвел изискване по отношение на експерт „Здравословни и безопасни условия на труд“ да отговаря на чл. 5 от Наредба № 2/2004 год. за минималните изисквания за здравословни и безопасни условия на труд или да е с образование съгласно чл. 5, ал. 2 от Наредбата, както и да има специфичен професионален опит като „Координатор по безопасност и здраве“ при ново строителство и/или реконструкция и/или рехабилитация на обекти от пътната инфраструктура. След анализ на относимите нормативни разпоредби, административният орган е формирал извод, че двете позиции „координатор по безопасност и здраве“ и „длъжностно лице по безопасност и здраве“ не са еквивалентни. В този смисъл е посочено, че с Наредба № 2/22.03.2004 год., възложителят осигурява координатор по безопасност и здраве, който има функции по администриране и координиране на дейностите по безопасност и здраве, а в другия – длъжностното лице по безопасност и здраве по Наредба № РД-07-2/16.12.2009 год. се назначава от работодателя (строителя) и той осигурява обучението на персонала и инструктажа за безопасност и здраве. С оглед на това е обосновано, че двете фигури не са идентични и се изпълняват от различни субекти. Посочено е също, че доколкото поръчката е с предмет строителство, поставеното изискване за наличие на експерт „Здравословни и безопасни условия на труд“, отговарящ на чл. 5 от Наредба № 2/22.03.2004 год. за минималните изисквания за здравословни и безопасни условия на труд при извършване на строителни и монтажни работи и с професионален опит като координатор по безопасност и здраве, е неотносимо към предмета на поръчката.

Горните фактически констатации са определени като нарушение на чл. 70, ал. 5, изр. първо от ЗОП, във вр. с чл. 70, ал. 4, т. 2 от ЗОП и чл. 2, ал. 2 от ЗОП. Така посоченото нарушение е квалифицирано като нередност по т. 11, б. „б“ от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на ЗУСЕФСУ (Наредбата за посочване на нередности), за която е предвиден размер на финансова корекция от 5% върху допустимите разходи по сключен Договор № 93-ОП23-51(1) от 21.09.2023 год. с изпълнител „Инфра Експерт“ АД на стойност 8 498 200,72 лв. без ДДС.

2. Техническото предложение на участника, определен за изпълнител не отговаря на предварително обявените условия за изпълнение на поръчката. По повод тази констатация, административният орган е посочил, че в методиката за оценка, възложителят е поставил изискване към участниците да разполагат с ръководител екип/главен инженер – притежаващ висше образование, степен „магистър“ с квалификация „строителен инженер“, специалност „Транспортно строителство“. При проверка на офертата на спечелилия участник е установено, че в техническото предложение, за ръководител е посочен инж. С. Р., за който е приложена диплома за квалификация „строителен инженер“ по специалност „Промишлено и гражданско строителство“, която не съответства на поставеното изискване. Посочено е, че специалността „промишлено и гражданско строителство“ е инженерна специалност, която се занимава с проектиране и изграждане на сгради, съоръжения и инфраструктура, докато специалността „транспортно строителство“ има по-тесен и специализиран характер – проектиране и изграждане на магистрали, пътища, улици, мостове, тунели, жп линии, гари и др. С оглед на това и предвид предмета на обществената поръчка – реконструкция на улица с изграждане на второ платно, органът е приел, че предложения ръководител екип не притежава изискуемата от възложителя квалификация.

Установено е също, че в методиката за оценка, възложителят е поставил изискване към участниците да разполагат с пътен инженер със специфичен професионален опит като ръководител екип/главен инженер или еквивалентна позиция при изпълнение на ново строителство и/или реконструкция и/или рехабилитация на улици от първостепенната градска улична мрежа минимум ІV клас и съоръжения към тях. След проверка на офертата на спечелилия участник, РУО на ОПРР е установил, че в представеното техническо предложение за пътен инженер е предложен инж. Ж. Д.. В приложените за експерта препоръки от Община Бургас е посочено, че същият е изпълнявал функции като инженер пътно строителство при изпълнение на определени обекти, като „естеството на неговите задължения отговаря на придобитата му квалификация – строителен инженер Транспортно строителство“. При тези фактически обстоятелства, органът е приел, че от представените документи не е видно дали лицето е изпълнявало функции като ръководител екип/главен инженер или друга еквивалентна позиция, каквото е изискването на възложителя.

Горните фактически констатации са определени като нарушение на чл. 107, т. 2, б. „а“ от ЗОП, във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 1 и 2 от ЗОП. Така посоченото нарушение е квалифицирано като нередност по т. 14 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, за която е предвиден размер на финансова корекция от 25% върху допустимите разходи по сключен Договор № 93-ОП23-51(1) от 21.09.2023 год. с изпълнител „Инфра Експерт“ АД на стойност 8 498 200,72 лв. без ДДС.

При спазване на принципа за некумулиране на финансови корекции по чл. 7 от Наредбата за посочване на нередности, РУО на ОПРР е определил обща корекция за констатираните нарушения, чийто размер е равен на 25% финансова корекция върху допустимите разходи по договора с изпълнител.

На основание чл. 73, ал. 2 от ЗУСЕФСУ на бенефициера е дадена възможност да представи възражение и приложи доказателства по констатациите на органа и предложението за определяне на финансова корекция.

Бенефициерът е представил възражение, в което е оспорил твърденията на РУО на ОПРР за наличие на допуснати нарушения, които биха могли да се квалифицират като нередност. Заявено е категорично несъгласие с основателността и размера на предвидената финансова корекция, като е посочено, че не е налице нарушение на европейското и националното законодателство, както и не е нанесена финансова вреда, включително на общностния бюджет.

Като е приел депозираното възражение за неоснователно, РУО на ОПРР е постановил Решение № РД-02-14-874/13.06.2024 год., с което на основание чл. 73, ал. 1, във връзка с чл. 69, ал. 1 от ЗУСЕФСУ, чл. 70, ал. 1, т. 9 от ЗУСЕФСУ и чл. 142, ал. 1 от АПК, както и чл. 143, § 2, и чл. 2, § 36 от Регламент (ЕС) № 1303/2013, за гореописаните нарушения е определил финансова корекция на бенефициера Агенция „Пътна инфраструктура“ в размер на 25% върху поисканите за възстановяване разходи по засегнатия Договор № 93-ОП23-51(1) от 21.09.2023 год. с изпълнител „Инфра Експерт“ АД на стойност 8 498 200,72 лв. без ДДС. След диспозитива на решението е посочено, че финансовата корекция e в размер на 2 540 121,19 лв. с ДДС, представляваща 25% от безвъзмездната финансова помощ по договора и следва да не се верифицира при процедиране на последващи искания за плащане. Посочено е също, че неправомерният разход е изчислен върху стойността на всички допустими разходи по договора с изпълнител в размер на 10 160 484,76 лв. с ДДС и следва да бъде преизчислен върху реално отчетени и допустими за верифициране разходи по договора с изпълнител, финансиран със средства от ЕСИФ.

В мотивите на административния акт, РУО на ОПРР е възпроизвел фактическите установявания и правните изводи, обективирани в уведомителното писмо изх. № 99-00-6-237 от 13.05.2024 год., като в допълнение е описал възраженията на бенефициера и е развил мотиви за тяхната неоснователност.

Недоволен от така постановения административен акт, бенефициерът АПИ е оспорил същия пред Административен съд – София-град. С Определение № 1835/30.09.2024 год., постановено по административно дело № 6864/2024 год., първоинстанционният съд е конституирал страните в производството: жалбоподател – АПИ; ответник – РУО на ОПРР и заинтересована страна – Община Бургас.

При постановяване на окончателния съдебен акт, първоинстанционният съд е приел, че неправилно е конституирана Община Бургас като заинтересована страна, което ще доведе до постановяване на недопустим съдебен акт с участието на ненадлежна страна. В подкрепа на този извод, съдът е посочил, че Община Бургас не е била страна в административното производство, независимо от посочването й в административния акт, поради което, участието й в съдебното производство ще доведе до процесуална незаконосъобразност на акта. По изложените съображения, съдът е приел, че конституираната заинтересована страна следва да бъде заличена.

С постановеното съдебно решение, първоинстанционният административен съд е отменил Определение № 1835/30.09.2024 год. в частта, с която е конституирал Община Бургас като заинтересована страна в съдебното производство и е заличил същата като заинтересована страна по делото.

По отношение оспорването на Агенция „Пътна инфраструктура“, съдът е приел същото за неоснователно, поради което е отхвърлил жалбата против Решение № РД-02-14-874/13.06.2024 год. на РУО на ОПРР и в тежест на оспорващия са присъдени разноски в размер на 150,00 лева.

При постановяване на този правен резултат, съдът е приел от правна страна, че оспореният административен акт е постановен от компетентен административен орган, в предвидената от закона писмена форма и при спазване на процесуалните правила.

По отношение материалната законосъобразност на решението, съдът е приел за правилни изводите на РУО на ОПРР за допуснати от бенефициера нарушения при възлагането на обществената поръчка.

По отношение на първото нарушение, обективирано в решението за определяне на финансова корекция, съдът е споделил доводите на административния орган, че посочването на конкретен период, в който експертите следва да са придобили изискуемия професионален опит, е без правно основание. По мнение на съда, изискването не произтича от предмета и характера на обществената поръчка и за същото липсва каквато и да е обосновка от страна на възложителя. Допълнено е, че експерти, които са придобили професионалния си опит в друг времеви период (извън последните десет години), също биха могли да изпълнят успешно заложените в поръчката дейности, при липсата на доказателства за обратното или обосновка от страна на възложителя. В този смисъл е формиран извод, че незаконосъобразните изисквания към опита и професионалната компетентност на експертите от екипа, които подлежат на оценка съгласно методиката, имат ограничаващ и разубеждаващ ефект спрямо евентуалните кандидати в процедурата. В съответствие с тези доводи е прието за доказано соченото от УО на ОПРР нарушение на чл. 70, ал. 5, изр. първо от ЗОП във връзка с чл. 70, ал. 4, т. 2 от ЗОП и чл. 2, ал. 2 от ЗОП.

За правилни са приети и доводите на административния орган по отношение изискването, изпълнителят да разполага с експерт „Здравословни и безопасни условия на труд“, който да отговаря на чл. 5 от Наредба № 2/2004 год. за минималните изисквания за здравословни и безопасни условия на труд или да е с образование съгласно чл. 5, ал. 2 от Наредбата, както и да има специфичен професионален опит като координатор по безопасност и здраве при ново строителство и/или реконструкция и/или рехабилитация на обекти от пътната инфраструктура. По мнение на съда, възложителят е изискал от кандидатите да разполагат с експерт, за който са предвидени по-високи изисквания относно професионалния му опит и квалификация. В подкрепа на тези доводи, съдът е възприел извода на РУО на ОПРР, че няма припокриване между координатор „Здравословни и безопасни условия на труд“ и длъжностното лице - експерт „Здравословни и безопасни условия на труд“, поради което съвместяването на двете представлява ограничаващо условие, което не е свързано с предмета на поръчката и не е обосновано с изискванията за изпълнението й.

Според първоинстанционния административен съд, така констатираните нарушение на чл. 70, ал. 5, изр. първо от ЗОП във връзка с чл. 70, ал. 4, т. 2 от ЗОП и чл. 2, ал. 2 от ЗОП правилно са квалифицирани като нередности по т. 11, б. „б“ от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, за които е предвидено определяне на финансова корекция в размер на 5%.

По отношение на второто нарушение – несъответствие на техническото предложение на участника, определен за изпълнител с предварително обявените условия за изпълнение на поръчката, съдът е приел за обосновани изводите на РУО на ОПРР. Анализирайки въведените от възложителя изисквания към квалифицирания персонал „ключови експерти“ – ръководител-екип/главен инженер и пътен инженер с приложените от избрания за изпълнител участник доказателства по отношение на тези ключови експерти, съдът е формирал извод, че в случая е избран изпълнител, чието техническо предложение не е отговаряло на предварително обявените условия на възложителя, поради което и в нарушение на чл. 107, т. 2, б. „а“ от ЗОП, този участник е избран за изпълнител, вместо да бъде отстранен от участие в процедурата. В подкрепа на този извод, съдът е развил мотиви, съгласно които, от доказателствата по делото се установява, че предложения от участника ключов експерт – ръководител-екип/главен инженер – инж. С. И. Р. е строителен инженер по промишлено и гражданско строителство - конструктор, Специалност „Промишлено и гражданско строителство“. От друга страна, в документацията на поръчката, възложителят е предвидил изискване за ключовия експерт - ръководител екип/главен инженер да притежава образователна степен „магистър“ с квалификация „строителен инженер“, по специалността „Транспортно строителство“. Развити са мотиви, че двете специалности – притежаваната от експерта „Промишлено и гражданско строителство“ и изисканата от възложителя „Транспортно строителство“ не са идентични, тъй като едната се отнася до сгради, а другата до пътни съоръжения. Посочено е, че предвид предмета на обществената поръчка, възложителят обосновано е изискал участниците да разполага с експерти от специалността „Транспортно строителство“. Доколкото в случая, избраният изпълнител не е разполагал с ръководител екип/главен инженер, притежаващ изискуемата специалност „Транспортно строителство“, съдът е обосновал извод, че същия не е отговарял на предварително обявените изисквания на възложителя. В този смисъл и в нарушение на чл. 107, т. 2, б. „а“ от ЗОП е избран изпълнител, който не е следвало да бъде избиран, а е трябвало да бъде отстранен от участие, поради несъответствие на офертата му със задължителните условия на възложителя.

Първоинстанционният съд е приел за основателни мотивите на РУО на ОПРР и по отношение на ключовия експерт „Пътен инженер“, за когото, възложителят е въвел изискване за притежаван специфичен професионален опит като ръководител екип/главен инженер или еквивалентна позиция при изпълнение на ново строителство и/или реконструкция и/или рехабилитация на улици от първостепенната градска улична мрежа минимум IV клас и съоръженията към тях и/или на улична мрежа с еквивалентни характеристики извън страната. По отношение на тази констатация, съдът е посочил, че за предложения от участника експерт – инж. Ж. Д. липсват доказателства за наличие на изискуемия от възложителя специфичен професионален опит. При формиране на този извод, съда се е позовал на приложените от кандидата препоръки от Община Бургас, в които е посочено, че инж. Д. е изпълнявал функции като инженер пътно строителство при изпълнение на определени обекти, посочени в препоръките, като „естеството на неговите задължения отговаря на придобитата му квалификация - строителен инженер Транспортно строителство“. Посочено е, че в тези препоръки не се заявено, този експерт да е изпълнявал функции като ръководител екип/главен инженер. За несъстоятелни за приети възраженията на оспорващия, че част от членовете на комисията са били пряко ангажирани при изпълнението на строежите на общината и на тях служебно им е известно кои експерти и в какво качество са взимали участие в изпълнението на обектите. С оглед на това е формиран извод, че от представените препоръки от Община Бургас се установява, че експертът е изпълнявал функции като „инженер пътно строителство“, а не ръководител екип, като доказателства за наличие на изискуемия от възложителя специфичен професионален опит не са представени по делото. При така формирания извод, съдът е споделил доводите на административния орган за осъществено нарушение на чл. 107, т. 2, б. „а“ от ЗОП, доколкото офертата на избрания за изпълнител участник не е отговаряла на предварително обявените изисквания на възложителя.

По мнение на съда, така установените две нарушения на чл. 107, т. 2, б. „а“ от ЗОП правилно са квалифицирани като нередност по т. 14 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, за които е предвидено определяне на финансова корекция в размер на 25%.

В съответствие с така развитите мотиви, първоинстанционният административен съд е приел че оспореното Решение № РД-02-14-874 от 13.06.2024 год. на РУО на ОПРР е законосъобразно, поради което е отхвърлил жалбата на АПИ като неоснователна и в полза на административния орган е присъдил разноски в размер на 150,00 лева за юрисконсултско възнаграждение.

При така установените фактически обстоятелства, настоящият касационен състав намира оспореното съдебно решение в частта му, с която е отхвърлено оспорването на Агенция „Пътна инфраструктура“ за валидно, допустимо, но неправилно.

На първо място, настоящата инстанция дължи произнасяне по повод оспорванията на Община Бургас. С частна жалба от 06.06.2025 год., Община Бургас е оспорила Решение № 17369/21.05.2025 год., постановено по административно дело № 6864/2024 год. по описа на Административен съд – София-град, в частта му имаща характер на определение, с която е отменено Определение № 1835/30.09.2024 год. в частта, с която Община Бургас е конституирана като заинтересована страна в производството и е заличена същата като заинтересована страна по делото. При формиране на правния си интерес от оспорване, Община Бургас се е позовала на разпоредбата на § 8, ал. 15 от Споразумение за партньорство от 20.10.2023 год., съгласно който: „в случай на установени нередности, допуснати при изпълнение на проектните дейности от страна от някой от партньорите, водещият партньор има право да изиска от него възстановяване на неправомерно получените средства или наложени финансови корекции, които следва да бъдат възстановени на УО“.

Настоящият съдебен състав намира така заявените твърдения за неоснователни, а оспореният съдебен акт, с който Община Бургас е заличена като заинтересована страна за законосъобразен. В подкрепа на този извод следва да се има предвид, че предмет на оспорване пред първоинстанционния съд е административен акт, с който на бенефициера АПИ е определена финансова корекция. Следва да се има предвид също, че финансовата корекция е определена на този субект именно в качеството му на икономически оператор, участващ в прилагането на Европейските структурни и инвестиционни фондове, като бенефициер по договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ за изпълнението на проект, подкрепян от Европейския фонд за регионално развитие чрез Оперативна програма „Региони в растеж“ 2014-2020.

В решение от 6 март 2025 година по съединени дела C-471/23 и C-477/23, СЕС е приел, че чл. 2, т. 36 и т. 37 Регламент № 1303/2013, изменен с Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046 на Европейския парламент и на Съвета от 18 юли 2018 година за финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза, за изменение на регламенти (ЕС) № 1296/2013, (ЕС) № 1301/2013, (ЕС) № 1303/2013, (ЕС) № 1304/2013, (ЕС) № 1309/2013, (ЕС) № 1316/2013, (ЕС) № 223/2014 и (ЕС) № 283/2014 и на Решение № 541/2014/ЕС и за отмяна на Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 (Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046), трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба, според която адресат на решение за определяне на финансова корекция за нарушение на правилата при възлагане на обществени поръчки може да бъде икономически оператор, различен от извършилия нарушението, а също така допуска отговорността за тази финансова корекция да бъде солидарна, да може да се разпредели договорно между този икономически оператор и извършилия нарушението, или посочената отговорност да се носи от последния, стига финансово отговорните икономически оператори да са могли да знаят, че в случай на нередност при изпълнението на разглеждания проект те ще отговарят по този начин за финансовата корекция пред съответния управляващ орган. В мотивите си Съдът е пояснил, че предмет на проверка от националните съдилища в тези случаи следва да бъде, от една страна, кои икономически оператори поемат финансовата отговорност спрямо съответните управляващи органи в съответствие с националното право и с клаузите на разглежданите договори и от друга - дали тези финансово отговорни икономически оператори са могли да знаят, че в случай на нередност при изпълнението на съответния проект те ще носят отговорност - индивидуално, солидарно или по друг начин - за финансовата корекция пред тези управляващи органи. В т. 68 от решението изрично е посочено, че „запитващата юрисдикция ще трябва да провери, от една страна, кои икономически оператори поемат финансовата отговорност спрямо съответните управляващи органи в съответствие с националното право и с клаузите на разглежданите договори“. От друга страна, в т. 78 от решението изрично е указано, че ако бъде установено, че допусналия нередността икономически оператор не е финансово отговорен пред съответния управляващ орган за изпълнението на разглеждания проект, общите принципи на правото на Съюза на добра администрация и на зачитане на правото на защита, както и чл. 47 от Хартата допускат този икономически оператор да няма право да участва нито в процедурата за определяне на финансова корекция, нито в съдебното производство по нейното оспорване.

В изпълнение на горното и след анализ на приложените по делото доказателства се установява, че съгласно чл. 44, ал. 1 от договора за БФП, бенефициерът (АПИ) изпълнява проекта при условията на Приложение Е2 и Партньорско споразумение (Приложение Д) със следните партньори: Община Бургас и „Югоизточно държавно предприятие“ – Сливен. От друга страна, в чл. 6, ал. 2 от Общите условия към АДБФП е указано, че бенефициерът е отговорен пред УО на ОПРР за действията на партньорите и външните изпълнители при изпълнение на проекта/бюджетната линия (финансовия план) чрез поемане за собствена сметка на всички рискове, включително недопустими разходи и финансови корекции, за сметка на безвъзмездната финансова помощ от бюджета на проекта/бюджетната линия (финансовия план). АДПБФП е подписан от Министерство на регионалното развитие и благоустройството, в качеството му на Управляващ орган на Оперативна програма „Региони в растеж“ 2014-2020 и Агенция „Пътна инфраструктура“, в качеството й на бенефициер. Партньорите по проектна – Община Бургас и „Югоизточно държавно предприятие“ – Сливен не са страни по този договор, от което следва извода, че Община Бургас, не е надлежна страна в развилото се административно производство по определяне на финансова корекция, приключило с издадения административен акт. С оглед на това, единствено бенефициера АПИ се е задължил пред РУО на ОПРР да възстанови всеки неправомерен разход, включително и този по чл. 29 от АДПБФП, касаещ определена финансова корекция. В чл. 31, ал. 1 от Общите условия към АДПБФП изрично и недвусмислено е записано, че отговорност по този Договор носи единствено и само бенефициентът, включително чрез неверифициране на разходи или налагане на финансови корекции върху бюджета на проекта/бюджетната линия (финансовия план), прекратяване или разваляне на настоящия Договор.

Както правилно е приел и първоинстанционния съд, конституирането на Община Бургас като заинтересована страна по делото би довело до постановяване на недопустим съдебен акт с участието на ненадлежна страна. С оглед на това, съдебното решение, в частта му имаща характер на определение, с което Община Бургас е заличена като заинтересована страна се явява правилно и като такова следва да се остави в сила.

Съобразявайки горните доводи, настоящият съдебен състав намира касационната жалба на Община Бургас против Решение № 17369/21.05.2025 год., постановено по административно дело № 6864/2024 год. на Административен съд – София-град в останалата му част за процесуално недопустима. Разпоредбата на чл. 210, ал. 1 от АПК указва, че право да обжалват решението имат страните по делото, за които то е неблагоприятно. Доколкото от развитите по-горе мотиви се извежда извод, че Община Бургас е ненадлежна страна в съдебното производство, то оспорването на съдебното решение от този правен субект в светлината на чл. 210, ал. 1 от АПК се явява процесуално недопустимо и като такова следва да бъде оставено без разглеждане, а производството в тази му част – прекратено. Противен извод не би могъл да се изведе и от разпоредбата на чл. 210, ал. 2 от АПК, доколкото в случая оспореното съдебно решение има сила единствено и само по отношение на страните в производството – РУО на ОПРР и АПИ и по никакъв начин не рефлектира върху правната сфера на Община Бургас.

По отношение на касационната жалба на Агенция „Пътна инфраструктура“ против Решение № 17369/21.05.2025 год., постановено по административно дело № 6864/2024 год. на Административен съд – София-град, като взе предвид заявените от страните твърдения, събраните по делото доказателства и като съобрази закона, настоящата касационна инстанция намира касационната жалба за основателна. Мотивите в подкрепа на този извод са следните:

Настоящата касационна инстанция споделя мотивите на първоинстанционния съд, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган, в изискуемата от закона писмена форма, като при постановяването му не са допуснати съществени нарушения на специалните административнопроизводствени правила, поради което и на основание чл. 221, ал. 2, изр. 2 от АПК не е необходимо да ги възпроизвежда.

Относно материалната законосъобразност на оспореното съдебно решение, настоящата касационна инстанция приема следното:

В случая, в процесната методика за оценка, бенефициерът е избрал оценката на офертите да се извърши на основата на критерия оптимално съотношение качество/цена. Като показатели за оценка са определени следните: Показател „Структура и капацитет на участника“ (СК) с максимален брой точки 45, Показател „План за изпълнение на строителството“ (ПИС) с максимален брой точки 15 и Показател „Ценово предложение“ (ЦП) с максимален брой точки 100 и относителна тежест в комплексната оценка – 40% (0,40). Посочено е, че Комплексната оценка (КО) на офертите се формира по следната формула: КО = СК+ПИС+ЦПх40%, като максималната стойност на КО е 100 точки.

По отношение Показателя СК, същият се изчислява като сбор от точките по следната формула: СК = РЕ+ПИ+ТР+ИГ+КЗБУТ, където РЕ е показател за професионалната компетентност на предложения от участника „Ръководител екип/Главен инженер“; ПИ е показател за професионалната компетентност на предложения от участника „Пътен инженер“; ТР е показател за професионалната компетентност на предложения от участника „Технически ръководител“; ИГ е показател за професионалната компетентност на предложения от участника „Инженер геодезист“; КЗБУТ е показател за професионалната компетентност на предложения от участника „Координатор по здравословни и безопасни условия на труд“.

Посочено е, че точките по подпоказателите РЕ, ПИ, ТР, ИГ и КЗБУТ се присъждат за следния професионален опит, а именно: през последните 10 години да са били на подобна ръководна позиция на изпълнени обекти – ново строителство, и/или реконструкция, и/или рехабилитация на улици част от първостепенната градска улична мрежа минимум ІV клас и съоръженията към тях и/или на улична мрежа с еквивалентни характеристики извън страната. Точките по отделните подпоказатели се определят по следния начин: по РЕ – между 1 и 2 обекта включително – 1 точка, между 3 и 4 обекта включително – 4 точки, за 5 и повече обекта – 10 точки; по ПИ - между 1 и 2 обекта включително – 1 точка, между 3 и 4 обекта включително – 5 точки, за 5 и повече обекта – 10 точки; по ТР - между 1 и 2 обекта включително – 1 точка, между 3 и 4 обекта включително – 5 точки, за 5 и повече обекта – 10 точки; по ИГ - между 1 и 2 обекта включително – 1 точка, между 3 и 4 обекта включително – 5 точки, за 5 и повече обекта – 10 точки; по КЗБУТ - между 1 и 2 обекта включително – 1 точка, между 3 и 4 обекта включително – 3 точки, за 5 и повече обекта – 5 точки.

При анализ на така въведените критерии за оценка, административният орган е приел, че фиксирането на определен времеви период, в който да е придобит специфичния професионален опит на лицата от екипа на участника, не е обвързано с нивото на изпълнение, предложено в офертата, като ползването на експерти с професионален опит, реализиран в рамките на 10-годишен период, не води до по-качествено изпълнение на договор в сравнение с ползването на експерти с по-дългогодишен опит. Този довод е формирал извод за наличие на нарушение на чл. 70, ал. 5, изр. първо от ЗОП във вр. с чл. 70, ал. 4, т. 2 от ЗОП и чл. 2, ал. 1 и 2 от ЗОП.

Доколкото в случая, възложителят е приел оценката на офертите да се извърши на основата на критерия оптимално съотношение качество/цена, следва да се има предвид, че съгласно чл. 70, ал. 2, т. 3 от ЗОП оптималното съотношение качество-цена е един от допустимите критерии за възлагане, чрез който възложителят на поръчката може да определи икономически най-изгодната оферта. Възложителят разполага с оперативна самостоятелност да определи в рамките на избрания критерий за възлагане подходящите според него показатели за оценка, спрямо които да се оценяват постъпилите от участниците в процедурата оферти. Тази свобода не е неограничена. Показателите за оценка следва да са избрани така, че да способстват за постигане на същността на избрания критерий.

По аргумент от чл. 70, ал. 1 от ЗОП, обществените поръчки се възлагат въз основа на икономически най-изгодната оферта. За да се определи коя оферта съответства в най-пълна степен на посоченото законово изискване, възложителят посочва един от изброените в разпоредбата на ал. 2 от същия член критерии за възлагане. С оглед съпоставянето на различните оферти по отношение на предложеното качествено изпълнение в хипотеза на избран критерий за възлагане „оптимално съотношение качество/цена“ по чл. 70, ал. 2, т. 3 от ЗОП, какъвто е настоящият, възложителят одобрява като част от документацията за поръчката методика за комплексна оценка. Тя следва да съдържа начин на оценяване, който съгласно чл. 70, ал. 7 от ЗОП трябва да дава възможност да се оцени нивото на изпълнение, предложено във всяка оферта, в съответствие с предмета на поръчката и техническите спецификации, да дава възможност да бъдат сравнени и оценени обективно техническите предложения в офертите, да осигурява на кандидатите или участниците достатъчно информация за правилата, които ще се прилагат при определяне на оценката по всеки показател, като за количествено определимите такива се определят стойностите в цифри или проценти и се посочи начинът за тяхното изчисляване, а за качествените показатели, които са количествено неопределими, се посочва начинът за тяхното оценяване от комисията с конкретна стойност чрез експертна оценка.

Определянето на показателите за оценка на офертите е част от оперативната самостоятелност на възложителите, които сами определят онези показатели, които имат преимуществено значение за избора на участниците. Независимо от така предоставената законодателна самостоятелност, възложителите следва при изготвяне на методиките за оценка да съобразяват изискванията към участниците с въведените законови критерии, установени в разпоредбите на ЗОП и ППЗОП.

С включеният в методиката показател „Структура и капацитет на участника“ (СК) се оценява професионалната компетентност на предложените експерти, като за всички се изисква специфичен опит през последните 10 години да са били на подобна позиция на изпълнени обекти. Дефиниция на понятието „професионална компетентност“ дава § 2, т. 41 от ДР на ЗОП, съгласно която, „професионална компетентност“ представлява наличието на знания, получени чрез образование или допълнителна квалификация, и/или на умения, усвоени в процеса на упражняване на определена длъжност или позиция в изпълнение на трудови, служебни или граждански правоотношения. Видно от легалната дефиниция, понятието „професионална компетентност“ включва както знания, получени чрез образование и допълнителна квалификация, така и умения, усвоени в процеса на упражняване на определена длъжност или позиция в изпълнение на трудови, служебни или граждански правоотношения. Т.е. извод дали определено лице е професионално компетентно да осъществява дадена дейност може да се направи не само чрез завършеното образование, но и чрез натрупания опит.

Безспорно се установява, че на нормативно ниво не се поставя изисквания за конкретни времеви периоди, в които да е придобит специфичния професионален опит на лицата включени в екипа на участника. В настоящият случай, възложителят оправдава поставените изисквания със специфичния предмет на поръчката - пътно строителство със значителен обем и сложност.

По мнение на настоящият състав, така формулираното изискване дава яснота за участниците в процедурата. Бенефициерът ясно и обективно е дефинирал задължителната част на изискванията с оглед предмета на поръчката. В случая предметът на поръчката обосновава необходимост да се изисква специфичен опит през последните 10 години, който да е бил на подобна позиция на изпълнени обекти. Така въведените от възложителят критерии дават възможност да бъдат сравнени и оценени обективно техническите предложения в офертите. Така въведеното изискване съдържа достатъчно яснота за разумно информирания и полагащ обичайната грижа стопански субект относно това, как да разработи техническото си предложение, за да получи възможно най-висока оценка.

Следва да се има предвид и обстоятелството, че в случая не става въпрос за критерий за подбор, а за един от компонентите на показател за оценка на офертите, целящ избор на офертата, която предоставя оптимално съотношение качество/цена. По този начин възложителят обективно е създал възможност за реална конкуренция между участниците, които по принцип биха могли да изпълнят предмета на поръчката, като чрез поставените изисквания в най-висока степен би се гарантирало качеството при отчитане на цената, при това без да се изключва оценяването на опит, придобит при изпълнението дори и на един обект.

По мнение на настоящия състав, така поставеното изискване към експертите от екипа на участника, е съобразено с предмета на процесната обществена поръчка - реконструкция на ул. „Одрин” с изграждане на второ пътно платно. С оглед на това, неправилен се явява извода на РУО на ОПРР, изцяло възприет и от първоинстанционния съд за наличие на нарушаване на разпоредбите на чл. 70, ал. 5, изр. първо от ЗОП във вр. с чл. 70, ал. 4, т. 2 от ЗОП и чл. 2, ал. 1 и 2 от ЗОП (в същия смисъл Решение № 6239/10.06.2025 год. по адм. дело № 1471/2025 год. на ВАС, VІІ отд., Решение № 6440/13.06.2025 год. по адм. дело № 3722/2025 год. на ВАС, VІІ отд., Решение № 331/14.01.2026 год. по адм. дело № 5781/2025 год. на ВАС, VІІ отд.).

Неправилен и несъответен на относимата нормативна регламентация е и извода на РУО на ОПРР за наличие и на второто нарушение по чл. 70, ал. 5, изр. първо от ЗОП във вр. с чл. 70, ал. 4, т. 2 от ЗОП и чл. 2, ал. 1 и 2 от ЗОП – незаконосъобразна методика за оценка на офертите. По отношение на това нарушение, като фактически основания, административният орган е посочил, че по отношение на експерта „Здравословни и безопасни условия на труд“ са въведени изисквания да отговаря на чл. 5 от Наредба № 2/2004 год. за минималните изисквания за здравословни и безопасни условия на труд или да е с образование съгласно чл. 5, ал. 2 от Наредбата, както и да има специфичен професионален опит като Координатор по безопасност и здраве при ново строителство и/или реконструкция и/или рехабилитация на обекта от пътната инфраструктура. След анализ на относимите нормативни разпоредби, административният орган е формирал извод, че двете позиции „координатор по безопасност и здраве“ и „длъжностно лице по безопасност и здраве“ не са еквивалентни, като двете фигури не са идентични и се изпълняват от различни субекти. Посочено е също, че доколкото поръчката е с предмет строителство, поставеното изискване за наличие на експерт „Здравословни и безопасни условия на труд“, отговарящ на чл. 5 от Наредба № 2/22.03.2004 год. за минималните изисквания за здравословни и безопасни условия на труд при извършване на строителни и монтажни работи и с професионален опит като координатор по безопасност и здраве, е неотносимо към предмета на поръчката.

Горните фактически установявания са мотивирали административния орган да приеме наличието на незаконосъобразна методика за оценка на офертите - нарушение на чл. 70, ал. 5 и ал. 7, т. 1 от ЗОП. Настоящият касационен състав намира така формирания извод за неправилен, доколкото въведените изисквания към експерта „Здравословни и безопасни условия“ реферират към техническите и професионални способности на експерта и по своята същност не съставляват критерии за възлагане, в каквато насока е извода на административния орган. В този смисъл, определеното от органа нарушение е несъответно на посочените фактически установявания. Съгласно трайната и безпротиворечива практика на Върховния административен съд, неправилно определената правна квалификация на допуснатото нарушение съставлява съществено нарушение, което винаги обосновава незаконосъобразност на акта. Липсата на годно правно основание не дава възможност на съда да извърши цялостна проверка за законосъобразност на административния акт, доколкото не може да провери дали фактите, установени по делото, съответстват на юридическите факти, визирани в хипотезата на сочената от органа правна норма. Административният орган е следвало да подведе своите фактически установявания под хипотезата на съответната им правна норма, като се мотивира. Доколкото в настоящият случай това не е налице, административният акт в тази му част също се явява незаконосъобразен и следва да се отмени.

Несъответствие между фактическите установявания и определената от административния орган квалификация на твърдените нарушения е налице и по отношение на констатациите, обективирани в т. 2 от решението за определяне на финансова корекция. При описание на фактическите обстоятелства в тази част от административния акт, РУО на ОПРР е посочил, че в документацията на обществената поръчка, възложителят е въвел изискване: „1. Участникът следва да разполага с минимум следния квалифициран персонал – „ключови експерти“: 1. Ръководител екип/главен инженер – притежаващ висше образование, степен „магистър“ с квалификация „строителен инженер“, специалност „Транспортно строителство“ и 2. Пътен инженер – притежаващ висше образование по специалност „Пътно строителство“ или „Транспортно строителство“ или аналогична специалност и Специфичен професионален опит като ръководител екип/главен инженер или еквивалентна позиция при изпълнение на ново строителство и/или реконструкция, и/или рехабилитация на улици част от първостепенната градска улична мрежа минимум ІV клас и съоръженията към тях и/или на улична мрежа с еквивалентни характеристики извън страната.

След анализ на офертата на спечелилия участник „Инфра Експерт“ АД, органът е установил несъответствия на посочените от този участник ключови експерти с въведените изисквания, доколкото ключовия експерт ръководител екип/главен инженер – инж. С. И. Р. е с придобита специалност „Промишлено и гражданско строителство“, а не с изискуемата се такава „Транспортно строителство“, а по отношение на ключовия експерт пътен инженер – инж. Ж. Т. Д. липсват доказателства, удостоверяващи специфичния професионален опит като ръководител екип/главен инженер. Така обективираните фактически установявания са определени от РУО на ОПРР като нарушения на чл. 107, т. 2, б. „а“ от ЗОП.

Разпоредбата на чл. 107, т. 2, б. „а“ от ЗОП вменява задължение на възложителя да отстрани участника, който е предложил оферта, която не отговаря на предварително обявените условия за изпълнение.

В разпоредбата на § 2, т. 58 от ДР на ЗОП е дадена легална дефиниция на понятието „условия за изпълнение на поръчката“, съгласно която, това са определените от възложителя конкретни и обективни изисквания, свързани с процеса на изпълнението й, извън критериите за възлагане на поръчката. Условията за изпълнение на поръчката не подлежат на сравнителна оценка и не оказват влияние върху класирането на офертите.

Анализът на така цитираната правна регламентация обосновава извод, че нарушението по чл. 107, т. 2, б. „а“ от ЗОП е пряко обвързано с посоченото понятие, а то се отнася до поведението на изпълнителя по време на изпълнението, свързано е със самия процес на изпълнение на предмета. Това са изисквания, които се прилагат след сключване на договора и могат да включват социални, екологични, иновационни, икономически и други характеристики, като изрично е уточнено, че те следва да са извън критериите за възлагане и да не подлежат на сравнителна оценка.

Последните изисквания не са съобразени от административния орган при установяване на нарушението. По мнение на настоящия състав, поставените от възложителя изисквания към ключовите експерти „ръководител екип/главен инженер“ и „пътен инженер“ нямат отношение към условията за изпълнение на поръчката съобразно посочения от възложителя предмет. От това следва, че даденото от органа описание на нарушението, не съответства на сочената за нарушена правна норма на чл. 107, т. 2, б. „а“ от ЗОП, доколкото последната касае случаите, в които на етап разглеждане на представените оферти от участниците, за които е установено, че не са налице основания за отстраняване, свързани с личното им състояние по чл. 54 и чл. 55 от ЗОП и отговарят на критериите за подбор, поставени от възложителя, се установи, че подадена от участник оферта не отговаря на предварително обявените условия за изпълнение на поръчката.

Несподелим е и извода на първоинстанционния административен съд, че твърдяното от РУО на ОПРР нарушение на чл. 107, т. 2, б. „а“ от ЗОП правилно е квалифицирано като нередност по т. 14 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередност. Съобразявайки периода, през който се е развило административното производство, в т.ч. датата на уведомлението за нередност – 13.05.2024 год. и датата на решението за определяне на финансова корекция – 13.06.2024 год., приложима е Наредбата за посочване на нередности в редакцията й обнародвана в ДВ, бр. 19 от 2020 год. Съгласно действащата към този момент редакция, т. 14 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности квалифицира като нередност случаите, при които критериите за подбор или техническите спецификации са променени след отварянето на офертите или са приложени неправилно. Доколкото административният орган е развил доводи за нарушаване на чл. 107, т. 2, б. „а“ от ЗОП – представяне на оферта, която не отговаря на предварително обявените условия за изпълнение на поръчката, то така твърдяното нарушение не би могло да се квалифицира като промяна или неправилно приложение на критерии за подбор или технически спецификации след отваряне на офертите, каквото е изискването на т. 14 Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности в приложимата редакция. Тези фактически установявания обосновават извод за липса на предпоставките, очертаващи състава на нередността по т. 14 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности в относимата редакция.

В съответствие с горните доводи следва, че извода на РУО на ОПРР, изцяло възприет и от първоинстанционния съд за наличие на нарушение на чл. 107, т. 2, б. „а“ от ЗОП, което се квалифицира като нередност по т. 14 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности е неправилен.

В съответствие с горните мотиви следва извода, че изложените от органа фактически обстоятелства не обосновават нито твърдените от него нарушения на посочените разпоредби от ЗОП, нито осъществяват състава на нередностите по т. 11, б. „б“ и по т. 14 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности. Поради това и определената в размер на 25% финансова корекция се явява без основание.

Предвид така развитите мотиви, настоящата инстанция намира, че са налице заявените с касационната жалба на АПИ доводи за отмяна. С оглед на това, обжалваното съдебно решение се явява неправилно и като такова следва да бъде отменено.

При този изход на спора и на основание чл. 143, ал. 1 от АПК претенцията на касатора за разноски се явява основателна. Такива се претендират за юрисконсултско възнаграждение за две инстанции, както и за платени държавни такси. Така заявеното искане се явява основателно, поради което в полза на АПИ следва да се присъди сумата от общо 3 800,00 лв., включваща юрисконсултско възнаграждение, определено по реда на чл. 37 от Закона за правната помощ, във вр. чл. 24 от Наредбата за заплащане на правната помощ в размер на по 200 (двеста) лева за всяка от инстанциите и заплатени държавни такси за двете съдебни инстанции в размер на 1 700,00 лева за първоинстанционното производство и 1 700,00 лева за касационното оспорване. По отношение заявеното от процесуалния представител на ответника възражение за прекомерност, съдът намира същото за неоснователно, тъй като е присъден размерът на заплатените държавни такси, а присъдената сума за юрисконсултско възнаграждение е съответна на нормативно предвидената такава. Предвид разпоредбата на § 1, т. 6 от ДР на АПК, разноските следва да бъдат поети от Министерство на регионалното развитие и благоустройството - юридическото лице, в чиято структура се намира административният орган, издател на акта.

Мотивиран от горното и на основание чл. 215, т. 1 и чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение,